Организационно-структурное оформление государственного управления

• Структура органов исполнительной власти • Типология организационных структур управления

Совершенствование системы государственного управления происходит в том числе путем замен либо модернизации организационных структур, приведения их в соответствие с новыми задачами.

Структура, как известно, свойство любой системы, ее внутреннее строение (архитектоника, композиция), придающее совокупности составляющих ее элементов оформленность, упорядоченность, организованность.

Говоря о структуре системы государственного управления, употребляют термин институционально-структурное построение как совокупность и связи институций — органов госуправления.

Применительно к структуре отдельного госоргана употребляется термин организационно-структурное построение как совокупность подразделений и связи между ними внутри органа управления.

Каждая структурная единица — отпечаток целого и в то же время относительно самоуправляемая, автономная, организационно-оформленная инстанция со своей компетенцией, предопределенной правовым актом.

Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание.

Функциональный подход является определяющим для структурного оформления управляющей системы в целом и для отдельной публичной службы.

Каждый орган исполнительной власти имеет название, в котором четко видна основная, общественно-необходимая функция, т.е. тот процесс управляющего воздействия, который этот орган призван осуществлять в бесспорном, безусловном, непрерывном порядке. И каждое подразделение госоргана — это процессуальная инстанция административного производства по исполнению юридически организованных и значимых действий, совершаемых в соответствии с установленными для него функциями и полномочиями в части реализации компетенции по подготовке или принятию правовых актов госоргана.

Главная направленность организационных реформ исполнительной власти — приведение организационной структуры аппарата в полное соответствие с объективно необходимыми функциями. Суть этих реформ — меры по сокращению звенности (этажей) управления, укрупнение низовых и центральных органов управления, ограничение числа занятых в управлении. Успех реформ зависит от многих факторов, внешних и внутренних: материальных ресурсов, техники управления, технологий, уровня подготовки персонала, организации труда, стиля управления, степени вовлечения граждан в управление — все это ресурсы совершенствования системы управления, ее упорядочения, организации.

Организация (фр. organisation) как понятие употребляется в двух смыслах. В одном случае оно фиксирует статичную закономерность системы — упорядоченное устройство, объединение чего-либо, кого-либо в одно целое; коллектив людей, объединенных общей программой (целью, задачей), государственное объединение, общественное, партийное и т.п. учреждение.

В другом случае понятие «организация» фиксирует динамичную закономерность системы как характеристику процесса функционирования учреждения (объединения) — внутреннюю упорядоченность, согласованность, взаимодействие для достижения общих целей.

В том и другом случае ключевым словом, синонимом «организации» является «упорядоченность» структуры (внутреннего устройства) или/и процесса действия.

Структура организации госоргана управления — это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих конкретные функции и полномочия в рамках юридически установленной для них компетенции. Другими словами, структуры органов исполнительной власти порождаются их целями и общими функциями, с тем чтобы эти общие функции конкретизировались и персонифицировались в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей.

Среди многообразия существующих определений понятия «структура органа управления» выделяются две основные группы. Одну из них составляют определения, трактующие структуру как совокупность внутренних структурных подразделений органа управления, которые наделены соответствующей компетенцией.

Другую группу составляют определения, которые включают в структуру не только состав структурных подразделений, но и совокупность взаимосвязей, взаимоотношений этих подразделений. Это, на наш взгляд, более обоснованный подход. Он позволяет при анализе структуры органа управления учитывать:

1) состав его структурных подразделений, их место и функции в системе управления;

2) систему структурных связей, функциональных, коммуникативных, информационных;

3) порядок распределения между подразделениями компетенции, полномочий, ответственности.

Организационная структура (или структура органа власти) является формой разделения и кооперации управленческой деятельности, устойчивой схемой распределения ее целей, задач и функций.

В составе структурных подразделений можно выделить: руководство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделения.

Руководство:

• обеспечивает общее комплексное (по всем вопросам без исключения) управление всеми структурными подразделениями, а значит, и объекта в целом. Оно может быть, как известно, единоличным и коллегиальным;

• устанавливает соотношение полномочий различных должностей, при этом руководство производит деление функциональных подразделений на более мелкие организационные подразделения, чтобы эффективнее организовать работу;

• определяет должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручает их выполнение конкретным лицам.

Первичным элементом в структуре организации является должность. Должность (общеродовое понятие) следует понимать как юридически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации (учреждении, предприятии), совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место, которое может занимать только одно лицо; обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность как совокупность поощрений и санкций, назначаемых служащему за его работу.

Должность государственного служащего — это и общественный статус и совокупность формальных прав и обязанностей, и определенный стандарт поведения, зафиксированный в нормативной документации.

Иногда дается такое определение должности государственного служащего — это первичное структурное образование органа госуправления, наделенное обязанностью, правами и ответственностью, необходимыми для реализации его общественного (социального) статуса.

Совокупность должностей, распределенная по подразделениям органа государственного управления, есть штатное расписание, штаты. Классифицировать должности и их носителей — должностных лиц значит описать официальную структуру госоргана.

Должностное лицо (англ. official, office holder, functionary) — лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также занимающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию.

В науке административного права утверждается мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.

Должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей (КоАП РФ, УК РФ — ст. «Должностные преступления»).

Современный законодатель трактует понятие «должностные лица» не всегда однозначно. В Законе РФ «Об основах государственной службы РФ», устанавливающем классификацию должностей, данное понятие не употребляется. Между тем понятие «должностное лицо» является одним из ключевых, так как признается специальным субъектом правоотношений, регулируемых различными отраслями права.

К определению должностного лица следует подойти через определение понятия «государственный служащий». Государственный служащий, наделенный властными полномочиями, является должностным лицом. Властные полномочия непосредственно связаны с выработкой и/или принятием управленческих решений (имеющий право подписи).

Итак, должностное лицо в госаппарате — это государственный служащий, осуществляющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, государственно-властные полномочия и юридически значимые действия.

Отсюда и классификация госслужащих: руководители, специалисты и ответственные исполнители.

В первую категорию входят руководители и их заместители, имеющие делегированное руководителем право подписи.

Вторую категорию составляют специалисты госуправления: аналитики, эксперты, советники, консультанты.

Третью категорию госслужащих составляют ответственные исполнители, они участвуют в процессе подготовки и принятия решений, но анонимно, номинально (не ставя свою подпись).

Должности в государственных органах РФ подразделяются на государственные должности, а также должности, которые не имеют статуса государственных должностей и образуются в целях технического обеспечения деятельности госорганов в соответствии со штатным расписанием этих органов.

Государственная должность — это первичная организационно-структурная единица госаппарата, заключающая в себе часть его компетенции. В соответствии с ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. госдолжности подразделяются на категории:

А — политические (выборные), судебные;

Б — обеспечивающие, патронируемые,

В — административные, карьерные.

Наряду с должностями системообразующими элементами организационной структуры являются служебные связи.

Связи организационной структуры можно подразделить на три основных вида.

1. Организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств.

2. Организационно-функциональные, т.е. взаимосвязи между работниками по степени их участия в совместном профессиональном труде.

3. Организационно-административные, обусловливаемые субординацией работников, т.е. связи руководства и подчинения.

Таким образом, в самом общем виде организационную структуру социальной системы можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей.

В любой организационной структуре можно выделить простейшие образования — организационные ячейки. Каждая из них включает в себя руководителя и непосредственно ему подчиненных работников. Количество подчиненных не должно быть слишком большим, в противном случае руководитель будет вынужден все свое время тратить на контакты с ними и не выполнит возложенные лично на него задачи.

В ноябре 1995 г. постановлением Правительства «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» установлено, что численность департамента не может быть меньше 35 единиц, управления — не менее 20 единиц, отдела — не менее 10 единиц; число ведущих государственных должностей не должно превышать 10%, старших — 40% общей численности, штатная численность отдела — первичного подразделения не может быть менее 5 единиц. Вообще-то эмпирически определено, что оптимальное число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель, находится в пределах 9—15 человек. Этот показатель можно назвать масштабом управляемости.

Согласно классической теории организации, структура госоргана должна разрабатываться сверху вниз, от центра принятия решений. Вначале руководители органа должны осуществить его разделение на сферы деятельности, затем перед ними стоит задача проанализировать совокупность необходимых функций, а потом составить конкретный план формирования организационной структуры. Последовательность разработки структуры такова:

1. Орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в соответствии с важнейшими направлениями деятельности по реализации его стратегии.

2. Устанавливается соотношение полномочий различных должностей. При этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие организационные звенья, чтобы эффективнее использовать специализацию и избежать перегрузки руководства.

3. Определяются должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручается их выполнение конкретным лицам.

Организационная структура не является застывшей формой. К процессу изменения организационных структур и их кадрового состава следует относиться как к реорганизации, которая происходит эволюционно, на основе обеспечения преемственности и внедрения новых технологий управления. Важно найти оптимальную органическую (адаптивную) структуру.

Организационная структура любой социальной системы, как правило, определяется и официально утверждается соответствующими нормативными актами. Такие структуры называются формальными. Однако наряду с ними в социальных системах существуют и неформальные организационные структуры, образующиеся на основе личных взаимоотношений работников.

Формальная организационная структура представляет собой сложное образование, включающее различные компоненты, различающиеся как по назначению, так и по способу создания и формализации. К числу основных компонентов указанной структуры относятся:

• Совокупность должностей, служб, подразделений, нормативно закрепленных в штатном расписании. Оно является единственным основанием для комплектования государственного органа (организации) персональным составом.

• Совокупность органов, предназначенных для коллективной разработки управленческих решений. Здесь имеются в виду коллегии, а также разнообразные комиссии, которые создаются в установленном порядке, а их состав определяется нормативными актами руководителей органов и структурных подразделений. Члены этих комиссий одновременно замещают должности в соответствии со штатным расписанием и должности в составе той или иной комиссии.

• Общественные организации, которые создаются в соответствии с уставом (регламентом) организации.

Неформальные организационные структуры возникают стихийно и официального статуса не имеют. Здесь система взаимоотношений между работниками строится на личных контактах. Как показывает практика, неформальная структура может органично дополнять формальную, либо входить с ней в противоречие. Такое противоречие не всегда негативно, поскольку нередко возникновение неформальных отношений является результатом каких-либо серьезных недостатков формальной организации. В любом случае подобные противоречия должны быть изучены и приняты меры по приведению неформальной структуры в соответствие с формальной. Впрочем, современные грамотные руководители стремятся использовать неформальные структуры в интересах формальной организации и порой сами проявляют инициативу в создании подобных групп.

Кроме понятия «организационная структура» в теории и практике госуправления используется еще одна очень важная управленческая категория — организационная структура управления. Именно она позволяет осмыслить и охарактеризовать систему в отношении органичности, целостности (вспомним о трех классах систем: суммативного целого, т.е. неорганизованной совокупности, организованного целого и органичного целого).

Любая организация представляет собой одновременно управляемую и самоуправляющуюся систему. Поэтому в структуре управляющих воздействий на нее условно можно выделить два их вида: внешние, т.е. оказываемые субъектами управления, не входящими в структуру данной организации, и внутренние, т.е. осуществляемые субъектами управления, входящими в ее структуру. Если рассматривать только внутренний аспект организационной структуры управления, представленный аппаратом управления, то можно сказать, что организационная структура управления является составной частью организационной структуры системы.

Государственный орган представляет собой сложную систему — это определенным образом организованный коллектив, соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов, образующих своеобразные элементы данной системы.

Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от согласованности действий его подсистем, т.е. служб и подразделений, соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.

Связующим и координирующим звеном системы выступает ее организационная структура управления. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность системы, управляемость в организации.

Первичным элементом организационной структуры управления является звено управления — совокупность одного уровня (по горизонтали) должностей. Например, в аппарате Правительства РФ можно выделить звено руководителей секретариатов (10), звено руководителей департаментов (17) и др. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную вертикаль, иерархию должностей. Так, ступени управления в центральном аппарате Государственной Думы следующие: управления — отделы — подразделения.

Чем больше ступеней управления в структуре системы, тем больше возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание на решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно, может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его содержания. Очень важно установить оптимальное число ступеней управления — с учетом своеобразия деятельности конкретного органа или службы. Задача эта актуальная, ибо в министерстве от министра до специалиста 7—8 ступеней, а это приводит к тому, что управленческий импульс и информация идут с задержкой во времени и с шумами (сбоями, искажениями).

Итак, понятия «организационная структура» и «организационная структура управления» нетождественны.

Дата добавления: 2015-04-29