Анализ базовых и ключевых понятий курса 2 страница

В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес — общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа (публичного интереса, не частного), публичное право — система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование — сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление — процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.

Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие — гласное взаимодействие госаппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление — это управление обществом вместе с обществом.

Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и в пространстве.

Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.

Телеологический подход (гр. teleos — цель, logos — учение, понятие — достигший цели) к анализу госуправляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).

Политика и администрирование — это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим (не путать с деполитизированным).

Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, обывателей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» — население не только совместно живущее, но и совместно действующее... (Выделено мною. — Н.Г.). Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин — лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью. Если человек —- существо социальное, то гражданин — существо политическое. Политика, как подчеркивал в свое время Аристотель, — общение, «которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение и называется государством или общением политическим».

Политика — это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением. Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу). Можно сказать, политика — это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление — это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

Правовая политика в системе государственного управления — это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.1

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства — формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная Цель — закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики — законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства — это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это — один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики — соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики — органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика — это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в госуправленческой деятельности — это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

1) у них единый волевой источник — государственная власть;

2) они имеют общую цель — стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

3) в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.

Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. «Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика».1 Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.

Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.

Перекос в системе правовой политики (правотворчество — правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.

Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реализации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства, их разросшемуся праву действовать по усмотрению, а не по нормам административно-процессуальным (коих в целом пока нет — и в этом еще одна большая проблема). Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет. Концепция дихотомии получила развитие в труде современного государствоведа Фрэнка Гудноу «Политика и администрация», где были обоснованы такие принципы государственной службы, как а) профессионализм, б) независимость от избирателей, в) отделение политической науки и политических должностей от государственного управления и госаппарата.

Но уже этот автор вынужден был признать, что деление госорганов и чиновников достаточно условно, существует подчиненность административных ведомств политическим, ибо управление от имени народа требует, чтобы исполнительная власть была подчинена выраженному авторитету, каким может быть только представительная, избранная народом публичная власть.1

Концепция дихотомии политической и административной власти отрицалась в американской специальной литературе в 1930-е годы. Целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, Л. Галик и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы — это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.

Так как же совместить идеал постоянной профессиональной службы с идеалом и институтами демократии, не подрывая того и другого как фундамента государственного дома?

С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих; можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном — политические, в основном — административные, политико-административные, административно-политические).

Термин «политико-административный» (характер, аспект государственного управления) существует для положительной оценки, отражения органического синтеза, продуктивного симбиоза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления. Термин, на наш, взгляд, отражает стабильность государственно-политической практики, которая достигается посредством развитой системы профессиональных административных служб, объединенных в единую государственную службу, и публично-правовым режимом, основанным на юридизации исполнения политических функций, ограниченных, регулируемых законом.

Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов — когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.

Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений.

Формально политический чиновник обладает более высоким статусом, чем карьерные государственные служащие: он призван воплотить политическую программу, курс. Однако на практике отношения между ними часто определяются следующими обстоятельствами.

• Политический чиновник чаще всего дилетант в сфере управления по сравнению с карьерным служащим, который прошел все ступени управления, имеет стаж, образование, компетентность, знает технологию реализации политического решения. Это обстоятельство ставит политика в какой-то степени в зависимость от государственного служащего. Последний выступает в роли советника, консультанта у политика, а чтобы советы были в унисон — люди должны быть единомышленниками.

• Политик в управлении подбирает команду, способную реализовать политическую программу, с которой он вошел в систему административно-исполнительных органов. Вот как об этом пишет политик Ю.М. Лужков: «Качественный состав команды — вопрос эффективности всей нашей работы. Мы работаем на результат. С этой задачей справится только команда соратников. И только потом — команда исполнителей».1

• Политик приходит в исполнительные органы на определенный срок. Ему необходимо подстраховаться, чтобы в случае поражения на следующих выборах удержаться в госаппарате на какой-либо карьерной должности, значит он заинтересован в компетентных чиновниках, их знаниях, профессиональном багаже, хороших отношениях.

• Служебные отношения зачастую перерастают в союз, сращение политической и административной элиты, направленный против тех, кто мешает им осуществлять корыстные цели. Поэтому нужна система общественного, гражданского контроля за деятельностью госаппарата, его политико-административной элиты, истеблишмента.

В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.

Здравый смысл — в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам. Нельзя противопоставлять «грязную» политику «чистой» управленческой деятельности. Критерии «чистого» и «грязного» — не в разделении, а в целях, методах, средствах, которые в равной мере могут быть присущи и политике, и администрированию.

Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т.д.); административно-распорядительные (расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства) оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении.

Таким образом, концепция реформирования государственного управления, в центре которого качество решений и деятельности государственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов.

• Вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений.

• Административную коммуникацию следует развивать как средство обеспечения приемлемости административных решений для граждан, придания государственно-административному управлению публичного характера. Гражданам необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного процесса. Включение гражданских инициатив, составление параллельных (альтернативных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должны стать обычаем, а не исключением.

• Неотложной мерой является принятие законов, регламентирующих организацию и функционирование исполнительной власти. Целесообразно пересмотреть (кодифицировать) нормы административного права — оно должно быть более консенсуальным, а административный процесс — обеспечен доктринально и нормативно (административно-процессуальным законодательством).

• Необходимо осознать значимость и изучить механизм политического управления как условие демократизации страны, совершенствования политической системы, закрепить нормативно в актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса. Только на этом пути можно решить фундаментальный вопрос конституционного права: каким образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно организовать государство, его органы, чтобы они и в статусе (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа.

Итак, теория и практика государственного управления объективно связаны с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Подобная схема предопределяет структуру учебных курсов и учебных пособий.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Каково соотношение и содержание понятий: государственное управление, государственно-административное управление, муниципальное управление, менеджмент?

2. Какие понятия вам представляются базовыми, ключевыми при изучении теории и практики государственно-административного управления?

3. Какое из двух понятий является более широким по значению (и почему): государственная власть или государственное управление?

4. Каково соотношение и содержание понятий: правотворческая политика и правоприменительная политика?

5. Аргументируйте свою позицию в вопросе о том, уместно ли противопоставлять политику и государственное управление.

Дата добавления: 2015-04-29