Пути дебюрократизации государственного аппарата

Дисфункции государственной службы

Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института госслужбы. Он перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

В литературе описано множество примеров дисфункций института госслужбы[77]. Укажу основные. Самая распространенная дисфункция – господство структуры над функцией. Многие чиновники испытывают административный зуд: появилась проблема – создать структуру для её решения. Так, в результате «суверенизации» субъектов РФ в рамках региональных администраций появились собственные правительства, министерства и ведомства, находящиеся в процессе перманентного объединения и разъединения.

Разрастанию административных структур способствует стремление федерального и региональных центров усилить надзор за работой нижних этажей государственной и муниципальной службы посредством создания контрольных управлений в президентских и губернаторских администрациях. В силу своей инерционности оргструктуры стремятся к самодовлеющему поведению, нередко превращая цель в средства и наоборот. В нормальном соотношении функция первична, она определяет структуру.

Источником дисфункций становится формализация правилслужебного поведения. Правила, предназначенные лишь для достижения организационных целей, превращаются в самоцель. Нередко это ведет к дублированию установленного порядка, когда чиновнику приказывают выполнять то, что он и так обязан делать по должностной инструкции. В данном случае работник делит свои обязанности на основные (о которых ему напоминают) и второстепенные. Однако любое напоминание ситуативно и вовсе не означает важность соответствующих дел.

Формализация правил культивирует церемониальные формы организационного поведения служащих: с кем и как здороваться, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т.п. В служебном церемониале особое место занимает ритуал. Как форма демонстративного поведения, он связан со своеобразным пониманием чиновниками служебной иерархии, статуса, престижа, авторитета. Ритуал освящает обычные действия, придаёт им значимость, зачастую влияет на конкретный выбор работником того или иного варианта действий, исходя из принципа «что понравится начальнику». Иногда ритуал чинопочитания выглядит унизительно, к примеру, потереть руководителю спинку в бане, сбегать в магазин, решить его личный вопрос и т.п.

Дисфункции государственной службы проявляются в результате бессубъектности, т.е. когда должностное лицо не в состоянии принять самостоятельного решения. В аппарате всё предопределено: штатное расписание, размер зарплаты, режим работы и т.д. Всё это оборачивается для администрации безынициативностью персонала, формированию у него самоощущения «бессилия» и «беспомощности».

Дисфункции возникают в силу стагнации административной организации, т.е. неспособности к изменениям. Стагнация представляет собой пасссивный риск, который происходит от дефицита преобразований, в отличие от риска активного, стремящегося к обновлению. Причина неподвижности аппарата связана с доминированием консервативных стереотипов поведения, таких как перестраховка, ритуализация заведенного порядка, боязнь утраты подконтрольных сфер деятельности. Другая причина застоя состоит в неумении перевести организацию из исходного состояния в желаемое. Для этого нужна особая технология и специалисты по изменениям. Но в нашей административной культуре пока не принято приглашать для этих целей консультантов. Наконец, еще одна причина стагнации заключается в (полу) закрытости административного аппарата. Здесь многое засекречено: информация, управленческие технологии, отбор и расстановка кадров. Все это создает благоприятную почву для застоя и деградации бюрократии.

Как только административный аппарат застоялся, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Чиновники превращаются в замкнутую корпорацию бюрократов, выделенную из массы граждан высоким статусом, окладами и привилегиями, кастовой солидарностью. На первый план выдвигаются ценности, чуждые профессиональной системе управления. Аппарат комплектуется по принципу личной преданности. Поиск кандидатов идет в основном через знакомых по правилу: «скажи, что ты пришел от меня». В результате разрушается система публично-правовых связей и устанавливается цепь опосредованно-личных связей.

Последствия этого саркастически описаны в публицистике. Так, «Закон Паркинсона» констатирует, что каждый начальник не подпускает к себе умных людей и выдвигает заведомых дураков. Глупцы затем, продвигаясь по служебной лестнице, рекрутируют в свой штат еще более бестолковых работников. «Принцип Питера» утверждает противоположное: повышают в должности не дураков, а умных, но до тех пор, пока они не обнаружат на своем посту полную несостоятельность. Однако результат тот же - служебные места, в конце концов, занимают лица некомпетентные.

В этих условиях постепенно формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия подчиняет себе административный аппарат на основе ведомственных или узкогрупповых интересов. В коридорах власти разворачивается «подковерная» борьба за сферы влияния. Чиновники выдают частные интересы своего ведомства за государственные. Они игнорируют общественные запросы, используют зависимое положение граждан в корыстных целях. Им ничего не стоит «замотать бумагу на согласованиях» или «приделать ей ноги». Осознание своей, пусть даже ничтожной власти (выдать или нет справку, разрешить что-либо или запретить), возможность повлиять на судьбу просителя, бесконтрольность «снизу» и «сверху» развращает чиновника. Наиболее злостная форма преувеличения своей власти - взяточничество[78].

Невиданный размах взяточничества и коррупции в современной России вызван политическими и социально-экономическими причинами. Главная из них – стремление правящей элиты обеспечить условия для раздела государственной собственности узкой группой лиц. Закономерно, что масса чиновников вынуждена была включиться в этот передел явочным порядком, «продавая» уникальную информацию властным группировкам в центре и на местах. В условиях «прихватизации» объективно возросла экономическая активность чиновников, а механизма санкций за нее не было.

Активизация экономической деятельности бюрократии вызвана и низкой оплатой труда, неадекватной ответственности и содержанию выполняемой работы. Существенное расхождение между размерами зарплаты и суммой денег, необходимой для нормальной жизни, многие чиновники компенсировали недюжинной деловой активностью, запрещенной законом. Причем нарушения запретов приобрели массовый и привычный для служащих характер.

Еще одна причина «коммерческой» деятельности государственных служащих связана с разрушением советской (идеологизированной) профессиональной этики. Это было неизбежно при переходе к новому укладу жизни. Вместе с тем мало кто проявлял заботу о выработке этических принципов служения государству и обществу. В результате в административной среде стихийно распространялась предпринимательская этика, которая со временем стала самостоятельным регулятором служебного поведения. исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение защиты прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными и правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным и социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных и социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственно руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающегося;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставление служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

В результате исследования, проведенного Фондом ИНДЕМ[79] выявлены три разновидности коррупции: «административная», а попросту – вымогательство; «захват государства» – когда бизнес покупает власть; «захват бизнеса» – когда чиновники (в доле с «силовиками») «наезжают на бизнес и «повязывают» его.

Лидерами по административной коррупции оказались Приморский край, Москва и Московская область, Краснодарский край. «Захватом государства» прославились опять-таки Приморский край, Самарская область и Татарстан. «Захват бизнеса» чиновниками процветает в Приморском и Краснодарском краях, в Саратовской и Ростовской областях.

Общий коррупционный сбор со среднего и мелкого бизнеса в регионах составляет, по минимальной оценке, 22 млрд долларов США в год. Средний размер взятки в сфере деловой коррупции – 30 тыс. рублей. Абсолютным чемпионом по взяткам стала Москва. Из предприятий среднего и мелкого бизнеса московские чиновники выкачивают в год 230 млрд. рублей.

Таким образом, суть бюрократизма состоит не столько в «бумажном» стиле работы, сколько в «приватизации» аппаратом функций управления. Государственная должность представляет собой определенный стандарт на исполнение. Но ее невозможно формализовать так, чтобы не оставалось амплитуды колебаний для осуществления функций по усмотрению исполнителя. Служащий может использовать этот зазор свободы в личных интересах: поставить других в зависимость от себя, искусственно приподнять собственный статус, усилить свое влияние. Так создается «бюрократическое право» не рассматривать вопрос, «спихнуть» его по другому адресу и т.п. Отписки, рутина согласований, культ процедур - все это следствие бюрократизма. Причины же самого явления кроются в дисфункциях и девиациях государственной службы.

Для устранения этих причин необходима такая институциональная среда, которая максимально ограничит распространение бюрократизма и коррупции[80]. Подсчитано, что в среднем 10-15% населения страны законопослушны. Такое же количество людей отличаются антиобщественными наклонностями. Остальные - носители промежуточных медиальных свойств. Они адаптируются в зависимости от того, какая социальная среда превалирует в обществе. Если слабы демократические институты, доминируют теневые отношения, процветает коррупция, в социуме проявляют активность лица антиобщественного склада и промежуточное большинство поддерживает их. Следовательно, сокращение коррупции во многом зависит от упрочения демократических ценностей, способствующих становлению правового государства и гражданского общества, адекватных норм их взаимодействия.

Несмотря на разочарование в демократических преобразованиях, большинство россиян устремлены к уважению человеческого достоинства, прав и свобод личности, равенства всех перед законом. В обществе сложились устойчивые ожидания чёткого исполнения государственным аппаратом посреднических функций между властью и народом. Именно в этом и состоит глубокий смысл современных реформ.

По мере разгосударствления власти и собственности, децентрализации управления, перераспределения функций и передачи полномочий в пользу местной власти, произойдёт разворот административного аппарата к людям, их интересам и потребностям.

Ориентация государственной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходима законодательно закрепленная рекрутация и ротация кадров: конкурсный отбор работников, контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения, периодическая оценка персонала.

Для управленца - профессионала есть смысл установить такой уровень оплаты труда, который бы успешно конкурировал с теневыми привилегиями и взятками. Следует взять под особый контроль должностных лиц, занимающихся лицензионно-разре-шительной деятельностью, налогами, сборами и пошлинами. Особую роль здесь играет социальный контроль. Граждане должны иметь информацию о «тайнах» административной машины. Это необходимо подкрепить аудиторской и судебной практикой, деятельностью СМИ, общественных объединений, например, таких как Национальный антикоррупционный комитет.

Важным условием дебюрократизации государственной службы является совершенствование административной культуры, стиля управления и манер поведения чиновников. Практический подход к решению данного вопроса связан с разработкой этического кодекса служащего, выражающего в общей форме ценности, нормы и требования к назначению и характеру его деятельности как посреднику между государством и обществом.

В основу этического кодекса могут быть положены принципы служебного поведения чиновников, утвержденные Указом Президента РФ[81]:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение защиты прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными и правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным и социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных и социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственно руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающегося;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставление служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

Принципы добросовестного служебного поведения отражают требования законности, процедур открытости и беспристрастности, профессиональной честности и объективности, прозрачности, подотчетности, а также нормы, касающиеся конфликта интересов и др. Чиновники должны хорошо усвоить эти принципы. Ведь отсутствие общего понимания служебной этики, осложняет борьбу с бюрократизмом и коррупцией.

В различных сферах общественной жизни по-разному определяется круг «этических сигналов» о коррупции. В демократически развитых странах стараются избегать того, чтобы подобные сигналы приобретали статус коррупционных правонарушений из-за неизбежных ошибок при их восприятии. Ниже представлены конкретные типы сигналов, характерных для государственной службы:

- систематический прием мелких подарков от просителей;

- частые зарубежные командировки, прямо не связанные со служебной деятельностью;

- систематические ходатайства о приеме на государственную службу других лиц;

- частое приобретение предметов роскоши;

- пользование очень дорогим автомобилем, стоимость которого несопоставима с обычными размерами доходов и имущества для определенной категории чиновников;

- отдых на наиболее дорогих и престижных курортах;

- проживание в отдельном доме или аппартаментах, приобретенных за наличные деньги;

- систематическое присутствие на банкетах или пользование не запрещенными законом, услугами организаций и отдельных граждан, контроль деятельности которых входит в компетенцию данного лица;

- опубликование книг, работа над которыми не является служебной обязанностью и за которые получены сверхвысокие гонорары;

- утаивание от коллег и общественности, названных обстоятельств или введение в заблуждение относительно таких обстоятельств.

В нашей стране бытует мнение, что этический кодекс представляет собой простой набор благих пожеланий. Но это далеко не так. Факты свидетельствуют о том, что если общественное мнение равнодушно к служебной этике, то коррупция получает простор для развития. В противном случае она существенно сокращается. Выявление дисфункций и девиаций системы администрирования открывает возможность определить пути ее совершенствования, оценить социальные ресурсы административной реформы.

Контрольные вопросы и задания:

1. Что изучает теория социальных отклонений?

2. Что представляет собой механизм социальных отклонений субъектов администрирования?

3. Почему искажается ценностно-нормативная система администрирования?

4. Назовите примеры дисфункций института госслужбы.

5. В чем заключается социальная опасность коррупции?

6. Укажите пути дебюрократизации государственного аппарата.

ГЛАВА 14. СОЦИАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Цели главы:

Определить стратегию административной реформы.

Описать алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования.

Обосновать клиентноориентированную модель государственной организации.

Рассмотреть цель и задачи программы реформирования государственной службы.

Административная реформа непосредственно связана с проблемой эффективности государственного аппарата. Способность государственных органов и учреждений в условиях ограниченных социальных ресурсов обеспечивать удовлетворение насущных потребностей общества в целом, территориальных общностей и отдельных граждан, является критерием их результативности. Поэтому повышение эффективности администрирования связано с минимизацией затрат, рациональным использованием персонала и максимизацией качества публичных услуг. Отсюда вытекают приоритетные направления использования социальных ресурсов административной реформы: оптимизация структур и механизмов администрирования; повышение профессионализма и компетентности государственных служащих; преобразование затрат в выгоду, т.е. качество публичных услуг, отвечающих социальным ожиданиям и потребностям прогрессивного развития общества.

Дата добавления: 2015-04-29