Изменение культуры

Содержание административной культуры

Административная культура проявляется в деятельности института государственной службы. Носителем административной культуры выступает профессиональная группа чиновников. Институциональные нормы регулируют внешние (корпоративные) связи чиновников и внутренние (организационные) отношения. Корпоративные ценности являются ориентирами государственных учреждений. В свою очередь учреждения, обладая организационными нормами, определяют модели поведения чиновников в административной среде, которая поддерживается управленческой командой. Наконец, каждый чиновник обладает личной (индивидуальной) культурой. Таким образом, административная культура является продуктом взаимодействия профессиональной, корпоративной, организационной и управленческой субкультур с индивидуальными культурами государственных служащих. В качестве «плавильного котла» административной культуры выступает государственная организация. Именно она содержит основные строительные блоки культуры (см. рис. 21).

Культурные блоки	Элементы культуры
Управленческий блок	Цель организации Мотивация и стимулирование Отчетность и контроль Власть и подчинение
Организационный блок	Служебные отношения Организационная структура Рабочие процессы
Корпоративный блок	Внутренняя среда Внешняя среда Публичные отношения
Профессиональный блок	Знания, квалификация, опыт Установки, привычки, пристрастия

Рис.21. Строительные блоки культуры

Управленческий блок формирует представления об основной целевой функции государства – проведении внешней и внутренней политики. Специалист, поступивший на государственную службу, пытается уяснить политический курс, понять роль своего учреждения в реализации государственной политики, усвоить конкретную задачу по оказанию публичных услуг гражданам.

В структуру данного блока культуры встроены стимулы, побуждающие служащих следовать правилам и подчиняться начальникам. Организационно-адаптивная культура помогает чиновнику отличить услугу от угодливости, мотивирует его на результаты своих действий, способствует осознанию зависимости вознаграждения от потребителей публичных услуг. Причем в качестве такой награды может быть повышение престижа, должностной рост, личностные достижения.

Управленческий блок культуры определяет, за что именно ответственно государственное учреждение, помогает служащим освоиться со своей подотчетностью. В командно-администра-тивной культуре чиновники всецело подконтрольны начальству. Организационно-адаптивный тип культуры ставит их в двойное подчинение – начальникам и потребителям. Подотчетность позволяет служащему выяснить свое место в системе властных отношений.

В централизованных моделях управления значительная часть полномочий сконцентрирована на вершине служебной пирамиды. В децентрализованных – культивируются иные нормы власти: полномочия по предметам ведения перемещаются к основанию административной пирамиды и даже за ее пределы к гражданской общественности.

Организационный блок формирует служебные отношения, прежде всего между руководителями и подчиненными по цепи вертикальных связей. Командно-административная культура зиждется на веберовской модели бюрократии: строгая дисциплина, точность, ответственность, стабильность и т.п. Она делает поведение чиновников предсказуемым и гарантирует невмешательство личностного фактора в продуктивное выполнение ими своих обязанностей. Организационно-адаптивная культура строится на взаимной заинтересованности руководителей и подчиненных, преодолении отчуждения между ними, расширении свободы в самореализации служащих в пределах административного процесса.

Второй строительный блок культуры задает организационную структуру управления, регулирует и контролирует исполнение статусно-ролевых требований. Например, в линейных структурах нормы деятельности не допускают каких-либо отклонений от ролевых обязанностей. Выражение «это не мой вопрос» типично для такой культуры. В матричных структурах нормы деятельности требуют поиска эффективных путей реализации проекта. Поэтому здесь допускается пересмотр ролевых образцов поведения.

Организационный блок определяет характер рабочих процессов. Вертикальная культура сосредоточена на «команде и контроле». И если рабочий процесс дает сбой, то обвиняют в этом исполнителей, применяют к ним жесткие санкции вплоть до замещения. Горизонтальная культура сконцентрирована на «процессе и результате». Она усматривает причины неудовлетворительной работы не в людях, а в процессах, меняет технологии, а не исполнителей.

Корпоративный блок культуры определяет нормы взаимодействия внешней среды. Для командно-административной культуры характерен стереотип: «власть не любят». Отсюда формируются нормы равнодушия и даже недоверия к внешней среде, т.е. к гражданской общественности. Для организационно-адаптивной культуры группы интересов не менее важны, нежели государственные. Она формирует идеологию взаимного доверия, сотрудничества и партнерства. Руководствуясь этими нормами, служащие ориентируются на взаимодействие с каждым гражданином, как потребителем публичных услуг.

Особое внимание уделяется публичным отношениям, связанным с привлечением граждан к участию в разработке государственных решений, организацией администрирования на основе стандартов качества публичных услуг, внедрением новаций. Все это способствует интеграции чиновников и граждан вокруг государственных проектов и программ, продуцирует предпринимательский стиль, формы и методы работы с людьми.

Профессиональный блок культуры формирует мастерство, квалификацию, опыт чиновников, позволяющих им действовать рационально, расчетливо, со знанием государственного дела. Этот блок вырабатывает установки, привычки, эмоциональные пристрастия бюрократического сознания. Например, о том, что в административной среде правят ранги, о перестраховке для избегания риска, о переадресовании ответственности наверх и т.п. Для того, чтобы избавить государственных служащих от устаревших стереотипов поведения требуются специальные технологии.

Успех административной реформы во многом зависит от изменения культуры, перехода от культуры командно-админист-ративного типа к культуре организационно-адаптивного типа. Это очень сложный, медленный и болезненный процесс, который проходит через головы и души чиновников на каждом рабочем месте по всей системе администрирования. Его трудно спланировать и реализовать. И все же можно выделить основные подходы и технологии смены культур, методы управления этим процессом.

Запуск процесса преобразования культуры осуществляет управленческая команда. Она призвана выработать у служащих готовность к переменам. В каждой организации имеются сторонники и противники нововведений. Обычно они составляют до 30% персонала, остальные – колеблющиеся. Задача заключается в том, чтобы поддержать сторонников новой культуры, привлечь на свою сторону колеблющихся и преодолеть сопротивление противников.

Как завоевать умы и сердца колеблющихся? Главное – избавить служащих от старых представлений, показать перспективы новой культуры, вселить в них веру в успех, увлечь своим делом. Достигнуть этого можно с помощью стимулов, ориентирующих на результаты работы, на удовлетворение потребностей пользователей публичных услуг.

Д.Осборн и П. Пластрик, анализируя опыт обновления администрирования ряда западных стран, указали три подхода к смене культур: 1) изменение привычек: создание нового жизненного опыта; 2) покорение сердец: создание нового кодекса поведения; 3) завоевание умов: создание новых ментальных моделей[73].

Используя эти подходы, реформаторы вовлекают служащих в новую среду, которая бросает вызов их привычкам, пристрастиям, установкам и побуждает их действовать по-новому. Надо подключать колеблющихся к таким проектам, которые продуцируют новую культуру, демонстрируют ее преимущества. Приобретая опыт работы над таким проектом, сталкиваясь с фактами, которые нельзя объяснить посредством прежних представлений, люди попадают в ситуацию неопределенности. Для осознания необходимости перемен, они хотели бы иметь ясную картину новой культуры, убедиться в том, что сторонники нововведений более успешны, что освоение этого дела страхует их от возможных ошибок и неудач.

Погружение персонала государственной службы в новый опыт работы открывает не только умы и сердца людей, но, что еще важнее, создает условия для изменения привычных моделей поведения. Привычка – это закрепленный способ действия в определенной ситуации. Она облегчает жизнедеятельность человека, освобождая его от необходимости включать разум и волю в известной ситуации. Но она также ослепляет человека, затрудняет видение реальных изменений.

Существует множество приемов избавления от бюрократических привычек: ротация кадров, стажировки, тренинги и т.п. Весьма эффективный прием – «одеть туфли потребителя». Он предлагает служащим пройтись по всей цепочке рабочего процесса в туфлях потребителя и посмотреть на него глазами клиента.

Следует использовать приемы освобождения служащих от старых эмоциональных пристрастий. Приемы покорения сердец носят глубоко индивидуальный характер, они требуют много знаков внимания и подарков, небольших, но значимых для сокровенных потребностей людей. В числе таких приемов выделяются поощрения успеха, инвестиции в служащих, ритуалы и др., помогающие чиновникам принимать на себя «эмоциональные обязательства».

Наконец, необходимо применять приемы завоевания умов, т.е. обновления ментальных моделей. Ментальные модели - это рациональные рамки, в которые помещен внутренний мир человека. Со временем они перестраиваются, обогащаются новым жизненным опытом, эмоциональными привязанностями и мыслительными процессами. В этих целях проводится обмен опытом работы, выезды в продвинутые организации, обновление административного лексикона и т.д.

Управленческая команда с помощью изложенных выше подходов и приемов может привлечь на свою сторону колеблющихся, создав тем самым критическую массу людей, готовых действовать, чувствовать и думать по-новому.

Для преодоления сопротивления противников преобразований полезно использовать концепцию «семи сил изменения культуры»[74]. Речь идет о семи группах действий, которые приводят в движение процессы обновления культуры. Их можно разложить на силы значения и силы действия. Силы, которые дают значение, достигают своей цели путем изменения бюрократического сознания. Они побуждают чиновников к необходимости перемен, делают явными перспективы, укрепляют веру в будущее. Силы действия направлены на реальную реконструкцию структур, развитие профессиональных способностей персонала, модификацию систем. Они открывают возможность противникам перемен либо присоединиться к большинству, либо воспользоваться предложенными «путями отхода».

Итак, процесс изменения административной культуры труден и неподвластен волевым решениям. Он требует аккуратности и корректности в работе реформаторов. В качестве основного условия успеха выступает выгода. Трансформация культуры должна принести людям пользу, дать им определенные преимущества.

Контрольные вопросы и задания:

1. Какие субкультуры функционируют в сфере администрирования?

2. Укажите признаки административной культуры и ее типологию.

3. Представьте ситуацию переговоров чиновника госаппарата с представителями объединения работодателей и профсоюзов. Какая разновидность социальной культуры для этого наиболее пригодна?

4. Назовите основные культурные блоки государственного учреждения и дайте краткую характеристику каждому из них.

5. Надо ли государственной организации создавать у себя предпринимательский дух культуры?

6. Следует ли изменять культуру государственного аппарата в кризисной ситуации, когда урезается бюджет и сокращаются штаты?

ГЛАВА 13. СОЦИАЛЬНЫЕ ОТКЛОНЕНИЯ
СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

Показать искажения ценностно-нормативной системы администрирования.

Рассмотреть дисфункции государственной службы.

Определить пути дебюрократизации государственного аппарата.

Успехи и неудачи в деле реформирования государственной службы во многом определяются состоянием административной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата.

Обычно об этом говорят как о бюрократизме, вкладывая в это слово негативные эмоции[75]. Между тем, интересы дела требуют рационального объяснения данного явления, его социальной анатомии. Определённый вклад в это вносит теория социальных отклонений[76]. Понятие «социальное отклонение» чаще всего определяется как нарушение нормы. Но что есть норма для госсаппарата? Ведь абсолютно нормальных организаций не бывает. То, что ещё вчера рассматривалось как норма, сегодня приобретает характер отклонения и наоборот. Поэтому применительно к государственной службе в институциональном аспекте точнее использовать термин «дисфункция», а в поведенческом – «девиация».

Следует отметить относительность оценок отклоняющегося поведения. Например, принципиальность. Среди чиновников есть люди, которые ни при каких обстоятельствах не могут изменить свои убеждения. Они неудобны для окружающих. От таких работников стараются избавиться. Однако без их фактически девиантного поведения, как показывает опыт, государственные структуры приходят в упадок.

Дата добавления: 2015-04-29