Бюрократия и бюрократизм. Понятие и принципы рациональной бюрократии

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

Прежде всего, следует согласиться с теми авторами, кто счи­тает, что власть — это вовсе не обладание и не примитивное воз­действие А на Б, это всегда действие или процесс, направлен­ный на изменение кого-либо или чего-либо, это, кроме всего, способность менять порядок вещей и в то же время способность субъекта подчинить объект в соответствии со своими намерения­ми. Власть — всегда асимметричные, зависимые отношения. Сле­довательно, по определению, она не может не заключать в себе конфликт между субъектом и объектом. Как справедливо отмеча­ют авторы издания «Власть и предпринимательство в контексте политической культуры российского общества», именно в этом заключается «важнейшее отличие власти от других социальных взаимодействий, например политики, где результатом является согласование интересов или целей, и от управления, где резуль­татом является целедостижение»¹.

В то же время особенность политической власти состоит в том, что она изначально выполняла в качестве важнейшей сво­ей задачи интегрирующую функцию, была призвана нести, как пишут авторы упоминаемого выше издания, «ответственность за функционирование различных микросоциумов как элементов це­лого и общества в целом». В значительной мере именно эта «теснейшая вплетенность властной доминанты в ткань социаль­ного пространства, монополизация властью функций политики и управления» не позволяла длительное время проводить в науч­ной литературе четкую грань между государством и обществом, понятиями «политика», «власть», «управление»².

Одной из основных характеристик государственной власти яв­ляется ее легитимность. Можно сказать, что относительно всех других принципов организации и отправления государственной власти {регулируемость власти законами, ее подчиненность праву, безличность, ограниченность и предельность влияния на общество) принцип легитимности является своего рода началом, условием и критерием состоятельности власти. Хотя легитимность власти принято отождествлять с законностью происхождения власти, выборностью, занятием должности на основе норм права, это понятие выходит за пределы такого значения.

Не являясь правовым процессом и не обладая поэтому юри­дическими функциями, легитимность власти основана на взаимо­доверительности отношений: народ признает власть и доброволь­но следует ее установлениям, власть, в свою очередь, обязуется выполнять делегированные ей народом функции. В этом смысле легитимной может считаться и абсолютная монархия в той мере,

Буренко В. И. и др. Указ. соч. С. 12. ² Там же. С. 10.

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

в какой она соответствует общепринятым нормам и представле­ниям о власти, характерным для данного общества.

М. Вебер в зависимости от мотивов подчинения власти выде­ляет три основных типа легитимности:

— традиционная (основана на обычаях и традициях, привыч­ке

— повиноваться власти, вере в священность существующих по­
рядков; власть носит личный характер, передается по наследству,
освящается традиционными нормами и религией, она сакральна);

— харизматическая (ее источником являются качества лично­сти — харизматического лидера). Этот тип легитимности обладает меньшей

— устойчивостью и запасом прочности, так как основыва­ется на эмоционально-личностном отношении вождя и массы (любая ошибка власти может привести к утрате ее харизмы, до­
верия народа к ее представителям);

— рационально-легальная (основана на формально-рациональ­ных процедурах и законах, на рационально понятом интересе, побуждающем людей подчиняться решениям правительства).

Традиционная легитимность (традиционная власть, традици­онное государство) свойственна монархиям, харизматическая ле­гитимность наиболее характерна для периодов революционных перемен как переходная форма власти от традиционной к рацио­нальной, рационально-легальная свойственна современным демо­кратическим государствам.

Следует также подчеркнуть, что легитимность может осущест­вляться на различных уровнях: идеологическом (признание наро­дом целей и ценностей данного политического режима, его идео­логии); структурном (признание народом эффективности и за­конности существующих политических институтов, устройства государства); персональном (доверие населения к конкретным по­литическим элитам и политическим лидерам).

Мы рискуем быть неправильно истолкованными, если не доба­вим к сказанному и не акцентируем, что государство и государствен­ная власть должны определяться не только в категориях права, но и с точки зрения морали. Государственное управление связано с целым рядом проблем, таких как осуществление функций социальной ком­муникации и контроля, социальная справедливость, обеспечение прав и свобод граждан, решение которых невозможно только с по­мощью правового регулирования. Огромную роль здесь играют мо­рально-психологические факторы, этика и культура власти. Это и понятно, поскольку в системе отношений «государство—общест­во—личность» речь в конечном счете идет о судьбах людей, их инте­ресах, возможности их примирения на принципах добра и справед­ливости. Так или иначе, то, что допустимо с точки зрения правовых или организационно-административных отношений, не всегда спра­ведливо и приемлемо для людей.

В российской культурной традиции и политической мысли вопросу об этике власти всегда отводилось особое место. Боль­шинство видных представителей русской общественно-политиче­ской мысли было убеждено, что государственная власть и право должны в первую очередь базироваться на духовном авторитете, а не на страхе и принуждении. По мнению И. А. Ильина, под­линная основа власти — нравственная, духовная, ибо власть по сути своей должна обладать способностью понимать и воспиты­вать людей, руководить ими, а не только управлять.

В научном словаре и политической практике понятие «бюро­кратия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управ­ления»; от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым по­крывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государствен­ных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как историче­ски первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального поряд­ка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для испол­нения всеми членами общества, в том числе для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, появившуюся при пе­реходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социаль­ным образованием, господство которого в отличие от всех преж­них типов управления опиралось не на происхождение и имуще­ственное положение, а на знание и применение законов, пони­мание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организо­ванная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления¹.

См.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: (кадро-ведение): курс лекций. М., 1997. С. 141.

Дата добавления: 2015-04-29