Двоевластие

Государственное управление России в результате Февральской буржуазно-демократической революции (февраль-октябрь 1917г.)

После Февральской революции в России установилось двоевластие – своеобразное

переплетение диктатуры буржуазии и революционно-демократической диктатуры

рабочих и крестьян. В организации верховной власти выявились две линии. Первая –

линия буржуазии стремившаяся сконцентрировать законодательную и исполнительную

власть в руках Временного правительства, не допустить созыва Учредительного собрания

или парламента, политический состав которых трудно было предвидеть.

Другая линия - это линия трудящихся масс, которые хотели бы закрепить

демократические завоевания революции путем созыва Учредительного собрания.

В первые дни Февральской революции большевики предложили свой план по

организации и деятельности верховных органов власти. 27 февраля 1918г. большевики

Петрограда опубликовали Манифест РСДРП "Ко всем гражданам России", в котором

содержался призыв создать временное революционное правительство для разработки

законов, защищающих права граждан, для конфискации частных земель помещиков,

монастырей, царской семьи, введения 8-часового рабочего дня и всеобщего, равного,

прямого избирательного права при тайном голосовании, а также выработке мер по

решению продовольственной программы и прекращения войны. Однако меньшевики и65

эсеры в Петроградском Совете отклонили предложение большевиков. Они считали

революцию буржуазной и отдавали приоритет в политической жизни и государственном

строе буржуазии.

2 марта 1917 г. император Николай II отрекся от престола в пользу своего брата

великого князя Михаила Александровича. 3 марта Михаил также отказался от вступления

на престол. В первые часы революции на роль правительственной власти претендовал

буржуазный Временный комитет Государственной Думы, который 3 дня выполнял

правительственные функции. Но революция лишила власти этот орган.

По соглашению между буржуазными лидерами Временного комитета с эсеро-

меньшевистским руководством Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов

было образовано Временное правительство. Формально оно ни перед кем не было

ответственно, но фактически ему приходилось действовать под контролем Временного

комитета Государственной Думы, совместно с которым оно до мая 1917г. проводило

совещания. Петроградский Совет следил за их исполнением.

В их число входили следующие требования: проведение полной и немедленной

амнистии по политическим, аграрным и религиозным делам; осуществление свободы

слова, собраний и печати; принятие немедленных мер по созыву Учредительного

собрания на основе демократических выборов; замены полиции народной милицией с

выборным начальником; демократических выборов органов самоуправления; отмены всех

сословных, религиозных и общенациональных организаций.

Эсеро-меньшевистские лидеры Петроградского Совета хотели видеть Россию

республикой, а кадеты – конституционной монархией. Однако в условиях революции

кадеты на своем съезде в марте 1917г. согласились с провозглашением России

республикой.

Сложилось своеобразное положение, когда в стране функционировали 2

правительства. На исполнительную власть претендовали областные, губернские,

городские, уездные, волостные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Подконтрольное Временному комитету Государственной Думы Временное

правительство, его уездные и губернские комиссары, городские думы и управы, а также

местный правительственный аппарат составляли другую систему органов. Эти две

альтернативные системы могли сосуществовать, т.к. представляли интересы

противоположных социальных слоев общества.

В более приоритетном, т.е. привилегированном положении оказалась та система,

которую возглавляло Временное правительство, потому что у него были опытные кадры,

знавшие науку и практику управления, были связи, знания, поддержка зарубежных

политических сил и отечественного капитала, были средства. Поэтому политическая

власть оказалась в руках Временного правительства, в ведении которого был весь старый

аппарат управления.

Двоевластие порождало политические кризисы, поскольку февральскую

революцию осуществили рабочие и солдаты, они же сформировали Советы, а в

правительстве были буржуазные противники революции. В марте 1917 г.

демократический этап революции завершился, и она стала перерастать в

социалистическую.

В конце марта – начале апреля 1917 г. на Всероссийском совещании Советов

отмечалось, что Советы во многом выполняют функции государственного

экономического управления, что в старых Советах господствуют контрреволюционные

элементы, и революционные массы должны консолидироваться вокруг Советов, а не

местных органов Временного правительства. 66

Большой вклад в решение проблемы организации верховных органов власти внесла

Апрельская конференция большевиков 1917 г., требовавшая усиления роли Советов в

государственной и экономической жизни, передачи им власти на всех уровнях управления

страной без свержения Временного правительства, имевшего в то время влияние в

массах.

Созыв в мае 1917г. съезда крестьянских представителей, а в июне – съезда Советов

рабочих и солдатских депутатов потребовал придания самому съезду полномочий

правительственного органа.

На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. меньшевики и эсеры

потребовали, чтобы министры несли ответственность перед рабочим съездом Советов. Но

большевики стали требовать передачи власти советам. Это исключило бы участие в

правительстве кадетов. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило

предложения большевиков, хотя в тот период его можно было реализовать и обеспечить

мирный переход власти к Советам. Решение, принятое 5 июля на совместном заседании

бюро ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Всероссийского совета

крестьянских депутатов об ответственности перед Советами всего правительства в целом,

стало одной из причин выхода из правительства кадетов и правительственного кризиса.

Таким образом, в конце марта и начале апреля 1917 г. большевики предлагали,

чтобы Всероссийское совещание Советов образовало верховный орган власти, а уже в

июне в свете решений Апрельской конференции большевиков ставился вопрос о

придании самому съезду Советов полномочий высшего органа власти. Помешали этому

эсеро-меньшевистские лидеры, хотя многим рядовым членам этих партий импонировало

такое предложение.

3 марта Временное правительство объявило о стремлении продолжать войну. Оно

не решило аграрный вопрос, но потребовало от крестьян воздержаться от самовольного

разделения земли, разрешило посылать войска на подавление крестьянских волнений. Не

рассматривался национальный вопрос, хотя в ряде мест настаивали на создании

национально-территориальных автономий. Лишь из 5 губерний была образована

административная автономия. Был распущен финский сейм, требовавший автономии, в

промышленности не был введен 8-часовой рабочий день.

Правительство долго оставляло неизменной форму правления – монархию. Россия

до 1 сентября 1917 г. официально оставалась монархией. Устранение царя не являлось

официальным актом ликвидации института монархии. Никаких постановлений

верховных органов об упразднении монархии в России не было. Государственное

устройство, несмотря на некоторые изменения в аппарате, в основном оставалось

прежним. В июле 1917 г. двоевластие закончилось. Прекращение двоевластия было

временной победой буржуазии потому, что важнейшие проблемы, волновавшие массы,

оставались нерешенными.

§ 2. Создание буржуазного государства

Буржуазная государственность возникла на основе царской. Создание буржуазного

государства означало:

1. Приспособление царского аппарата к новым условиям;

2. Создание буржуазией новых органов;

3. Разрушение революционными массами наиболее ненавистных органов старого

аппарата, т. е. смещение губернаторов, разгон полиции, изменение состава

органов самоуправления.

Рассмотрим высшие и центральные органы, сложившиеся после Февральской

революции. Важнейшее место в системе органов государственной власти занимало

Временное правительство. Главной движущей силой Февральской революции в России67

была не буржуазия, рабочий класс, который в союзе с крестьянством начал процесс

демократизации снизу. Временное правительство никто не избирал. Оно возникло не по

инициативе народных масс. В отличие от беспартийного царского правительства

Временное правительство формировалось из представителей различных партий.

Эсеро-меньшевисткое правительство мощно поддерживалось российской

буржуазией, что усиливало его изоляцию от трудящихся масс. Оно постепенно

освобождалось от опеки Временного комитета Государственной Думы и усиливало

натиск на Советы. К концу лета 1917 г. Временное правительство лавировало между

двумя борющимися классами, но отстаивало интересы капитала. Местные буржуазные

партии Временному правительству не подчинялись.

Правительственные кризисы в июле и августе способствовали усилению личной

власти Керенского. После корниловского мятежа в конце августа 1917 г. и очередного

правительственного кризиса была создана внепартийная директория, или "Совет пяти" во

главе с Керенским, просуществовавшая с 1 по 24 сентября. Директория пыталась

укрепить буржуазный режим, противостоять требованиям ЦК РСДРП(б) от 31 августа о

передаче власти Советам. Только 24 сентября Керенский сформировал правительство с

участием кадетов. Однако политический кризис обострялся, страна уходила из-под

контроля правительства. Временное правительство оказалось неспособно управлять

страной ни при кадетах, ни при меньшевиках и эсерах. Причина этого –

контрреволюционный курс правительства в стране, где углублялась революция.

При правительстве действовали различные вспомогательные и отраслевые органы,

в которых определялся политический курс или разрабатывались законопроекты. Часть

таких органов сохранилось от старой власти, другие были созданы после Февральской

революции.

Продолжали функционировать Правительствующий Сенат – высший судебный

орган страны, министерства иностранных и внутренних дел, военное, морское, торговли и

промышленности, финансов, юстиции, путей сообщения, земледелия, народного

просвещения, государственного контроля, а также созданные в годы I мировой войны

Особые совещания по топливу, обороне, по перевозкам, по продовольствию, по

устройству беженцев.

С целью разрешения продовольственной проблемы создавались министерства

труда, продовольствия, почт и телеграфов, вероисповедания, общественного призрения.

Правительство усиливало государственное вмешательство в частную экономику. Это

проявлялось в установлении монополии государства над особо важными отраслями

промышленности, в гос. инвестициях и в частную промышленность. Усиление

государственного вмешательства в частную экономику объяснялось сравнительно

высоким уровнем развития государственного капитализма и относительной слабостью

русской буржуазии.

Для регулирования экономики были созданы Главный экономический комитет и

Экономический Совет. Для решения аграрных проблем были созданы Главный,

губернские, уездные и волостные земельные комитеты для подготовки аграрного

законодательства.

В политике лавирования Временного правительства важную роль играло Особое

совещание по подготовке Положения о выборах в Учредительное собрание. При

подготовке законопроектов, составления заключений по юридическим вопросам в марте

1917 г. было образовано Юридическое совещание при правительстве. В Юридическое

совещание вошли крупнейшие юристы России. Однако в большинстве своем они являлись

членами кадетской партии, что обусловило классовый характер деятельности этого

органа. 68

Юридическое совещание исходило из того, что Россия – страна буржуазная. С этих

позиций решались вопросы верховного и местного управления, автономии, социального

законодательства. Выражая интересы буржуазии, Юридическое совещание вынуждено

было считаться и с революционной обстановкой в стране. Так, Юридическое совещание

рекомендовало демократические выборы, в которых участвовали бы и военнослужащие,

предложило признать утратившим силу Основные государственные законы империи.

Юридическое совещание рассмотрело вопрос о Временном Совете республики (так был

назван парламент), решительно возразив против его контрольных функций в отношении

правительства, чтобы укрепить власть буржуазии.

Резко отрицательную реакцию в Юридическом совещании вызвали вопросы

национальной автономии. Попытки создать национальные самоуправления для бурят,

киргизов и калмыков были отвергнуты. Однако Юридическое совещание было вынуждено

считаться с политической обстановкой.

27 июля Юридическое совещание рекомендовало предоставить женщинам право

занимать государственные должности, а 25 июля для снижения накала крестьянского

движения им было одобрено создание примирительных комиссий для разрешения

земельных конфликтов.

В качестве высших представительных органов буржуазией использовались также

частные Совещания Государственной Думы. В них обсуждались все важнейшие

вопросы, кандидатуры министров, губернских комиссаров, прорабатывались

политические решения Временного правительства с точки зрения интересов буржуазии и

дворянства. Их мнение формально не было обязательным для правительства, но все

прислушивались к нему.

Несмотря на прекращение двоевластия, престиж правительства продолжал падать.

Правительство предложило созвать в августе 1917 г. Государственное совещание, которое

стало бы эквивалентом Учредительного собрания или парламента. За создание парламента

и укрепление буржуазного строя взялись меньшевики и эсеры. Государственное

совещание не справилось со своей задачей, зато подготовило почву для мятежа

Корнилова. Мятеж был сорван большевиками и Советами при активной поддержке масс.

Взамен Государственного совещания было созвано Демократическое совещание

для демонстрации единства народа с правительством и создания сильной власти.

Демократическое совещание было созвано в противовес большевикам, стремившимся

передать всю власть Советам. Состав Демократического совещания был

мелкобуржуазным. В конце своей работы 22 сентября Демократическое совещание

утвердило Всероссийский демократический совет, перед которым должно было отвечать

Временное правительство.

Решение демократического совещания не было революционным, а на очереди у

большевиков уже стояла задача вооруженного восстания против правительства.

Демократическое совещание на деле стало совещательным органом при правительстве.

Большевики отказались участвовать в работе этого органа.

Таким образом, буржуазия не сумела завершить строительство центральных

государственных органов власти – не было парламента и традиционного разделения

властей, не было сильного механизма исполнительной власти. Буржуазию подавляло

революционное движение, она держалась на поверхности потому, что на ее стороне был

иностранный капитал, верхи армии и чиновничества, буржуазия в земствах, городских

управах, военно-промышленных комитетах.

Главную причину своеобразия государственного аппарата в 1917 г. следует видеть

в усилении революционного движения народа под руководством большевиков. Примером

тому является вынужденный слом ряда государственных организаций под давлением

революционных масс. 69

Так, в октябре 1917 г. была распущена не работавшая Государственная Дума в

марте - апреле 1917 г. аннулированы должности товарища(заместителя) министров,

градоначальники, их помощники и т.д. Департамент полиции был преобразован в Главное

управление по делам милиции. Были упразднены военно-полевые суды, Верховный

уголовный и высший дисциплинарный суды.

Упразднение ряда звеньев царского аппарата, вызывавшие недовольство масс,

широко афишировалось правительством, как демократическая мера. Но буржуазия

старалась не допустить создания, как говорилось, "самочинных" организаций - прежде

всего Советов рабочих и крестьянских депутатов.

Местный аппарат Временное правительство добилось заметных успехов в

реорганизации местного самоуправления. Были разработаны Особым совещанием по

подготовке реформ местного управления и самоуправления проекты законов о введении

земств в неземских губерниях Севера, Средней Азии, Сибири.

Самоуправления должны были стать важным элементом политической системы

буржуазной России. Местное управление осуществляли правительственные комиссары и

государственный аппарат.

После Февральской революции земства и городские думы стали создавать по всей

стране комитеты общественной безопасности. Характерно, что в эти комитеты вошли

представители рабочих Советов. Для того, чтобы поставить их под контроль, были

созданы губернские исполкомы, провозгласившие себя органами местного управления.

В казачьих районах страны ставка была сделана на реакционную казачью

администрацию, не финансировались те земства, которые были слишком

демократическими и рабоче-крестьянскими.

Реорганизация местных органов проходила под давлением революционных масс

при сдерживающем влиянии правящей верхушки. Был принят закон о волостных

земствах. Земства были введены в ряде российских губерний.

Но основу правительственного аппарата на местах составили кадры чиновников,

унаследованные от царизма. Чиновничество было противопоставлено народу и подчинено

буржуазным верхам.

Для контроля за деятельностью государственных органов и органов

самоуправления правительство ввело в уездах и губерниях должность комиссаров с

правами бывших губернаторов. Как правило, это были октябристы и кадеты из числа

предводителей дворянства или представителей земских управ.

Местное самоуправление в России после Февральской революции строилось

следующим образом: правительственный аппарат занимался общественными вопросами

(связь, транспорт, финансы, продовольственное дело), а органы самоуправления –

земельными, продовольственными и другим проблемами. Причем органы самоуправления

не подчинялись администрации, что и послужило причиной развала управления.

В развитии государственного управления в России 1917 г. наметился ряд

тенденций. Первая – децентрализация бюрократической России, что облегчало местной

буржуазии овладение экономикой своих регионов, расширяло возможности в выборе

средств борьбы с революцией на местах. Ведь в руках буржуазии находились суд и

милиция. Кроме того, слабое Временное правительство не справлялось с управлением

огромной страны, были созданы административные автономии в Туркестане и Закавказье.

Децентрализации способствовало нарушение межрегиональных хозяйственных связей в

стране в результате разрухи.

Другой тенденцией развития буржуазной государственности в России было

демократизация местного управления, хотя она встречала яростное сопротивление

правящих кругов. Демократизация способствовала углублению революции и поэтому

была неприемлема для буржуазных верхов. 70

В области государственного управления эти тенденции проявлялись в создании

Советов рабочих и крестьянских депутатов, комитетов общественной безопасности,

которые нередко становились органами управления. Трудящиеся пополняли своими

представителями старые органы самоуправления или вовсе заменяли их. Так, по 26

губерниям России полностью были заменены 2 губернских земских собрания и 16

уездных, пополнены новыми членами из числа трудящихся 16 губернских и 175 уездных

собрания. Все это вело к усилению местных властей в ущерб центральной власти. К

сентябрю 1917 г. правительство почти не контролировало страну.

Одновременно с ростом революции в центре в отдельных регионах и на окраинах

укрепились контрреволюционные группы. С приближением социалистической революции

федералистическое движение переродилось в сепаратистское. Буржуазные правительства

Украины, Закавказья, Дона, Кубани, Астрахани горцев Кавказа, областная дума Сибири,

комитет освобождения Черноморья пытались отделить свои регионы от революционной

России.

Таким образом, от февраля к октябрю 1917 г. буржуазная государственность

России претерпела серьезные изменения. 1 сентября 1917 г. монархию сменила

республика, бюрократически централизованная "единая и неделимая" Россия стала

децентрализованным и в основном демократическим государством.

Судебными органами России в этот период оставались Сенат, судебные палаты по

уголовным и гражданским делам, окружные суды. После окончания двоевластия в

обстановке усиления репрессий были учреждены военно-революционные суды,

состоявшие из офицеров и имевшие право применения смертной казни.

Был создан административный суд – особый орган, существовавший для

рассмотрения конфликтов между органами самоуправления и комиссарами Временного

правительства. Административные суды проверяли лишь законность действий

должностных лиц, а не разбирали конфликт по существу. Назначив в новые суды старых

судебных работников, правительство нейтрализовало демократические черты этих

органов.

После Февральской революции полиция была реорганизована в земскую и

городскую милицию. Общее руководство ею осуществляло Главное управление по делам

милиции. Органы местного самоуправления содержали милицию, управляли ею и

выбирали начальников. Полиция и жандармерия были упразднены. Жандармские

подразделения на железной дороге были переименованы в железнодорожную стражу.

Был избран правительственный комиссар для борьбы с революционным

движением. Однако эквивалентом старой полиции милиция так и не стала. По инициативе

масс появилась не подчиненная правительству рабочая милиция во многих городах и

крестьянская милиция в ряде губерний.

Апрельская конференция большевиков в 1917 г. приняла решение об отказе

правительству в доверии. Началась травля большевиков с помощью правительственных

прокурорских органов. Вместе с тем по требованию Петроградского Совета

правительство объявило амнистию политическим заключенным.

Временное правительство сохранило действие старого законодательства – а

именно, репрессии против большевиков велись на основе Уголовного уложения 1903 г., в

который были внесены дополнения, согласно которым к уголовной ответственности

можно было привлечь любого демонстранта.

По данному Уголовному уложению участникам июльской демонстрации 1917 г.

было предъявлено обвинение в государственной измене. К ответственности привлекались

и косвенные участники демонстрации, т.е. те, кто в ней не участвовал, но демонстрацию

одобрил. По этому приговору было предписано арестовать всех руководителей партии

большевиков во главе с Лениным. 71

В период двоевластия прошел процесс организационного становления Советов

рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Сложились некоторые принципы

организации и деятельности Советов, прежде всего принцип единства Советов рабочих и

солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. С самого начала действовали

принципы выборности Советов, коллегиальности в их работе, подотчетности

избирателям, сменяемости их членов.

Отношения между Советами и органами буржуазной государственности

определялись их классовой несовместимостью. Попытки мирной передачи власти

Советам, за которую выступали большевики, были сорваны меньшевиками и эсерами.

В сентябре 1917 г. при Советах большевики организовали военные органы –

революционные комитеты, которые приступили к организации боевых групп и отрядов

Красной гвардии. Кроме того, на сторону революции стали переходить части армии и

милиции. Организационное и политическое становление Советов, с одной стороны, и

развал буржуазной государственности, с другой, явились важными предпосылками

перехода власти к Советам в ходе Октябрьской революции.

Таким образом, межреволюционный период 1917 г. в истории государственного

управления России принято делить на 2 периода: 1-й период – двоевластие (март-июль) и

2-й период – буржуазная диктатура (июль-октябрь).

В марте-июле 1917 г. политический режим характеризовался переплетением двух

диктатур: буржуазной демократией, которую осуществляли Временное правительство и

его органы самоуправления, и революционно-демократической диктатурой, которую

осуществляли Советы, мелкобуржуазные комитеты общественной безопасности и другие

органы. По форме правления Россия оставалась юридически монархией, хотя монарха не

было. В государственном устройстве шел процесс приспособления старого

государственного аппарата к новым условиям.

В июле-начале августа в стране прошли выборы в местные органы

самоуправления, давшие большую победу меньшевикам и эсерам. В политическом

режиме этого времени появились следующие черты: усиление личной власти Керенского,

изменилась форма правления. С 1 сентября 1917 г. Россия официально стала республикой.

В связи с появлением на местах националистических, казачьих и буржуазных режимов,

возникла угроза государственному единству страны.

Дата добавления: 2015-04-29