Регулирующая роль государства США в сфере экономики и социальных отношений

К концу XIX - началу XX в. Америка превращается в страну классического корпоративного капитализма, в кото­рой без всяких ограничений действовали гигантские тресты, монополии, ограничивающие свободу рыночной конкуренции, диктующие такие условия существования частному предпри­нимательству, которые приводили к удушению их конкурен­тов, к разорению среднего и мелкого бизнеса. Первый анти­трестовский Закон Шермана ("Акт с целью защиты торгов­ли и коммерции от незаконных ограничений и монополии") был принят здесь в 1890 г., но он не стал, как утверждалось, "хартией промышленной свободы", имел весьма ограничен­ный эффект и часто применялся не по прямому назначению, так как произвольное судебное толкование закона приравнивало профсоюзы к монополиям, а забастовки рабочих - к "сговорам с целью ограничения торговли".

Углубление социального расслоения, бедственного поло­жения рядовых американцев в условиях затяжной экономи­ческой депрессии этого времени вели к росту недовольства против корпоративного капитала среди средних слоев, рабо­чих, фермерства, прогрессивной интеллигенции (прогресси­стов), осуждающих монополии как угрозу для благосостояния народных масс. В стране возникает широкое антитрестовское движение, сопровождаемое ростом активности рабочих проф­союзов, непрекращающейся борьбой беднейших слоев, тре­бующих государственной системы социальной защиты и пр.

Требование "обновления" экономической и социальной политики все настойчивее начинает звучать и в обеих партиях: республиканской и демократической. Сначала эти требования выдвигаются как оппозиционные руководству партий, затем они все больше захватывают умы партийной верхушки, правительственных кругов, что и находит выра­жение в конечном счете в изменении политики президента-республиканца Теодора Рузвельта (1901-1909 гг.), высту­пившего с идеями "нового национализма", а с 1913 г. прези­дента-демократа Вудро Вильсона (1913-1921 гг.), провоз­гласившего неолиберальную теорию "новой демократии", "новой свободы". Основой теории "нового национализма" Т. Рузвельта стало требование расширения прерогатив пре­зидента с тем, чтобы национальное правительство стало осу­ществлять контроль над деятельностью трестов с целью их регулирования, обуздания "нечестной игры".

Первый закон ("Акт об ускорении разбирательства и разрешения процессов по справедливости"), принятый в 1903 г. в осуществление этой программы, предусматривал меры ускорения судопроизводства по антитрестовским де­лам, как делам, имеющим "большое общественное значе­ние", и в силу этого - "приоритет над другими делами". За ним последовал Закон о создании Министерства торговли и труда, в функции которого, в частности, входили сбор информации и рассмотрение "нечестной деятельности кор­порации". В 1906 г. принимается закон, давший Междуштатной торговой комиссии, созданной еще в 1887 г., право уста­навливать пределы повышения железнодорожных тариф­ных ставок и пр. Требования "честной игры" Т. Рузвельт распространял и на отношения рабочих с предпринимате­лями, выступая за мирное арбитражное урегулирование споров между ними, но одновременно требуя ограничений профсоюзной активности.

Программа "новой демократии" Вудро Вильсона осно­вывалась на трех принципах: индивидуализм, свобода лич­ности и свобода конкуренции. Будучи кандидатом прогрес­систов на президентских выборах, он объявил себя врагом монополий, требуя не уничтожения трестов, как сами про­грессисты, и не регулирования их по методам Т. Рузвельта, а снятия всех препон для развития бизнеса, прежде всего сред­него и мелкого, путем обуздания "нечестной конкуренции", результатом которой, как он считал, и был монополизм.

С этой целью на основе Закона о тарифах 1913 г. пра­вительством была проведена ревизия тарифов. Были также повышены налоги на доходы, снижены торговые пошлины, расширены возможности импорта, установлен определенный контроль над банками. В его правление были начаты первые процессы по разделу корпораций - монополий на основе Закона Шермана.

Важным шагом на пути установления контроля над банковской деятельностью стало создание в 1913 г. Феде­ральной резервной системы (ФРС) во главе с Советом управ­ляющих, в который входили Министр финансов, Контролер денежного обращения и 15 членов, назначаемых президен­том с согласия Сената.

Состоящая из 12 национальных резервных банков соот­ветствующих районов страны, аккумулирующих значитель­ные финансовые резервы, ФРС была призвана осуществлять контроль над выпуском банкнот, имеющих значение денеж­ных знаков, устанавливать проценты банковского кредита. Ей вверялись функции налогового агента государства и пр. ФРС, выполняя функции государственного эмиссионного бан­ка, до настоящего времени играет решающую роль в регули­ровании финансово-денежной системы страны.

В целях сбора соответствующей информации и при­влечения к суду лиц и корпораций, замеченных в примене­нии "нечестных методов", нарушающих антитрестовский Закон Шермана, была создана также в 1914 г. на основе "Акта о федеральной торговой комиссии" Федеральная тор­говая комиссия.

В годы "новой демократии" произошел важный сдвиг и в рабочей политике. Были приняты законы о 8-часовом рабочем дне для женщин и детей, о материальной ответственности предпринимателей за несчастные случаи на производстве.

Государство все решительнее начинает вторгаться в сферу социальных конфликтов. Согласно Закону Клейтона 1914 г. ("Акта, дополняющего существующие законы про­тив незаконных ограничений и монополий и для других це­лей"), уточнявшему формулировки Закона Шермана, запрещалось, в частности, практиковавшееся ранее применение последнего к профсоюзам.

Реформы "прогрессистской эры" представляли собой еще первые крайне непоследовательные шаги по пути приспособления американского государства и общества к новой обстановке, возникшей в связи с превращением США в эко­номически мощную страну корпоративного капитала. С этого времени регулирование экономики и социальных отношений начинает занимать все более важное место в деятельности государства, в законодательстве.

Еще больше отходит государство от политики "невмешательства", от старой роли "ночного сторожа" после всту­пления США в 1917 г. в первую мировую войну. Меняется, однако, главное направление его регулирующего вмешательства в экономическую и социальную сферы. Не борьба с монополизмом корпораций, все больше богатеющих в усло­виях подготовки к войне, и затем и самой войной, а военная мобилизация экономики, планомерное материальное обес­печение военных нужд выступает на первый план с этого времени.

Решительное расширение государственного контроля над производством, пресечение анархических тенденций в экономике, вызванных крайним обострением конкурентной борьбы монополистического капитала за получение воен­ных прибылей, потребовали создания единого центра по руководству военными предприятиями, транспортом, сред­ствами связи, снабжения населения и армии продовольствием и пр. Результатом этого стали усиление власти прези­дента, введение чрезвычайного законодательства, создание ряда административных военно-регулирующих государст­венных органов, а вместе с тем принудительное картелиро­вание в ряде отраслей промышленности.

Так, принятый в 1917 г. Закон о контроле над произ­водством, сырьем и топливом давал президенту США ши­рокие права для снабжения армии и флота всем необходи­мым, а также для предотвращения спекуляции. Законом предусматривались возможность реквизиции промышлен­ных предприятий и их продукции за соответствующую ком­пенсацию, право президента создавать специальные регу­лирующие органы, не обращаясь к конгрессу, непосредст­венно вмешиваться в производство и сбыт продукции, в трудовые отношения в промышленности.

С целью экономии продовольствия, обеспечения им во­оруженных сил и населения была создана Продовольствен­ная администрация. Топливная администрация была призвана упорядочить работу топливной системы, ликвидировать уси­лившиеся перебои с топливом и пр. Вслед за этим под кон­троль государства перешла вся транспортная система. Же­сткому регулированию подверглась внешняя торговля. Военно-торговое управление взяло под свой контроль более тысячи наименований товаров, запрещенных к вывозу.

Координация дела снабжения США и их союзников, "изыскания и распределения материальных ресурсов, ра­бочей силы" передавалась в ведение единого Военно-промышленного управления (ВПУ). ВПУ добилось упорядо­чения и централизации военного снабжения, провело боль­шую работу по стандартизации и унификации промыш­ленных изделий, важнейших условий их конкурентоспо­собности на мировом рынке, в частности на рынке военной продукции. (Военные американские стандарты были ши­роко приняты впоследствии и в других капиталистических странах.) Прямым отходом от антитрестовского законода­тельства стало принудительное картелирование промыш­ленности в ряде отраслей. Проблема финансирования вой­ны решалась за счет налоговой реформы, увеличившей подоходный и косвенные налоги с одновременным высо­ким отчислением от прибылей, особенно в военной про­мышленности. Вводился и ретроспективный налог на все прибыли с 1916 г.

Война, требующая особых условий политической ста­бильности, способствовала и дальнейшему усилению регулирующей роли государства в сфере социальных отноше­ний, активизации его идеологических функций, в частности проповеди идеалов "классового партнерства".

С этой целью были созданы Военно-трудовое управ­ление, призванное разрешать конфликты на предприятиях военной промышленности; Управление военно-трудовой политики, занимавшееся выработкой общих принципов на­циональной политики по вопросам условий труда рабочих, разрешения трудовых споров и других.

В государственные регулирующие органы включались лидеры профсоюзов, призванные от имени рабочих заклю­чать соглашения с министерствами о ставках оплаты труда, о разрешении трудовых споров и пр. Непосредственно вклю­чился в разрешение трудовых споров и президентский ап­парат. В 1917 г. была, например, создана специальная пре­зидентская посредническая комиссия во главе с министром труда, призванная разрешать наиболее острые трудовые конфликты.

С целью ослабления накала стачечной борьбы был при­нят и ряд других законов, предусматривающих право рабочих на коллективный договор, на 8-часовой рабочий день (в некоторых штатах) и пр. Эти декларированные права не обеспечивались соответствующими гарантиями и не соблю­дались должным образом предпринимателями. Более того, они даже формально распространялись только на органи­зованных в профсоюзы рабочих, т. е. на восьмую часть тру­дящихся, занятых в это время в промышленности и на транспорте.

Создание государственного военно-хозяйственного ре­гулирующего аппарата, персонал которого состоял из пред­ставителей крупных корпораций почти всех промышлен­ных центров страны, способствовало зарождению в США первых военно-промышленных альянсов, блоков военной верхушки с фабрикантами оружия, зачатков будущего во­енно-промышленного комплекса.

Мощным импульсом, усилившим вмешательство госу­дарства в экономику уже в условиях мирного времени, стал мировой экономический кризис 30-х гг. Он поставил перед американским капиталистическим обществом задачу по­иска путей дальнейшего эволюционного развития капитализма, в ходе которого происходило осознание необходи­мости экономического и социального равновесия за счет всестороннего регулирования общественных процессов на базе стабильного роста производства и социальных ком­промиссов.

"Новый курс" Франклина Рузвельта. Мировой эконо­мический кризис 1929-1933 гг. с особой силой поразил США, резко сократил объем производства, привел к расстройству финансы, вызвал повсеместное разорение и банкротство про­мышленных, торговых и финансовых фирм, массовую безработицу. Общий объем продукции американской промыш­ленности составил в 1932 г. лишь около 54% по сравнению с докризисным 1929 г. За годы кризиса прекратила сущест­вование пятая часть всех банков США, каждый третий ра­бочий был лишен работы, принудительно распроданы за не­уплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств. При отсутствии государственной системы социальной за­щиты жертв обрушившихся на страну экономических бед­ствий кризис до предела обострил социально-классовые про­тиворечия, привел к невиданным ранее в США выступле­ниям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной ситуации, требующей коренной ломки всего старого уклада жизни.

Первые попытки остановить волну банкротств путем дарственного кредитования были предприняты в США 1932 г. правительством Гувера. С этой целью была создана Национальная кредитная корпорация, преобразованная в начале 1932 г. в Реконструктивную финансовую корпора­цию. Другая правительственная организация - Федераль­ное фермерское бюро - была призвана поддерживать уро­вень цен на сельскохозяйственную продукцию. Эти меро­приятия потерпели полную неудачу.

Правительство Гувера не смогло остановить сползания страны к надвигающемуся финансово-экономическому краху. ФРС не справлялась со своими задачами помощи банкам в условиях биржевых лихорадок, так как возглавляющий ее Совет управляющих не был в это время наделен необходи­мыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавли­вать обязательных резервов депозитных банков, ни контро­лировать с полной ответственностью проведение операций на открытом рынке ценных бумаг и пр.

Весной 1933 г., когда кризис достиг своего апогея, на пост президента вступил кандидат демократической пар­тии Ф. Рузвельт, дальновидный политик, понимавший не­обходимость радикальных мер для создания в стране эф­фективно действующего антикризисного механизма, проведения социальных реформ, способных приостановить раз­витие массового движения протеста в Америке по револю­ционному пути.

Разработанная правительством Рузвельта программа антикризисных мер получила в истории США название "но­вого курса", основные реформы которого были проведены в период первых "ста дней" его президентства, когда Кон­гресс принял большое число законов, охватывающих все сферы социально-экономической и политической жизни страны.

Эта программа не носила спонтанного характера (как утверждало ранее большинство историков), еще в 1928 г. Ф. Рузвельт, став губернатором от демократической пар­тии в штате Нью-Йорк, сформулировал доктрину "ответ­ственности государства за судьбы своих граждан". Эта доктрина нашла воплощение в радикальной по тем временам программе реформ, предложенных им легислатуре штата, включающей в себя помощь фермерам и фермерским ко­оперативам, контроль за рынком сельскохозяйственных продуктов, решительное улучшение рабочего законодатель­ства, поддержку школ, здравоохранения и пр. Там же Ф. Рузвельт получил и первый опыт социального реформаторства, когда законодательным собранием штата был принят беспрецедентный по тем временам Закон о чрезвычайной помощи безработным и была создана в целях проведения этого закона в жизнь Временная администра­ция помощи. Опыт создания соответствующих государст­венных органов, гарантирующих проведение чрезвычай­ных законов в жизнь, неукоснительно использовался Руз­вельтом и в дальнейшем.

Одной из важнейших задач первого периода "нового курса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможности укрепления финансово-экономической системы корпоратив­ного капитала США, в сотрудничестве с которым Ф. Руз­вельт видел единственный путь укрепления основ капита­листического строя. В целях сохранения политической ста­бильности требовалось и принятие незамедлительных мер социальной защиты населения.

Экономическая политика "нового курса" этого време­ни была направлена на восстановление полностью расстро­енной банковско-финансовой системы. С этой целью на ос­новании принятогоКонгрессом Чрезвычайного банковско­го закона, предоставившего президенту широкие полно­мочия в финансовой сфере, был наложен временный арест на счета всех банков страны с целью их полной ревизии. После соответствующей проверки их кредитоспособности Министерство финансов подтвердило разрешение деятель­ности главным образом крупных банков (4507 националь­ных и 4517 штатных), что само по себе привело к притоку в них вкладов, пополненных новыми кредитами Реконструктивной финансовой корпорации. Огромное число мел­ких банков вынуждено было прекратить свое существова­ние.

Вслед за этим был издан приказ президента об уста­новлении полного контроля за золотом, находившимся в обращении. Экспорт золота был запрещен, обязательной сдаче резервным банкам, входящим в ФРС, подлежала вся золотая валюта граждан, превышающая 100 долл.

Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметь золотого запаса, что гарантировалось применением мер уго­ловной ответственности. Одновременно был разрешен вы­пуск новых денег, без золотого обеспечения. Это решение, означающее отход США от золотого стандарта, привело к резкому инфляционному скачку, погасить который и была призвана обновленная ФРС, функции которой в это время были значительно расширены. Она получила, в частности, право изменять размеры вносимых в нее денежных резер­вов, регулировать процентные ставки по банковским вкла­дам и пр. С этой же целью на основе Закона о банковской деятельности 1933 г. были созданы в 1934 г. Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ), а затем Феде­ральная корпорация страхования ссуд и сбережений (ФКСС), призванные восстановить доверие к банкам, защи­тить банковские вклады населения.

Закон 1933 г. предусмотрел страхование вкладов для всех банков - для федеральных банков это страхование стало обязательным, для банков штатов - добровольным. Закон устанавливал, что депозиты размером до 10 тыс. долл. должны страховаться на 100%, 50 тыс. долл. - на 75% и т. д. К началу 1934 г. около 80% всех банков США застраховали свои депозиты.

В целях пресечения спекуляций вкладами, необосно­ванных предоставлений кредитов компаниям, владельцами акций которых выступали сами банки, были разделены де­позитные и инвестиционные функции банков.

Правительство стремилось упорядочить и спекулятив­ную деятельность фондовых бирж, скандально процветав­шую в предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в 1934 г. был принят Закон об обращении ценных бумаг, на основании которого была создана Федеральная комиссия по ценным бумагам и биржам (ФКЦББ). Закон 1934 г. пре­дусматривал предоставление всем участникам рынка рав­ных условий, гарантирующих свободный доступ к важней­шей информации о деятельности компаний. ФКЦББ была наделена правом регистрации всех ценных бумаг, выпус­каемых в обращение. Она также строго следила за предос­тавлением инвесторам всех интересующих их сведений о деятельности компаний и пр.

Так как решения Совета управляющих ФРС были обя­зательными для всех банков, входящих в эту систему (то есть большинства банков страны), то ФРС приобрела в это время реальные возможности определять всю банковскую кредитно-финансовую деятельность страны^*.

^*ФРС в роли централизованного федерального банка, контроли­рующего значительную часть банков страны, наряду с ФКСВ и ФКСС и ныне составляет основу регулирования денежно-кредитной, бан­ковской системы США.

В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act - НИРА) - самый значительный в законодательстве "нового курса". Как указывалось в самом законе, он был принят с целью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем уста­новления координации с целью решения проблем массовой нищеты, достижения сотрудничества между рабочими и ра­ботодателями при содействии правительства, устранения и решения трудовых конфликтов, проблем разрушительной конкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращению инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен в условиях "разрушительной конкуренции" должны были пресечь "кодексы честной конкуренции", составляемые предпринимательскими ассоциациями, при участии профсою­зов, которые фиксировали строго определенные нормы про­изводства и сбыта продукции, устанавливали уровень товар­ных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утвер­ждения президентом "кодексы" получали силу закона.

Как и начальная финансовая политика, промышленная политика 1933 г. предоставила явные преимущества круп­ному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этой политики было приостановление на 2 года (на время дейст­вия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифицированным" предприятиям, более того, их принудитель­ное картелирование.

НИРА должен был не только решить проблему стаби­лизации промышленности с помощью специально создавае­мого государственного органа - Национальной админист­рации восстановления промышленности, но и снять ост­роту трудовых конфликтов с помощью мер социального маневрирования, удовлетворения некоторых требований ра­бочих, выдвигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы.

В ст. 7а НИРА в общей форме были провозглашены права рабочих на создание профсоюзов, коллективный до­говор, обязанности предпринимателей "соблюдать максимальную продолжительность рабочего времени, минимальный уровень оплаты и другие условия труда". Эти положения, однако, не сопровождались твердыми гарантиями их соблюдения со стороны предпринимателей.

Правительством был предложен типовой образец кодекса, который мог быть применен в любой отрасли про­мышленности. В нем в качестве минимального уровня зара­ботной платы фиксировалась для промышленных рабочих оплата от 30 до 40 центов за рабочий час, а продолжитель­ность рабочего времени ограничивалась 35 часами в неде­лю. С принятием кодексов была усилена роль профсоюзов как единственно законных представителей рабочих, что в значительной мере лишало права голоса неорганизованных рабочих.

Примечательно также, что правительство отказалось включить в кодексы положения, которые могли идти враз­рез с принципом равенства прав белых и цветных рабочих в вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры ис­ключались в кодексах крупных предприятий, транспорта, горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабо­чих на "некодифицированных" мелких предприятиях оста­лась нетронутой.

В кодексах должны были фиксироваться также в каче­стве первых мер помощи безработным и положения об ор­ганизации общественных работ. С этой целью создавалась Ассоциация общественных работ (АОР), на организацию которой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, пробле­мами безработицы должна была заниматься Администра­ция по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через пря­мые выплаты, дотаций штатам. Все эти меры, однако, не решили тяжелейших проблем безработицы.

Аграрная политика "нового курса" нашла воплощение прежде всего в Законе о регулировании сельского хозяй­ства (Agricultural Adjustment Act - ААА), предусматри­вающем создание специального административного органа по регулированию сельского хозяйства, который был при­зван сбалансировать спрос и предложение на продукты сель­ского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вво­дился одинаковый процент сокращения посевных площа­дей всех фермеров - и крупных и мелких, с выплатой ком­пенсации за необработанные земли, что больно ударило по мелкому фермерству. В то же время группа крупного коммерческого фермерства, получив большую часть премиаль­ных платежей, смогли благодаря этому интенсифицировать свое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращение посевных площадей для поднятия цен в голодающей Аме­рике сопровождалось уничтожением уже готовой продук­ции, миллионов голов скота и пр.

Вместе с ААА был принят Закон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности фермеров и продливший сроки погашения их долгов. Через федеральные земельные банки фермерам был предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., который пошел главным образом на погашение их долгов, в чем не­посредственно были заинтересованы и банки.

Вместе с политикой сокращения посевных площадей еще в 1936 г. стала проводиться политика восстановления плодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодатель­но оформлена принятием Закона о сохранении плодоро­дия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусмат­ривал выплату премиальных платежей собственникам зем­ли, соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех куль­тур, которые ее истощали, что должно было, с одной сторо­ны, повысить цены на продукцию сельского хозяйства, с другой - поднять плодородие почв.

Завершающим правовым актом аграрной политики "но­вого курса" стал Закон 1938 г., который усиливал государ­ственный контроль за поступлением на рынок основных сельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на ко­торые отныне должно было достигаться не уничтожением "излишков", а их хранением с соответствующими государ­ственными выплатами фермерам в счет еще не проданного урожая.

Вокруг экономической политики "нового курса" раз­вернулась ожесточенная борьба уже в 1934 г. Против нее выступали и правые силы, которые считали "новый курс" чрезмерно радикальным, и левые, считавшие его (в силу продолжающегося бедственного положения значительных слоев населения, безрезультатности попыток правительст­ва решить проблему безработицы и пр.) недостаточно решительным.

Не помогли кардинальному решению проблемы безра­ботицы ни принятие еще в 1933 г. Закона о сокращении до 30 часов рабочей недели на крупных предприятиях (что привело к освобождению 6 млн. рабочих мест), ни создание Администрации по реализации общественных работ (АРОР), призванной проводить в жизнь программу строительства объектов инфраструктуры, в том числе военно-стратегического характера, ни израсходованные в процессе осуществ­ления этих программ 13 млрд. долл.

Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильна была среди представителей корпоративного капитала, тя­готившихся государственным вмешательством в социаль­ные отношения, особенно в части, касающейся условий труда рабочих и пр. Крайним проявлением этих оппозици­онных настроений стало требование отказа от всяких ре­форм. Поддерживал оппозицию и Верховный суд США, который с консервативно-индивидуалистических позиций невмешательства государства в сферу частного предпри­нимательства объявил в мае 1935 г. о неконституционности НИРА, а затем в 1936 г. - ААА вместе с еще 9 законами.

Эти решения Верховного суда касались не только кон­ституционности конкретных законов, они поставили на пове­стку дня более широкую, исторически важную проблему - о пределах вмешательства государства в экономику с целью ее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь за счет проведения социальных программ. Перед страной и ее президентом, таким образом, встал со всей остротой судьбо­носный вопрос: куда идти - дальше, вперед по пути углуб­ления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел впе­ред. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президент­ский срок.

Во второй половине 30-х гг. меняется главное направ­ление деятельности правительства Ф. Рузвельта, опреде­ляемое необходимостью проведения кардинальных социаль­ных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсо­юзные права не удовлетворяли требований рабочих. В ре­зультате непоследовательной социальной политики Ф. Руз­вельта не было гарантировано законом право на стачку, не было закреплено традиционное требование американских рабочих "закрытого цеха", запрещающего предпринимате­лям путем "индивидуальных соглашений" принимать на работу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейк­брехерству, возможному срыву забастовки. Права профсою­зов нарушались и в силу необязательности их участия в определении условий труда рабочих путем заключения коллективных договоров и широкой возможности создания про­тивостоящих профсоюзам "компанейских союзов", которые финансировались предпринимателями и использовались ими для подрыва организованной борьбы рабочих.

Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), при­нятый в 1935 г., не только впервые в истории США провоз­гласил официальное признание прав профсоюзов, но и пре­дусмотрел законодательные гарантии этих прав. В ст. 7 За­кона перечислялись права рабочих, нарушение которых вхо­дило в понятие "нечестная трудовая практика" предприни­мателей, которым запрещалось вмешиваться в создание ра­бочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение "компанейских союзов"), дискриминировать чле­нов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика "закрытого цеха"), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое "правило большинства", согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимате­лем могла вступать лишь та организация, которая признава­лась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.

Закон закреплял и право рабочих на забастовку. Но всем своим содержанием он был направлен на сужение ос­нований для массовых конфликтов. С этой целью был соз­дан новый орган - Национальное управление по трудо­вым отношениям (НУТО), на который была возложена обя­занность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную тру­довую практику" предпринимателя. Решения этого квази­судебного органа могли быть отменены только в судебном порядке.

Другим направлением деятельности правительства "но­вого курса" стало создание (впервые в истории Америки) разветвленной государственной системы социальной защи­ты населения. В 1935 г. был принят первый Закон о соци­альном страховании и другие законы помощи бедным.

Закон о социальном страховании предусматривал со­циальную помощь престарелым, безработным и некоторым категориям нетрудоспособного населения. Он не распростра­нялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домаш­нюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, та­ким образом, интересы только половины всех работающих по найму лиц. Кроме того, уровень страховых выплат, фонд которых создавался за счет налогов на предпринимателей и самих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости на­значались с 65 лет, пособия по безработице выплачивались около 10 недель в году.

В 1935 году было начато проведение широкой програм­мы помощи фермерам. Создана Администрация по пересе­лению, которая в начале 1937 г. была преобразована в Адми­нистрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанности которой входило строительство лагерей для сельскохозяйст­венных рабочих и мигрантов, оказание помощи беднейшим фермерам путем их переселения на более плодородные зем­ли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр.

Свидетельства переориентации политики Ф. Рузвель­та, его отхода от сотрудничества с крупным корпоративным капиталом можно найти и в принятии ряда законов, ограни­чивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935 г. о регулировании держательских компаний в сфере предприятий общественного пользования ставил под жесткий госу­дарственный контроль все держательские фирмы, обеспе­чивающие потребности страны в газе и электроэнергии. Был принят также новый налоговый закон, значительно увели­чивший налоги со сверхприбыльных корпораций и лиц с наиболее высоким уровнем доходов.

Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в это время особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли в том, что он посягает на "священные устои частной собст­венности", развязывает в стране гражданскую войну и пр.), провалилась. Он был избран президентом на второй срок прежде всего благодаря провозглашенному им курсу на "по­вышение личного благосостояния и расширение возможно­стей для масс народа".

Успешное дальнейшее проведение в жизнь этого курса Ф. Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной и административной реформы, предусматривающего, в част­ности, увеличение возможного числа членов Верховного суда до 15 человек (если судьи, достигшие 70 лет, не уходили в отставку), создание специального Исполнительного управ­ления президента (ИУП) и двух новых министерств: Ми­нистерства общественных работ и Министерства социаль­ных услуг, которые должны были упорядочить деятельность множества возникающих в это время регулирующих ве­домств и агентств.

Судебная реформа провалилась из-за опасения конгрес­са, что она нарушит систему "сдержек и противовесов", предоставив президенту слишком большие полномочия, а также благодаря изменению позиций обновленного в своем составе Верховного суда, который признал конституцион­ность Закона Вагнера и Закона о социальном страховании, а к концу 30-х гг. по существу перестал возражать против любых мер экономического регулирования.

Административная реформа была воплощена в жизнь в 1939 г., когда было создано ИУП, в состав которого включа­лись Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управление планирования национальных ресурсов. Отказав президенту в создании двух новых министерств, конгресс предоставил ему неограниченное право осуществлять реорганизацию фе­деральных агентств, результатом чего и было создание двух новых структурных подразделений президентской власти - Федерального агентства общественных работ и Агентства ценных бумаг, которые на постоянной основе должны были, наряду с другими ведомствами, руководить осуществлением принятых программ. Тем самым было окончательно призна­но право президента на регулирование экономических и со­циальных отношений и на создание с этой целью постоянно действующего административного механизма.

Совершенствование методов государственного регули­рования экономики и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области бюджета и креди­та, направленной на обеспечение устойчивого уровня спро­са, производства и занятости) становится со времени про­ведения "нового курса" главной задачей всех ветвей власти американского государства.

Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. при­нял Закон о занятости, который впервые официально воз­ложил на президента ответственность за состояние амери­канской экономики. На основании этого закона был создан Совет экономических консультантов, который должен был представлять главе государства ежегодный доклад с тща­тельным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в начале каждой его сессии и последующей вы­работки конгрессом рекомендаций как государственным ор­ганам, так и частным лицам, "с целью достижения макси­мального или высокого уровня занятости".

Впоследствии были приняты и другие законы, допол­няющие, корректирующие законодательство "нового курса", но главные направления экономической и социальной полити­ки американского государства оставались неизменными. Од­ним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внес­ший существенные поправки в Закон Вагнера.

Закон Тафта-Хартли 1947 г. Закон Вагнера (принятый в 1935 г. в кризисной ситуации, преследовавший не в по­следнюю очередь политические цели Ф. Рузвельта перед очередными выборами) создал определенный дисбаланс по­литических сил, ограничивая свободу действий, "нечестную трудовую практику" только предпринимателей, что не мог­ло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокруг Закона 1935 г. началась сразу же после его принятия. В нее включились возникшая в это время антирузвельтовская ор­ганизация "Американская лига свободы", такие крупные организации американского бизнеса, как "Национальная ассоциация промышленников", "Торговая палата" и др. До 1937 г. борьба велась за признание закона неконституцион­ным, затем за пересмотр его конгрессом, в котором за по­следующие 10 лет было рассмотрено 200 соответствующих законопроектов. В 1947 г. такой пересмотр состоялся, был принят Закон Тафта-Хартли, который действует до сих пор.

Закон Тафта-Хартли призван был создать механизм пресечения незаконных забастовок, а также предотвраще­ния политизации профсоюзов. Достижение этих целей пра­вящие круги видели в проведении политики дальнейшей интеграции профсоюзов в регулирующий социальные отно­шения государственный механизм, а также в наделении пре­зидента значительными правами для предотвращения кон­фликтов в промышленности, особенно тех, которые угро­жали общественной безопасности. Закон пресекал ряд на­правлений "нечестной трудовой практики" профсоюзов: запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вторич­ные бойкоты (то есть бойкоты тех предпринимателей, кото­рые не являлись непосредственными нанимателями бастую­щих рабочих), стачки солидарности, пикетирование пред­приятий с тем, чтобы добиться от предпринимателя заклю­чения договора с. профсоюзом, который не прошел установ­ленной законом процедуры его официального признания, забастовки государственных служащих, стачки, создающие угрозу национальной безопасности, и др. Допустимые фор­мы забастовок оговаривались рядом условий: введением двухмесячного "охладительного периода", обязательным извещением предпринимателя о намерении провести забастовку, голосованием рабочих перед объявлением забастов­ки и пр.

На основе специального положения закона о защите прав рабочих от профсоюзов была значительно усилена право­вая регламентация деятельности профсоюзов, в частности закон подробно регулировал порядок заключения коллек­тивных договоров, рассматривал, каким условиям должен отвечать профсоюз, добивающийся права участия в кол­лективно-договорных отношениях, требовал от руководителей профсоюзов подписки о непричастности к деятельно­сти Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов Министерству труда о своих финансовых делах и пр. Проф­союзам было отказано в праве делать взносы в избиратель­ные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные должности.

Запретив договор "закрытого цеха" и ограничив воз­можность заключения договора "союзного цеха^*", закон тем самым существенно ограничил право профсоюзов диктовать предпринимателям условия найма рабочей силы.

^*Условия договора "союзного цеха" предусматривают право пред­принимателя принимать на работу нечленов профсоюза, но требуют в течение короткого времени вступления вновь нанятых рабочих в профсоюз. Право запрещать договор "союзного цеха" было закреплено за штатами. Это положение было включено в законы "О праве на труд" многих штатов.

Вновь созданный орган, Федеральная служба посред­ничества и примирения, должен был разрешать споры ме­жду предпринимателями и рабочими путем коллективных переговоров их представителей. Но главная роль в деле про­ведения в жизнь положений закона отводилась Националь­ному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и су­дам, которым принадлежало право вынесения запретитель­ных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмот­рения гражданских исков и уголовных дел, касающихся ложных показаний о непринадлежности к Коммунистиче­ской партии, политической деятельности профсоюзов и пр.

Закон создавал также постоянно действующий прези­дентский механизм для пресечения "недозволенной проф­союзной активности". Президент мог запретить стачку на 80 дней, если, с его точки зрения, она "угрожала нацио­нальным интересам", мог обратиться в суд для вынесения судебного приказа о запрещении стачки, назначить арбит­ражную комиссию для рассмотрения трудового конфликта.

Антипрофсоюзная ограничительная направленность Закона Тафта-Хартли была усилена Законом Лэндрама-Гриффина 1959 г., поставившего профсоюзы под еще боль­ший контроль государственных органов, которые получили право регулировать проведение выборов в профсоюзные органы, определять размеры членских взносов, требовать представления в Министерство труда отчетов, копий уста­вов, постановлений профсоюзов и пр.

Положения Закона Тафта-Хартли неоднократно под­креплялись впоследствии решениями Верховного суда США. Например, в 1984, 1985 гг. Верховный суд запретил оказы­вать давление на рабочих с тем, чтобы они вступали в проф­союз (однако разрешил вести среди них "разъяснительную работу"), поддержал практику запрета "закрытого цеха", предоставил компаниям, "испытывающим финансовые труд­ности", право разрывать трудовые отношения с организо­ванными в профсоюз рабочими и пр.

Закон Тафта-Хартли, при всей своей антипрофсоюз­ной направленности, привел к более жесткому упорядоче­нию отношений между трудом и капиталом, внес видимую лепту в достижение согласия между ними и тем самым спо­собствовал укреплению политической стабильности, в чем интересы американских предпринимателей и американских профсоюзов никогда не расходились.

Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борь­бы с бедностью" Л. Джонсона. Наиболее активный период социального реформаторства США падает после "нового курса" Ф. Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демо­кратом Л. Джонсоном была провозглашена программа соз­дания "великого общества", выполнение которой было при­звано амортизировать проявление социальной напряжен­ности в стране, стимулировать развитие экономики путем обеспечения соответствующего уровня занятости, потреб­ления и пр.

Центральным и наиболее многообещающим звеном про­граммы была "борьба с бедностью", вызванной к жизни зна­чительным ростом числа американских граждан, живущих ниже уровня бедности (согласно официальным данным, их насчитывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20% населения страны), к числу которых были отнесены преж­де всего цветные американцы, престарелые, не имеющая постоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без отцов.

Программа была принята в период экономического про­цветания Америки и социального брожения, мощного дви­жения за гражданские права, студенческих волнений, ан­тивоенных выступлений против позорной войны во Вьетна­ме. Ее принятию способствовало демократическое большин­ство в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов, Национального совета крестьян и других общественных организаций. Против выступила большая часть деловых кру­гов США, так как осуществление программы "борьбы с бед­ностью" (требующей многомиллионных государственных затрат) предполагало перераспределение средств, получен­ных от наиболее состоятельной части населения, облагае­мой высокими налогами, в пользу нуждающихся, облагае­мых низкими налогами.

Проведение программы в жизнь началось с принятия в 1964 г. Закона об экономических возможностях, которым предусматривались мероприятия по профессиональной под­готовке и обучению главным образом молодежи, особенно безработной, в рамках создаваемых "трудовых корпусов", "молодежных корпусов по месту жительства"; выдачи льгот­ных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйствен­ным рабочим и пр.

В 1965 году последовало издание законов о начальном и среднем школьном образовании, а затем о высшем об­разовании, призванных способствовать повышению обра­зовательного уровня малообеспеченной молодежи. В том же году были введены программа "медикейт", предусматриваю­щая оплату медицинских счетов получателей пособий по бедности, за бортом которой оставались, однако, те, кто та­кого пособия не получал (то есть третья часть всех бедня­ков), и программа "медикэр" - помощи пенсионерам в оп­лате их счетов по болезни.

В этом же году началось осуществление программы субсидирования части расходов бедняков на продукты пи­тания в виде продуктовых купонов, обмениваемых в мага­зинах на небольшое количество дешевых продуктов. В рамках законов о жилищном строительстве и городском раз­витии 1965, 1968 гг. были приняты некоторые меры по ока­занию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир и финансировании строительства дешевых жилищ.

Была принята также серия законов по регулированию бизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущих людей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укре­пления здоровья промышленных рабочих, значительно по­вышены федеральные ассигнования штатам для борьбы с преступлениями, для создания транспортных транзитных систем.

Осуществление программы потребовало создания но­вых специализированных агентств. Для содействия мест­ным органам в их "войне с бедностью" было создано специ­альное Ведомство экономического содействия и пр.

Усилия правительства не привели к осуществлению всех намеченных программ, так как они не были обеспечены с самого начала соответствующими государственными ассиг­нованиями (несмотря на повышение ставок социального стра­хования, налога на бизнес и пр.), которые в 1966 г. были ограничены в связи с увеличением бюджетного дефицита, вызванного ростом эскалации войны во Вьетнаме, усилени­ем инфляции.

Задача построения "великого общества", свободного от бедности и безработицы, таким образом, не была решена. Последовавший вслед за этим циклический кризис пере­производства 1973-1975 гг. еще больше обострил в США проблему занятости. Только по официальным данным, в 1975 г. в Америке было 8,3 млн. полностью безработных.

Вместе с тем следует отметить, что социальные про­граммы "борьбы с бедностью", явившиеся прямым продол­жением социальных реформ Ф. Рузвельта, так же как и ныне действующие многочисленные социальные програм­мы, определили постоянное действие общей, хотя и неодно­родной тенденции в изменении общественных отношений, которая выражается не только в повышении социальной за­щищенности бедных слоев американского общества, в по­литике выравнивания уровней доходов населения, но и в возрастании доли коллективных форм собственности, ук­реплении экономической независимости и правовой охраны личности.

Этому способствует осознание необходимости целена­правленной социальной политики помощи бедным, слабо защищенным слоям населения не только его правящими кругами, но и большинством американского народа. Если в 1935 г. в Конгрессе США велись ожесточенные споры во­круг принятия законов о введении в стране системы соци­ального страхования, то впоследствии эти вопросы в конгрессе уже не поднимались, а диспуты сводились к тому, как лучше обеспечить платежеспособность системы - за счет введений новых налогов или сокращения многочислен­ных пособий.

"Демократический" президент Б. Клинтон одержал по­беду на выборах в 1992 г., обещая Америке использование опыта "нового курса" с целью осуществления "подлинных перемен": расширения размеров государственных инвести­ций на социальные нужды, помощи школам, ликвидации бездомности, решения проблемы медицинского страхования для всего населения и пр. Реализация всех этих обещаний наталкивается, однако, на жесткие преграды роста бюджет­ного дефицита страны.

Дата добавления: 2015-03-31