Общее и особенное в формировании

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

тельной эволюции российской бюрократии ряд современных уче­ных считает целесообразным и эффективным использование ве-беровской концепции патримониализма и патримониальной бюро­кратии, которая была обоснована немецким социологом в его фундаментальном труде «Хозяйство и общество»¹.

Вопрос о возможности применения понятия «патримониализ­ма» для анализа структуры управления российского государства впервые серьезно был поставлен в западной социальной науке. По мнению американского историка Р. Пайпса, автора известной книги «Россия при старом и новом режиме», патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части рос­сийской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х гг.²

Сам Вебер широко использовал пример российской бюрокра­тии для характеристики патримониального господства, доведя описание «царского патримониализма» до конца XVIII в. По его мнению, бюрократический аппарат России накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения, так же как и китайское чиновничество, следует рассматривать как один из характерных случаев патримониальной бюрократии. И в Китае, и в России лишь государственная служба являлась ис­точником политической власти и давала возможность экономиче­ского обогащения. Хотя российские дворяне в отличие от китай­ских мандаринов являлись не только государственными чиновни­ками, но и патримониальными господами в своих имениях, это не меняло существа дела, поскольку социальное положение в России, в конечном счете, определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.

Рассматривая различные варианты патримониального господ­ства как формы управления, предшествовавшей современной ра­циональной бюрократии, Вебер в качестве основных «родовых» признаков патримониального аппарата управления выделяет, во-первых, личностный характер отношений власти, во-вторых, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. С одной сто­роны, в этой системе отношений чиновник рассматривает свою

Термин «патримониальный» (patrimonium) был известен еще в Древнем Риме и со времен правления Августа обозначал частную казну императора, кото­рой тот распоряжался, не давая отчета Сенату. В западной литературе понятие патримониальной монархии было введено в употребление Т. Гоббсом еще в сере­дине XVII в. В начале XIX в. этот термин использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, как пишет М. В. Масловский, не проводили разли­чия между патриархальным и патримониальным типами господства.

Наиболее обстоятельно эта тема разработана в монографии М. В. Маслов­ского «Политическая социология бюрократии» (М., 1997).

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

власть как личную привилегию. С другой стороны, назначение на государственную должность всегда является «милостью» пра­вителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность мо­жет вполне полагаться. Поэтому принцип личной преданности в патримониальных властных структурах имеет первостепенное значение.

Представляя собой традиционный тип господства, патримо­ниальная бюрократия отличается от более поздней рациональной бюрократии прежде всего тем, что в управленческом персонале отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, спе­циальная подготовка как условие занятия должности и постоян­ное денежное жалованье. Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда меж­ду ними. Вместо постоянного денежного оклада патримониаль­ный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает определенные «права на должность» и тем самым ее присвоение. Поскольку границы ме­жду сферами полномочий патримониальных чиновников не уста­новлены традицией, оказываются нечеткими, они, как правило, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками, действующими по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение¹.

Эти особенности патримониального правления заставляли многих, в первую очередь отечественных, исследователей считать главным отличием патримониализма его иррациональный харак­тер. Однако, как справедливо замечает М. В. Масловский, все перечисленные признаки бюрократической организации за ис­ключением контрактно-договорных отношений могут в той или иной степени присутствовать и в патримониальной бюрократии. Патримониальную бюрократию отличает не столько ее иррацио­нальный характер, сколько личностный характер отношений вла­сти и ее положение в патримониальных властных структурах. Ре­шающим различием между этими двумя типами выступает отсут­ствие легального компонента в администрации, основанной на традиции или на самовластии правителя².

Одной из характерных черт патримониальных государств, как считал Вебер, являлась непрекращающаяся борьба между прави­телями и чиновничеством. Это объяснялось тем, что присвоение должностей делало чиновников практически несменяемыми, что позволяло им существенно ограничивать власть патримониально-

См.: Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997. См. там же.

го правителя. В этой связи огромное значение приобретала индивидуальная способность патримониального государя утвер­дить свою власть, использовать различные методы, с помощью которых можно бы было обуздать притязания чиновничества. К наиболее распространенным из них относились ограничение сроков пребывания чиновников в должности; назначение их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятель­ных родственников; систематический контроль за деятельностью чиновников через своих доверенных людей. Универсальным сред­ством, гарантирующим лояльность, было использование в госу­дарственном аппарате иностранцев или людей незнатного проис­хождения, не обладавших властью и престижем и, следовательно, полностью зависевших в этом отношении от господина. Именно поэтому для патримониальных властных структур всегда было ха­рактерно явление фаворитизма, когда важнейшие государствен­ные посты занимают выходцы из низов, которые в любой мо­мент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Все сказанное позволяет без особого труда увидеть порази­тельное сходство многих характеристик патримониального типа управления с российской политической системой, с процессом формирования и эволюции российской бюрократии.

Вместе с тем проблема российской бюрократии и сегодня ос­тается одной из наиболее сложных и малоизученных как в за­падной, так и в отечественной историографии. Остаются по-прежнему дискуссионными вопросы возникновения, социаль­ной природы, социальной дифференциации и численного роста данного общественного слоя, его места в структуре общества и государственного управления дореволюционной России. Нере­шенным остается вопрос о взаимоотношениях бюрократии и высшего политического руководства в российском обществе. Насколько применимы к ним веберовские идеи о противоречи­вых взаимоотношениях харизматических лидеров («политиков») и бюрократии? Представляла российская бюрократия особый класс или она была лишь инструментом власти, не только субъ­ектом, но и объектом власти, учитывая самодержавный характер и патерналистскую модель управления в российском государстве?

Большинство западных исследователей склонны считать, что зависимость российской бюрократии от политической вла­сти является ее специфической, традиционной чертой. Исходя из этой посылки ставится под сомнение возможность примене­ния самого понятия «бюрократия» в подлинном смысле этого слова к русской администрации, например, XVIII — первой по­ловины XIX в. При этом отличие дореволюционной русской бюрократии от западноевропейской (классической) западные ученые усматривают в отсутствии или недостаточном развитии ее функциональной дифференциации и специализации, специ-

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

фических традиций управления и корпоративной психологии и организации. Отмечается также большая мобильность госап­парата российского абсолютизма. Другие ученые, напротив, считают, что уже московская бюрократия XVI—XVII вв., еще до петровских реформ государственного аппарата, достаточно эффективно выполняла свои функции.

Надо, однако, иметь в виду, что основным содержанием про­цесса складывания единого русского государства в XVI—XVII вв. была ярко выраженная тенденция к централизации власти и управления, формированию «служилого государства». Это на­шло отражение в изменении социальной опоры центральной вла­сти, противопоставлении боярской аристократии служилого дво­рянства, служилой бюрократии, непосредственно зависевших от воли монарха. Благодаря такой социальной политике формирова­лось мощное монархическое государство, сложилась уникальная социальная структура, обеспечивавшая контроль и мобилизацию всех ресурсов страны. В результате же петровских реформ власть монарха еще больше укрепилась, поскольку усилились его роль в перемещении и передвижении должностных лиц в рамках по­литической элиты, контроль за их имущественным, социальным и правовым положением.

Как бы то ни было, вполне очевидно, что, несмотря на неод­нократные попытки (начиная с реформ Петра I) ввести элемен­ты рациональной организации управления в России, дореволю­ционная бюрократия в целом развивалась в рамках патримони­альной модели. По своей содержательной эволюции она сближалась с той моделью власти и управления, которая сфор­мировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отлича­лась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от поли­тической власти — с другой. Основными чертами этого типа бю­рократии были четкая градация внутри правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за адми­нистрацией, унификация мышления государственных служащих и систематическое обновление аппарата.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрокра­тии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было един­ство (тождество) администрации и политики: базовая админист­ративная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по поли­тическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказывали мнение, что советский политический режим являлся патримони-

альным с самого момента своего возникновения. Однако боль­шинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимо­стью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в пря­мой зависимости от строго ранжированной системы льгот и при­вилегий (продовольственные пайки и повышенное денежное воз­награждение), построенная по принципу «привилегий за службу», ставшему несущей конструкцией советского «служилого государ­ства» и условием его эффективности, советская бюрократия об­ладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии это прежде всего властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех об­щественных благ. Она не только определяла судьбу огосударст­вленной собственности (являясь, по словам А. С. Изгоева, «но­вым коммунистическим дворянством»¹ или «новым классом», по определению М. Джиласа²), но и одна имела доступ к ограни­ченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя «монополию па дефицит»³ как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

После реформ Н. С. Хрущева, сопровождавшихся значитель­ным ослаблением зависимости бюрократии от политической власти и усилением административной корпоративности (вклю­чая усиление позиций региональных бюрократических элит), и особенно в эпоху правления Л. И. Брежнева советская бюрокра­тия окончательно эмансипировалась в самостоятельную силу со своей иерархией целей и ценностей, своим кодексом поведения, заботящуюся преимущественно о своих собственных интересах. Наиболее наглядно этот процесс проявился в конце 70-х — нача­ле 80-х гг., в период так называемого «застоя», когда в отсутст­вие контроля со стороны закона личный интерес чиновника вы­шел на первый план, в полной мере проявились такие явления, как фаворитизм в эшелонах власти, обрастание личными связя­ми, использование служебного положения в целях личного обо­гащения, что привело не только к упадку в экономике, но и к деградации всей системы управления. Именно в этот период под

Изгоев А. С. Политические партии // Русская мысль. 1923. Кн. III—V. С. 267. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992.

Как справедливо считает А. С. Ахиезер, именно «монополия на дефицит», принудительная циркуляция ресурсов, осуществляемая усилиями административ­ной системы, составляла характерную особенность советской хозяйственной сис­темы, являясь своего рода «искусственным кровообращением», поддерживавшим жизнь в общественном организме (см.: Ахиезер А. С. Указ. соч.).

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

оболочкой партийно-государственной номенклатуры складывают­ся мощные кланы и корпорации, распоряжавшиеся огромными финансовыми, политическими и иными ресурсами.

Контрольные вопросы а заоШпж

1. Почему понятие «государство» является ключевым в учебном
курсе «История государственного управления в России»?

2. В чем различия и сходство социологического, политологиче­
ского и юридического подходов к трактовке сущности государства
и его роли в жизни общества?

3. Как взаимоотносятся понятия «власть», «политика», «управ­
ление»?

4. Какие функции выполняет бюрократия в обществе? Дайте
характеристику основных типов бюрократии.

5. В чем заключается основной смысл веберовской концепции
патримониализма и патримониальной бюрократии? Насколько она
применима для выявления особенностей российской бюрократии?

6. Дайте характеристику особенностей дореволюционной и со­
ветской бюрократии.

Рекомендуемая литература

1. Атаманчук Г. В. Обеспечение рационализации государственного управле­
ния. М., 1990. "

2. Ахиезер А. С. Социокультурные проблемы развития России. М., 1992.

3. Бахрах Д. И. Административная власть как вид государственной власти //
Государство и право. 1992. № 3.

4. Бочаров В. В. Власть. Традиции. Управление. М., 1992.

5. Буренко В. И. и др. Власть и предпринимательство в контексте политиче­
ской культуры российского общества. М., 2003.

6. Бюрократия и общество. М., 1991.

7. Бюрократия как институт власти: Методические указания. СПб., 1996.

8. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

9. Государство, власть, управление и право: учеб.-метод, пособие для госу­
дарственных служащих / под ред. Н. И. Глазуновой. М: ГУУ, 2000.

10. Глущенко Е. В., Захарова Е. В., Тихонравов Ю. В. Теория управления. М.,
1997.

11. Государственное управление и политика. СПб., 2002.

12. Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969.

13. Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности.
М., 1995.

14. Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапитали­
стическая ментальность / пер. с англ. М., 1993.

15. Понеделков А. В. Элита. Политико-административная элита: проблемы
методологии, социологии, культуры. М., 1995.

16. Теоретические проблемы государственного управления и государственной
службы. М., 1997.

Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

И ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА ОБЩЕСТВА:

Дата добавления: 2015-04-29