Вопрос 29. Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР

Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собственность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народно-хозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные правовые акты. Сложность решения хозяйственных задач поодиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое федеративное государство. Этого же требовали и усилия на международной арене. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые переговоры при слаженности действий советских республик также оказались более результативными.

С точки зрения организации системы управления важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик». Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре-декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

Декларация провозглашала, что новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в между народных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.

Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.

Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления — как союзные, так и республиканские — строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.

Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.

В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации о деятельности органов управления, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно помогало селу Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство, во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у некоторых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизводство, снижало эффективность управленческих решений.

Привлечение коренного населения к работе в органы государственного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это расширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население национальных окраин испытывало на себе проявления национализма.

Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Ф.Э.Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократическим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Высший контрольный орган страны — ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования государственного аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде говорил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского аппарата. По его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономической политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами партии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работников», к которому прилагались переработанные списки номенклатурных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенклатура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.

Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление — наиболее существенная функция номенклатуры.

Дата добавления: 2015-04-29