Основные положения функционирования муниципальных образований

Формирование эффективной государственной земельной политики на региональном уровне требует применения системного подхода, методологической основой которого должна стать концепция управления земельными ресурсами в регионе, что является следующей особенностью.

Особенности управления землями различных категорий субъекта Федерации.

Система управления земельными ресурсами регионов должна быть основана на региональной политике, которая, в свою очередь, базируется на трех основополагающих составных частях:

земельная политика как стратегическая основа региональной политики;

бюджетная налоговая политика как основа взаимодействия регионов с центром, а также экономической самостоятельности регионов и принятия тактических решений;

политика приоритетов как основа для выработки направлений региональной политики (социальная, культурная, образовательная и др.).

Одним из ключевых направлений формирования национальной программы экономического развития России становится разработка и реализация идеологии государственной земельной политики, обеспечивающей повышение эффективности управления земельными ресурсами, рациональное использование земель и ориентирование на достижение следующих целей:

формирование информационной основы для налогообложения земель и обеспечения налоговых поступлений в бюджет;

формирование эффективных правообладателей земель и создание базисных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор российской экономики с обеспечением юридических гарантий инвесторов правами на землю;

создание и укрепление системы государственных гарантий прав граждан на землю.

Эффективность государственной земельной политики на региональном уровне обеспечивается соблюдением следующих основных принципов ее формирования и реализации:

целенаправленность;

интегрируемость в федеральную правовую и экономическую политику;

системность;

последовательность;

научно-экономическая обоснованность;

практическая реалистичность.

Рассмотрим особенности УЗР регионов на землях различных категорий и целевого назначения.

Первой особенностью государственного управления земельными ресурсами в регионах является организация рационального использования земельсельскохозяйственного назначения. Для этого необходимо:

разработка критериев выявления эффективно работающих собственников и пользователей земель с учетом специфики сельхозпроизводства и инвестиционной обеспеченности агропромышленного комплекса региона;

формирование оптимального баланса земель сельскохозяйственного назначения, распределенных на различных вещных правах с учетом необходимости обеспечения планомерного развития агропромышленного комплекса, повышения инвестиционной привлекательности сельхозпроизводства и формирования экономически устойчивых предприятий в АПК;

разработка порядка вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданско-правовой оборот на регулируемых государством инвестиционных условиях, учитывающих требования обеспечения целевого и рационального использования земель, реализации бизнес-плана развития сельхозпроизводства, формирования материальной и социальной инфраструктуры на селе, а также определяющих формы государственной поддержки инвесторов и контроля за их деятельностью.

Следующей особенностью управления земельными ресурсами субъектов РФ является то, что до настоящего времени не проведено реального разделения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. В результате часто происходит подмена (или перекрытие) управленческих функций. Также особенностью управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации является то, что во многих из них своим законодательством была давно введена частная собственность на землю и функционировал рынок земли, даже была разрешена купля-продажа сельскохозяйственных земель. На уровне Российской Федерации федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” был принят ГД РФ только в июне 2002 г.

Реализация концепции должна быть организованна в рамках комплексной программы, систематизирующей взаимосвязанные целевые программы, каждая из которых определяет экономически обоснованные механизмы (модели) решения конкретных управленческих задач.

Важнейшей компонентой данной комплексной программы является создание целостного земельного законодательства, состоящего из системы взаимоувязанных проблемно-ориентированных законодательных и нормативных правовых актов по ключевым вопросам управления земельными ресурсами в регионе.

Учитывая, что современный этап экономического развития России связан со становлением экономики смешанного типа в регионах, характеризуемого формированием рыночных отношений практически во всех ее отраслях при сохранении государственного регулирования важнейших экономических процессов, государственная региональная земельная политика должна иметь четко выраженную антимонопольную направленность (как следующую важную особенность) и быть нацелена на решение следующих основных задач в этой сфере:

выработка механизмов предупреждения концентрации крупных земельных массивов в руках неэффективных собственников, перераспределения земель на условиях обеспечения их рационального использования правообладателями;

развитие конкуренции при формировании правоотношений на землю, нацеленной на привлечение в экономику инвесторов, конкурирующих по условиям инвестиционных проектов, с обеспечением их гарантий правами на землю;

разработка механизмов государственного регулирования деятельности естественных монополий путем управления правоотношениями на земли предприятий-монополистов, а также посредством земельно-налоговой политики;

развитие конкуренции в сфере землеустроительных и земельно-кадастровых действий, но при обязательном сохранении государственного сектора землеустройства и установлении негосударственного тарифного регулирования этих действий;

активизация земельного рынка, в том числе первичного предоставления государственных (муниципальных) земель в собственность и аренду путем установления условий привлечения к земельным торгам профессиональных участников рынка недвижимости, их обязательств, прав и гарантий;

определение условий, порядка и правил ведения страховой деятельности в сфере управления земельными ресурсами, развитие конкуренции на рынке страховых услуг в процессе регулирования земельных отношений.

Важнейшей задачей государственной земельной политики в регионах является создание социальных гарантий для субъектов земельных отношений, защита их прав и интересов, ликвидация возможных негативных издержек процесса трансформации землепользования земель в субъектах Российской Федерации, что также является особенностью в сфере управления земельными ресурсами.

Первоочередными мерами здесь являются:

формирование рациональных правовых условий для обеспечения граждан земельными участками, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей и хозяйствования, с установлением порядка передачи земель под ИЖС, садоводство и дачное строительство, дифференцированного подхода при установлении льгот по цене предоставляемых земель;

увеличение числа рабочих мест при организации и расширении производства в различных отраслях хозяйственного комплекса на основе рационального вовлечения в экономический оборот и хозяйствование земельных ресурсов в целях стимулирования инвестиционных проектов, обеспечивающих решение социальных проблем;

вовлечение широких слоев населения в процесс регулирования земельных отношений, обеспечения рационального и эффективного использования земель, что требует определения механизмов участия граждан в реализации общественного и производственного земельного контроля.

Следующей особенностью региональной земельной политики является необходимость управления землями под предприятиями всех форм собственности, реализация которой требует решения следующих задач:

формирование рационального баланса бюджетно-фискального и инвестиционного процессов, поскольку, с одной стороны, управление земельными ресурсами в регионах нацелено на повышение сбора доходов в бюджет, а с другой – на активизацию инвестиционных процессов и развитие производства;

развитие арендных отношений на землю под приватизированными предприятиями как механизма экономического стимулирования выкупа земли их собственниками путем введении экономически обоснованной дифференцированной арендной платы, учитывающей финансово-экономическое состояние предприятий и отраслей, их роль в экономике региона;

дифференциация размеров выкупной цены земельного участка под приватизированными предприятиями, в зависимости от эффективности инвестиционного проекта;

приоритетное представление земельных участков под расширение предприятий с учетом их инвестиционных программ и социально-экономического значения;

реструктуризация земельных отводов предприятий с учетом эффективности их использования, оптимальности размещения и эксплуатации для обеспечения рационального землепользования, ускорения приватизации земель, снижения налоговых затрат предприятий, привлечения дополнительных средств в бюджеты за счет реализации неэффективно используемых земель;

капитализация земельных участков приватизированных предприятий, обеспечивающая повышение инвестиционной привлекательности предприятий, усиление влияния государства на их деятельность за счет формирования в госсобственности пакета акций, получаемых в счет оплаты выкупаемых собственниками предприятий земельных участков.

Основной целью регулирования арендных отношений на землях субъекта Федерации, находящихся в госсобственности, является обеспечение максимизации бюджетных доходов, сохранение управляемости землями, закрепляемыми в собственности государства и его субъектов. Поэтому, ключевыми направлениями для реализации этой особенности государственной земельной политики на региональном уровне являются:

разработка и внедрение комплекса мер по совершенствованию системы государственного регулирования арендных отношений, предусматривающих централизацию в территориальных органах Росземкадастра полномочий по управлению арендными отношениями на землю, автоматизацию управленческого процесса, формирование его инструктивно-методического обеспечения;

разработка и утверждение единой методики определения арендной платы за землю, учитывающей категории земель и арендаторов, эффективность использования земель, финансово-экономическое состояние (уровень доходов) и платежную дисциплину арендаторов во взаимосвязи с промышленной и социальной политикой;

установление порядка и условий предоставления земель в аренду с учетом компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, а также стимулирующих инвестиционные процессы в региональной экономике с учетом отраслевых и социальных приоритетов.

Системы управления земельными ресурсами в регионах могут иметь различия, связанные с историческими, социальными и экономическими особенностями региона (рис.8.6).

Рис. 8.6. Факторы, оказывающие влияние на систему управления земельными ресурсами региона

Для создания системы управления земельными ресурсами на уровне субъекта РФ необходимо разработать специфический механизм отличный от других административно-территориальных образований финансирования, в котором долгосрочные капитальные затраты должны быть осуществлены, в основном, государством и регионами, а текущие затраты должны осуществляться за счет средств субъектов земельных отношений.

При этом финансовое обеспечение системы управления земельными ресурсами должно осуществляеться за счет:

бюджетных поступлений от субъектов управления соответствующего уровня:

средств от лицензирования деятельности частных компаний;

средств от оказания услуг информационно-справочного и экспертного характера;

средств от реализации тематических карт и атласов использования земельных ресурсов;

средств от сбора земельного налога и штрафов;

средств от реализации кадастровой информации и услуг.

При этом расходная часть бюджета должна предусматривать:

расходы на функционирование системы управления;

расходы на поддержание системы управления, включая ремонт и замену оборудования, заработную плату сотрудников;

расходы на развитие системы управления, включая расходы на ее реорганизацию, приобретение компьютерного и сетевого оборудования, нового методического обеспечения, подготовку и переподготовку сотрудников.

Как отмечалось ранее, отличительной чертой сложившейся системы управления земельными ресурсами регионов является, прежде всего, недостаточная с экономико-юридической точки зрения четкость распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающая из отсутствия разграничения земель по уровням собственности. В этих условиях рациональным решением проблемы является формирование соответствующего федерального и регионального законодательства, закрепляющих фактически сложившееся разделение компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов, отражающее сложившийся фактически баланс управленческих полномочий.

Важной особенностью следует также считать организацию эффективного взаимодействия на региональном уровне различных органов государственной власти, вовлеченных в управленческий процесс, а также формирование сбалансированной структуры подсистем, обеспечивающих управление земельными ресурсами. Можно выделить достаточно обширный класс управленческих задач, максимально близких по их значению в системе административной и экономической сущности, определив их рациональную и обоснованную иерархию. В частности, совершенствование региональной земельной политики, интегрируя в себе такие приоритетные направления, как создание государственного земельного кадастра, землеустройство, развитие арендных отношений, формирование процессов приватизации и инвестиционной деятельности, внедрение современных инструментов рынка недвижимости, по существу, является основой, без которой невозможно решение задач регулирования процессов управления земельными ресурсами. В свою очередь, управление земельными ресурсами, наряду с другими формами государственного регулирования экономики (механизмами оздоровления предприятий, развития рынка ценных бумаг и т.д.) представляет собой составную часть единой системы управления недвижимой собственностью. Поэтому оптимизация структуры регионального управления в этой сфере должна быть основана на координации управленческих задач и установлении единых принципов взаимодействия органов государственной власти.

Многие проблемы организации управления земельными ресурсами территорий возникают из-за отсутствия единого подхода со стороны разных субъектов Федерации в определении административно-территориального устройства субъекта Федерации и отсутствия единых государственных подходов в формировании территорий местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Административно-территориальное деление преследует цель эффективной организации государственной власти на местах и является неотъемлемой частью государственного устройства страны. Федеральный Закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ” наделяет субъект Федерации правом установления административно-территориального устройства субъекта Федерации. В результате разные субъекты РФ пошли разными путями определения административно-территориального устройства, что так же является особенностью системы УЗР регионов.

Следующей особенностью является внутриструктурное разграничение функций специализированных органов управления земельными ресурсами, направленное на разделение управленческих и производственных задач. Для этого была сформирована вертикальная структура Росземкадастра с наделением ее территориальных органов широким кругом организационно-распорядительных полномочий, важнейшими из которых являются организация ведения государственного земельного кадастра, включая государственную оценку земель, регулирование земельных отношений и рынка недвижимости (в том числе через механизмы госземконтроля и лицензирования), разработку нормативно-правовой и методической базы, а также управление землями при разграничении их по уровням собственности в пределах компетенции, делегированной Российской Федерацией субъектам РФ и органам местного самоуправления. Поэтому, в целях упорядочения технико-производственных задач по выполнению платных услуг по землеустройству, инвентаризации и оценке недвижимости, а также ведению кадастра недвижимости и обеспечению рынка недвижимости кадастровой информацией на базе кадастрово-землеустроительных подразделений земельных комитетов были сформированы региональные специализированные унитарные государственные предприятия “земельная палата” с системой филиалов в муниципальных образованиях.

Наконец, обособленным направлением формирования системы управления земельными ресурсами регионов является введение комплексных мер по реструктуризации и организации регулирования деятельности подрядных землеустроительных организаций. В этой области основные проблемы связаны с построением рациональной модели распределения и выполнения объемов госзаказов по проведению обследований, земельно-кадастровых, топогеодезических и мониторинговых работ, совершенствованием механизмов контроля качества исполняемых земельно-кадастровых и иных видов работ, созданием единой инфраструктуры обслуживания рынка недвижимости.

Особую значимость приобретает разработка и практическое внедрение экономически обоснованных и не противоречащих законодательству форм управления земельными ресурсами на региональном уровне в четкой взаимосвязи с федеральными и региональными программами и проектами. Важное значение при этом имеет создание методологической основы организации процесса управления земельными ресурсами в регионе.

определяющим на региональном уровне является создание государственного земельного кадастра как информационной основы управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. Кроме того, необходимо внедрение экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель всех категорий и законодательное изменение принципов и правил налогообложения земли и другой недвижимости, учитывающих реальную рыночную стоимость земель.

ГЗК субъектов РФ должен охватывать территорию регионов и содержать сведения о находящихся на них земельных участках, являющихся федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации, а также о находящихся на этой территории территориальных зонах, образованных органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Кроме того, ГЗК субъектов РФ должен учитывать сведения из ГЗК муниципальных образований о всех земельных участках, находящихся на территории соответствующего кадастрового округа (города, района, муниципального образования) и являющихся государственной, муниципальной или частной собственностью, а также обо всех территориальных зонах, образуемых на территории этих кадастровых округов органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органами власти самого муниципального образования.

В соответствии с принятым федеральным законом “О государственном земельном кадастре” и с учетом существующей в настоящее время неопределенности понятийного аппарата, развитие государственного регулирования системы земельного кадастра в регионе необходимо осуществлять в следующих направлениях:

законодательное определение понятия, содержания и порядка ведения земельного кадастра и кадастровой оценки земель на региональном уровне, установление выполнения в субъектах РФ управленческих и производственных функций на основе земельно-кадастровой (в т.ч. и учетно-оценочной) информации;

определение источников и форм финансирования веденияземельного кадастра в регионе, установление платности учета земель в государственном земельном кадастре, установление целевого назначения, порядка учета и нормативов распределения средств, поступающих от платы за землю и осуществления платных услуг;

организация плановой инвентаризации земель в целях обеспечения полного и достоверного их кадастрового учета с выбором приоритетов в проведении инвентаризации в зависимости от категорий земель, прогнозируемых доходов за счет увеличения налогооблагаемой базы на основе годового планирования земельно-кадастровых работ;

дальнейшая разработка и утверждение инструктивной и методической базы по проблемам технологии ведения земельного кадастра, формирования единых информационных стандартов и автоматизированных кадастровых систем;

разработка и утверждение методик кадастровой оценки земель различных категорий, основанных на применении научно-обоснованных экономико-математических моделей с утверждением общих требований к методическому обеспечению кадастровой оценки земель, экономических стандартов и точностных характеристик методик оценки, внедрением системы государственного мониторинга результатов кадастровой оценки земель;

законодательное изменение принципов налогообложения земель,установление ставок земельного налога с учетом кадастровой оценки земель, определенной на основе рентного механизма, регламента применения данных кадастровой оценки земель в ценообразовании при обороте государственных (муниципальных) земель.

При управлении земельными ресурсами одновременно регулируется использование других видов природных ресурсов. Так, к полномочиям государственных органов власти субъектов РФ по регулированию недропользования относятся:

принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

создание и ведение территориальных фондов геологической информации; распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов в соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;

участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойств недр, определяющих их ценность или опасность;

составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых;

распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального регионального и местного значения;

определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

заключение договоров на условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при использовании участками недр регионального и местного значения;

определение условий порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;

регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

Аналогичным образом распределены между федеральными органами и соответствующими организациями субъектов Федерации права по управлению другими имущественными комплексами – лесами и водным фондом.

Контрольные вопросы и задания.

1. Какие существуют цели и задачи УЗР субъектов РФ?

2. Что является предметом, объектом и субъектом УЗР субъектов РФ?

3. Какие основные характеристики земельных ресурсов, находящихся в собственности субъектов РФ?

4. Какие государственные органы субъектов РФ принимают участие в системе УЗР региона?

5. Перечислите основные задачи госорганов субъекта РФ в области УЗР?

6. Какие основные аспекты УЗР субъектов РФ на землях сельскохозяйственного назначения?

7. Какие задачи в области антимонопольной и социальной политики решают при формировании системы УЗР регионов?

8. Какие особенности управления земельными ресурсами субъектов РФ Вы знаете?

9. Как осуществляется финансовое обеспечение системы управления земельными ресурсами субъектов РФ?

10. В каких направлениях осуществляется регулирование государственного земельного кадастра, как механизма УЗР регионов?

Глава 9. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ВМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ.

Появление в начале 90-х гг. большого числа мелких собственников и различных форм малого предпринимательства, разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании земельных отношений на самом нижнем уровне власти — местным самоуправлением. Принятый в 1991 г. федеральный закон “О мест­ном самоуправлении в РСФСР” предусматривал передачу отдельных прав и полномочий в регулировании условий жизни населения в поселениях и административных районах местным органам власти, однако он не изменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшую прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной местным органам власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года и федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определили порядок формирования территории местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих законах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в формировании рациональной территории местного самоуправления. Это было принципиально новым подходом в формировании структуры управления в России, характеризующейся громадной территорией, существенными различиями в экономическом и природном потенциалах, регионов, а также особенностях их расселения.

Административно-территориальными образованиями любого уровня являются территории, в границах которых исполняют свои полномочия территориальные органы государственного управления, муниципальными образованиями - территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий административно-территориальных и муниципальных образований могут не совпадать.

В соответствии с законодательством, под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такими территориями являются:

- городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, хутор, станица);

- часть поселения (район в городе);

- несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).

Территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций (в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, улусы, арбаны и другие поселения, не меняющие принципа территориального или поселенческого объединения), а также с учетом способов хозяйствования (кочевое, хуторское хозяйство), географических особенностей и сложившейся коммунальной и социальной инфраструктуры.

Конституция Российской Федерации определила следующие задачи органов местного самоуправления, связанных с местом проживания:

1. Совместное использование ресурсов для производственной и иной хозяйственной деятельности.

2. Совместное пользование социальной инфраструктурой.

3. Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Эти задачи совместного проживания определяются прежде всего характеристиками муниципального образования (территория, население, инфраструктура), а также компетенцией органов местного самоуправления, определенной законодательством. Эти условия оказывают определяющее влияние на формирование коллективных интересов совместного проживания.

Основными параметрами, характеризующими территорию муниципального образования, являются ее географические, экономические и социальные факторы.

Из географических факторов влияющих на управление земельными ресурсами, муниципальных образований, наиболее значимыми являются размер территории и природные условия. Например, административные районы во многих северных и сибирских регионах России могут занимать многие тысячи гектаров и поселения, входящие в это образование, будут разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Поэтому, у населения данной территории нет совместных интересов. В то же время компактные, близко расположенные муниципальные образования могут быть достаточно тесно связаны между собой. Поэтому при формировании территории муниципальных образований важно учитывать вопросы территориальной близости поселений, возможность совместного использования населением природных ресурсов данного территориального образования.

Экономическим фактором, характеризующим муниципальную территорию, являются совместная хозяйственная деятельность, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, ведущегося на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла. Например, в районах Крайнего Севера традиционной формой хозяйствования является оленеводство, для которого при незначительном количестве жителей, требуется огромная территория. Этим определяются образ жизни населения и кочевой характер ведения хозяйства, а также формирование системы пользования отгонными оленьими пастбищами и определение их оптимальных размеров, с учетом десятилетнего периода созревания ягеля.

Кроме того, экономическим фактором, характеризующим муниципальное образование, является наличие инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.

Социальным фактором, определяющим характеристику места, является особенность расселения населения на данной территории и его социальные характеристики. Так, на Северном Кавказе основным факторами являются полиэтничность населения и компактность расселения этнических групп, для Центральной России – соотношение профессиональной подготовки населения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятое переработкой сельскохозяйственной продукции и др.).

Эти факторы влияют на классификацию форм муниципальных образований, которые можно формировать по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при классификации муниципальных образований в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований по данному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований определяется системой законодательства, существующего в России, которое предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.

Особенности управления муниципальными образованиями возникают либо в результате законодательства субъектов Федерации, которым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае – конкретного муниципального образования.

3. Формы организации хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, отражающий все стороны деятельности муниципального образования. Так, организация хозяйственного комплекса осуществляется в пределах территориальных границ муниципалитета и с учетом экономических интересов населения. От решения этих проблем зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. Поэтому создание оптимальных условий для деятельности объектов и субъектов хозяйственной деятельности является одной из основных задач местной власти, поскольку их успешная деятельность обеспечивает формирование бюджета.

Особенности хозяйственной деятельности на территории муниципального образования влияют на его правовой статус и развитие. Так, сельскохозяйственное производство тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной деятельности и к распределенному принципу расселению, а специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Поэтому наиболее комплексным критерием для проведения систематизации муниципальных образований является система их экономической организации.

4. Единство инфраструктуры муниципального образования. Административные способы управления экономикой сформировали централизованную инфраструктуру в большинстве муниципальных образований, так как на протяжении значительного периода времени осуществлялось строительство объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры только в центрах муниципальных образований. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы местной власти не всегда имеют возможность организовать эффективную деятельность из-за отсутствия в них необходимой инфраструктуры периферийных районов муниципалитетов.

Все муниципальные образования можно разделить на три большие группы.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе относятся те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным циклом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где кочевой образ жизни как основной вид хозяйственной деятельности не позволяет создавать поселения. Эта схема также применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.

Можно также классифицировать и разделить муниципальные образования по критерию отраслевого характера и выделить много- и монофункциональные муниципалитеты.

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, имеющие разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (например, центры субъектов России и абсолютное большинство крупных и средних городов России).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли. Они имеют ярко выраженную отраслевую специфику и среди них можно выделить:

1. Производственные муниципалитеты — города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производств. Большинство из них сформировались в процессе индустриализации страны, когда города создавались одновременно со строительством предприятий, а функции организации проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетные муниципалитеты – поселения, основная часть жителей которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, центры сельских муниципальных образований. Развитие этих поселений зависит от деятельности органов государственной власти и объемов финансирования из федерального и региональных бюджетов.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам и срокам в соответствии с выбранными населением и органами управления приоритетами, а также с учетом задач и целей федеральных и региональных программ развития.

В каждом муниципальном образовании управление развитием формируется по-разному (в зависимости от наличия и видов ресурсов и сложности решаемых задач), но при обязательном обеспечении цикличности процесса управления развитием муниципального образования. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

необходимость формирования бюджета;

сроки полномочий органов местного самоуправления;

наличие крупных инвестиционных проектов;

наличие местных культурно-исторических, религиозных, этнических и других особенностей.

В процессе управления можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

а)в период разработки программы развития:

сбор и обработка информации;

выбор целей;

выбор стратегических критериев развития;

оценка ресурсного потенциала территории;

разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

б) в период реализации программы развития:

разработка и принятие бюджета развития;

исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

контроль, сбор и обработку информации и выработка предложений в случае необходимости по корректировке бюджета (программы, концепции).

Поэтому основной особенностью планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является необходимость согласования периодов планирования и корректировки планов с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

При выборе стратегии управления развитием муниципального образования возможно использование двух подходов.

При первом подходе необходимо наличие четких границ, начала цикла управления развитием и его завершения. В этом случае полный цикл управления муниципальным образованием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, для решения отдельных проблем, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход приемлем для крупных муниципальных образований, в которых программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникает необходимость весь процесс управления развитием территории рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно и параллельно, должны быть согласованы по срокам. Таким образом, будет одновременно существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий органов управления). Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае требует более высокого уровня управления на основе применения современных средств работы с информацией. Кроме того, этот процесс еще более усложнится при согласовании не только циклов бюджетного процесса, но и инвестиционных циклов.

При управлении земельными ресурсами федеральные и муниципальные органы должны исходить из следующих принципиальных положений:

— земля принадлежит государству, муниципальному образованию и населению, проживающему на конкретной территории. Поэтому необходимо соглашение между государственными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами, а также ответственности за их сохранение и использование;

— земельные ресурсы должны приносить пользу всему населению муниципального образования;

—использование земли, согласно российскому законодательству, должно быть платным. Размер платы за использование земли должен устанавливаться на основании государственной кадастровой оценки, в соответствии с федеральным законодательством, теми органами власти, к собственности которых отнесены земли;

—земельный оборот, т.е. все виды сделок с землей, должен осуществляться по правилам, установленным федеральным законодательством, но с обязательным учетом особенностей региона и муниципалитета, на принципах, предусмотренных соглашением о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами;

— региональные и муниципальные власти могут накладывать ограничения на использование земли любых собственников, если это использование наносит вред окружающей среде или ухудшает условия жизни населения.

Таким образом, муниципальное образование является самоуправляемой социально-экономической территориальной системой, под которой понимается образование, включающее следующие составляющие: а) население (жители); б) территория проживания; в) коллективные потребности (интересы) населения; г) органы местного самоуправления;

Первые две составляющие локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени. Под потребностями (интересами) подразумеваются проявленная воля жителей по решению каких-либо проблем. При этом необходимо иметь в виду, что самоуправление осуществляется в рамках полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта России, а также международными договорами.

Главный субъект и одновременно объект самоуправления — население муниципального образования, которое осуществляет местное самоуправление. В большинстве случаях местное сообщество не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно и поэтому оно передает часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имениорганам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления. Органы местного самоуправления как организационная структура, выступающая от лица объекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы и реализовывать эти интересы. Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

На территории муниципального образования существует ряд структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:

хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иной формы собственности;

общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.

Кроме того, на систему управления развитием муниципального образования в качестве субъектов управления (наряду с органами местного самоуправления) относятся и органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти органы осуществляют управление муниципальными образованиями косвенно, например, путем принятия законов.

Таким образом, на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) система субъектов управления, имеющих различные интересы. Наличие такой системы субъектов управления является следующей особенностью муниципального управления.

Дата добавления: 2015-04-29