А. Б. Агапов 47 страница

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» предусмотрено принятие двух индивидуальных правовых актов — представлений и актов государственной регистрации. Представления выносятся в целях применения санкции, т.е. такие акты применяются на стадии исполнительного производства; они не адресованы нарушителю и не содержат требований об устранении нарушений — в этом их отличие от представлений (предписаний, постановлений), выносимых органом, осуществляющим государственный контроль (надзор), до применения административного наказания или иной правовой санкции. Документы, подтверждающие государственную регистрацию заключений экспертов, заявлений граждан (общественных объединений), документ об утверждении заключения общественной экологической экспертизы относятся к актам процессуального обеспечения. В случаях, предусмотренных правилами п. 4 ст. 18, п. 1 ст. 23, п. 2 ст. 25 указанного Федерального закона, такие акты принимаются соответствующим государственным (муниципальным) органом.

Корреляция публичных и общественных экспертных полномочий

Общественная экологическая экспертиза проводится независимо от проведения государственной экологической экспертизы^[1064]. При этом необходимо учитывать следующие различия в статусе указанных экспертиз.

1. Порядок проведения: инициатором проведения общественной экологической экспертизы являются граждане или экологические общественные объединения, тогда как публичная экспертиза проводится по инициативе заказчика (как правило, субъекта предпринимательства). Муниципальный орган санкционирует проведение общественной экологической экспертизы или запрещает ее проведение в случае отказа в регистрации заявления о проведении указанной экспертизы, при этом исполнительно-распорядительному муници­пальному органу, осуществляющему государственную регистрацию указанных индивидуальных правовых актов, делегируются публичные полномочия.

2. Правовое положение экспертов: эксперты, проводящие общественную экспертизу, не наделены властными полномочиями, в частности, они не вправе требовать представления дополнительных документов для экспертизы^[1065].

3. Источники финансирования: проведение государственной экологической экспертизы финансируется ее заказчиком; проведение общественной экологической экспертизы финансируется ее инициаторами — гражданами или общественными объединениями. Таким образом, проведение указанных экспертиз осуществляется за счет различных внебюджетных источников финансирования, публичные финансы в этом случае не используются.

Ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе

Применение превентивных принудительных мер к нарушителю законодательства, например в виде санкций, предусматривающих приостановление (прекращение) финансирования незаконной хозяйственной деятельности, допускается только при проведении государственной экологической экспертизы. Заключения публичных и государственных экспертов вступают в силу после их утверждения Росприроднадзором, однако такие заключения влекут за собой различные правовые последствия (в частности, это касается применения указанных выше финансовых санкций)^[1066].

 Незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы квалифицируется по ч. 3 ст. 8.4 КоАП РФ. Правовые предпосылки легитимного отказа установлены п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об экологической экспертизе»; уклонение от регистрации по иным основаниям может повлечь применение административного штрафа в соответствии с указанной статьей КоАП РФ. Субъектом административного правонарушения являются виновные должностные лица муниципального органа, т.е. в данном случае санкции применяются к публичным субъектам (в соответствии с КоАП РФ квалифицируются по преимуществу проступки субъектов частного права). В ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе» установлены и другие публичные правонарушения, однако квалификация административного проступка возможна только в рассмотренном выше случае. При совершении других нарушений должностные лица государственных (муниципальных) органов привлекаются к дисциплинарной или иной правовой ответственности.

 Должностные лица Росприроднадзора (его территориальных органов), к ведению которых отнесен государственный экологический контроль, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.4 КоАП РФ, и осуществляют иные процессуальные действия, в частности назначают административное расследование, однако постановление о назначении административного наказания выносится судьей^[1067]. Указанные должностные лица вправе применять к нарушителям меры административного пресечения в виде административного задержания, личного досмотра и другие меры административного пресечения, предусмотренные ст. 27.8—27.10, 27.14 КоАП РФ. При необходимости их применения должностные лица органов Росприроднадзора могут прибегать к помощи сотрудников полиции^[1068].

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Приведите примеры актов федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

2. Каковы основные задачи деятельности Минприроды России?

3. Назовите отдельные виды деятельности, подлежащие лицензированию Росприроднадзором.

4. Расскажите о составе и полномочиях государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

5. Каковы функции Росгидромета?

6. Что вы знаете о контрольно-надзорных полномочиях Росприроднадзора?

7. Каково содержание деятельности Федерального агентства водных ресурсов?

8. Какие вопросы государственного управления находятся в ведении Федерального агентства по недропользованию?

9. Назовите задачи деятельности Ростехнадзора.

10. Расскажите о порядке проведения и о содержании экологической экспертизы.

Глава 30. Управление публичным имуществом

В результате изучения данной главы учащийся должен:

знать о предназначении государственного управления и о существе регламентации отношений в сфере публичного имущества;

уметь анализировать статутные акты о Росимуществе;

овладеть практическими навыками, позволяющими отграничивать административные и цивилистические предписания в сфере управления публичным имуществом.

30.1. Имущественные правомочия публичных органов, организаций, учреждений

Под управлением публичным имуществом понимается осуществление вещных прав и исполнение обязанностей (в том числе имущественных обременений, установленных публичным сервитутом) в сфере владения, пользования и распоряжения публичной недвижимостью или движимым имуществом. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования создают специальные исполнительные органы, наделенные полномочиями собственника публичного имущества.

Наибольшим объемом полномочий по управлению публичным имуществом наделена Российская Федерация и государства (республики) в ее составе, отдельными имущественными правами и обязанностями наделены субъекты РФ и муниципальные образования. К исключительному ведению Российской Федерации относится установление правовых режимов управления публичным имуществом (например, разработка гражданского законодательства). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе относятся полномочия в области разграничения публичной собственности. Имущественные права и обязанности государственных и муниципальных органов регламентируются главным образом административным законодательством, в соответствии с которым:

а) устанавливаются виды имущественных объектов, переданных федеральным министерствам, ведомствам, органам исполнительной власти субъектов РФ, а также муниципальным органам (при наделении таких органов государственными полномочиями);

б) определяются права и обязанности руководителей публичного органа по владению, пользованию и распоряжению движимым и недвижимым имуществом, находящимся в его ведении;

в) устанавливаются методы управления публичным имуществом, например использование специального права («золотой акции») при осуществлении полномочий собственника в отношении акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ.

 К объектам публичной недвижимости относятся здания, сооружения (объекты нежилого фонда), земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Публичная недвижимость передается соответствующему государственному (муниципальному) органу для осуществления его полномочий (т.е. для использования по целевому назначению). Существуют следующие способы управления публичной недвижимостью:

1) передача имущества органу государственной власти (муниципальному органу), публичной коммерческой организации (государственному или муниципальному унитарному предприятию) или публичному некоммерческому учреждению. Пользователь имущества наделяется отдельными вещными правомочиями; публичным органам, учреждениям и организациям имущество передается в оперативное управление (в некоторых случаях публичное имущество закрепляется за организациями в соответствии с правом хозяйственного ведения)^[1069]. Право оперативного управления, право хозяйственного ведения возникает с момента его государственной регистрации в органах Росимущества;

2) продажа негосударственным организациям (в том числе коммерческим), а также физическим лицам земельных участков, зданий, сооружений или права на заключение договоров аренды указанных объектов недвижимости. Отчуждение недвижимости (в том числе зданий и сооружений) осуществляется государственным унитарным предприятием по согласованию с Росимуществом. Продажа недвижимости (права на заключение договора аренды) субъектам частного права производится по результатам проведения торгов в форме аукциона или конкурса;

3) установление собственником имущественных обязанностей лица. Публичные предприятия и учреждения совершают сделки в отношении переданного им имущества по согласованию с органом исполнительной власти (муниципальным органом), обязаны передавать ему часть прибыли, осуществляют иные имущественные обязанности;

4) осуществление органом исполнительной власти специализированного учета объектов недвижимости (в том числе ведение рее­стра государственного (муниципального) имущества), государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра.

 К публичным движимым объектам относятся акции и другие ценные бумаги, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов в ее составе, муниципальных образований, а также традиционные движимые вещи, в том числе средства материально-технического, информационного обеспечения, транспортные средства, иное имущество, необходимое для обеспечения полномочий государственного (муниципального) органа, организации, учреждения. Управление публичными движимыми объектами осуществляется посредством установления имущественных обременений лица, пользующегося такими объектами. Например, акционерное общество, в отношении которого применяется специальное право («золотая акция»), осуществляет коммерческую деятельность в соответствии с публичными интересами, т.е. с учетом удовлетворения фискальных и иных имущественных потребностей государства.

Правомочиями по управлению публичным имуществом наделены все органы исполнительной власти. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства осуществляют функции по управлению публичным имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, распоряжаются бюджетными средствами, реализуют иные имущественные правомочиями. К императивным функциям в области управления публичным имуществом относится издание правового акта, определяющего содержание имущественного правомочия владения, пользования или распоряжения; такие акты могут содержать правовую норму или относятся к индивидуальным правовым актам (например, письменные директивы, принимаемые Росимуществом). Релятивные функции по управлению публичным имуществом осуществляются в процессе деятельности министерств и ведомств по контролю и надзору (при этом федеральные министерства и федеральные агентства обеспечивают имущественные контрольные функции применительно к объектам своих систем).

В зависимости от своего предназначения федеральные органы исполнительной власти наделяются различными имущественными правомочиями, содержание которых определяется руководителем соответствующего министерства или ведомства. Имущественные правомочия ведомства устанавливаются нормативным правовым актом министерства, в систему которого это ведомство входит^[1070]. Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в непосредственном ведении Президента или Правительства РФ, наделены бóльшим объемом имущественных прав, в отличие от федеральных служб и федеральных агентств, подчиненных федеральном министерствам.

30.2. Организационная структура управления публичным имуществом

Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по управлению публичным имуществом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), подчиненное Минэкономразвития России. Росимущество относится к органам специальной компетенции: этот орган наделен полномочиями, осуществляемыми федеральными министерствами и федеральными службами.

В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 Росимущество наделено значительным объемом правомочий в сфере владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом. Ему переданы функции упраздненного специализированного государственного учреждения при Правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства. Таким образом, Росимущество наделено особыми правомочиями по управлению федеральным имуществом, несоизмеримыми с имущественными правомочиями других федеральных органов исполнительной власти. К специальным полномочиям Росимущества относятся: полномочия по контролю и надзору; полномочия публичного санкционирования (т.е. разрешительные полномочия); полномочия системного управления.

 Росимущество осуществляет публичный имущественный контроль, проводит выездные и камеральные проверки деятельности органов исполнительной власти по использованию объектов недвижимости (в том числе земельных участков), переданных таким органам для осуществления их полномочий.

 В сфере публичного санкционирования Росимущество наделено релятивными разрешительными функциями; к его ведению отнесено согласование сделок с недвижимым имуществом, совершенных феде­ральными государственными унитарными предприятиями независимо от их ведомственной подчиненности. При реализации специальных полномочий, обусловленных «золотой акцией», Росимущество принимает письменные директивы, обязывающие орган управления акционерным обществом действовать в общегосударственных интересах (в том числе и директивы, обеспечивающие фискальные потребности)^[1071].

Росимущество согласовывает заключение договоров аренды публичных земельных участков (санкционирует их легитимное заключение), а также осуществляет регистрационные полномочия^[1072].

 Росимущество оказывает публичные услуги в сфере государственной контрактации, а также консультационные услуги гражданам и юридическим лицам.

В систему Росимущества входят центральный аппарат, подведомственные ему организации и территориальные органы.

Росимущество осуществляет функции специального публичного учета объектов недвижимости, обладает правомочиями собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения функций федеральных органов исполнительной власти в сферах землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственного мониторинга земель. Росимущество наделено такими же имущественными правомочиями в отношении подчиненных ему публичных коммерческих организаций (унитарных предприятий) и учреждений.

Министерства, федеральные службы и федеральные агентства, как правило, управляют имущественными объектами, входящими в их системы. Имущественные правомочия федерального органа исполнительной власти обусловлены предоставленным ему правом оперативного управления соответствующим объектом недвижимости. Пользование или распоряжение недвижимостью осуществляется министерством независимо от наличия подчиненного ему федерального агентства. Например, Минобороны России осуществляет правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами РФ, а также правомочия в отношении земель, лесов и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам, управляет и распоряжается жилищным фондом министерства^[1073]. Соответствующие имущественные правомочия предоставлены также Спецстрою России, подчиненному Минобороны России, эксклюзивные полномочия которого по управлению публичным имуществом обусловлены статусом федерального агентства. Функции управления недвижимостью осуществляются МЧС России, МВД России, МИД России и другими федеральными министерствами^[1074].

Содержание имущественных правомочий федеральных министерств устанавливается в зависимости от их подчиненности указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Как правило, такие правомочия осуществляются министерством по праву оперативного управления, однако в редких случаях министерства непосредственно заключают сделки с недвижимостью. Например, МИД России по поручению Правительства РФ приобретает в федеральную собственность объекты недвижимости за рубежом для размещения загранучреждений^[1075].

Федеральные агентства и федеральные службы, находящиеся в ведении Президента РФ, наделены большим объемом имущественных прав в сравнении с федеральными ведомствами, непосредственно подчиненными Правительству РФ. Например, ФСБ России и ФСКН России непосредственно управляют недвижимостью образовательных, научно-исследовательских и иных учреждений своей системы, при этом ФСБ России осуществляет все правомочия собственника (право владения, пользования и распоряжения) применительно к недвижимому и движимому имуществу, а также заключает сделки в отношении этого имущества, находящегося в государственной или частной собственности.

30.3. Организационно-правовые формы управления публичным имуществом

Росимущество относится к особым публичным органам управления федеральным имуществом; оно наделено правомочиями владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в отличие от федеральных министерств, федеральных служб или федеральных агентств, наделенных лишь отдельными имущественными функциями^[1076].

 К ведению Росимущества отнесены две группы полномочий, осуществляемых применительно к имуществу: а) находящемуся у физических, юридических лиц на законных основаниях; б) обращенному в федеральную собственность в результате совершения правонарушения. Применительно к первой группе полномочий Росимущество организует продажу приватизируемого государственного имущества. В отношении имущества, обращенного в федеральную собственность, Росимущество осуществляет публичные процедуры его реализации.

Деятельность Росимущества по управлению публичным имуществом включает в себя различные административные процедуры, в частности: 1) процедуры публичного учета движимых вещей и объектов недвижимости; 2) процедуры, обусловленные исполнением имущественных правомочий владения, пользования, распоряжения публичным имуществом; 3) процедуры публичного контроля.

Публичный имущественный статус Росимущества обусловлен его взаимоотношениями со специально уполномоченными государственными органами, к которым относятся:

Правительство РФ;

Минэкономразвития России, к ведению которого отнесены полномочия координации и контроля за деятельностью Росимущества;

федеральные органы исполнительной власти, наделенные отдельными имущественными полномочиями.

Публичные процедуры, обусловленные исполнением имущественных правомочий, включают в себя учет публичного имущества, его оценку, реализацию или утилизацию. К таким процедурам относятся: а) продажа федерального имущества; б) осуществление функций учредителя, участника или акционера хозяйственных обществ; в) приобретение акций (долей в уставном капитале) хозяйственных обществ. Во всех указанных случаях Росимущество действует на основе делегированных ему федеральных имущественных правомочий, источником финансирования которых являются средства федерального бюджета. Тем самым Росимущество наделяется дополнительными исполнительно-распорядительными правомочиями: оно обязано исполнять поручения Правительства РФ и Минэкономразвития России и использовать бюджетные средства по целевому назначению.

Передача публичных имущественных правомочий опосредуется различными правовыми формами. К правовым актам, регламентирующим эту процедуру, относятся:

1) нормативные правовые акты Правительства РФ, определяющие статус Росимущества, содержание переданного полномочия и правовой режим его финансирования;

2) правовые акты Минэкономразвития России, в ведении которого находится Росимущество. Как и любое иное федеральное министерство, Минэкономразвития России управомочено принимать нормативные правовые акты. В отличие от него, Росимущество вправе принимать нормативные правовые акты только в случаях, установленных постановлениями Правительства РФ и указами Президента. Во всяком случае, Росимущество может принимать не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты^[1077];

3) административные договоры, в том числе договоры, заключаемые Росимуществом с федеральными государственными унитарными предприятиями, в соответствии с которыми Росимущество осуществляет продажу федерального имущества, закрепленного за такими предприятиями на праве хозяйственного ведения.

 Росимущество наделено значительными властными имущественными правомочиями по управлению публичными финансами; руководствуясь ими, Росимущество выступает в качестве специального публичного органа, управомоченного контролировать исполнение хозяйствующими субъектами бюджетных обязательств. Росимущество осуществляет такие правомочия в процессе: а) истребования задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды^[1078]; б) приобретения ценных бумаг хозяйственных обществ; в) перечисления в федеральный бюджет денежных средств, полученных в результате реализации имущества, обращенного в федеральную собственность.

Выступая в качестве пользователя денежными средствами и ценными бумагами, находящимися в федеральной собственности, Росимущество продает за пределами Российской Федерации акции открытых акционерных обществ и распоряжается ими при исполнении обязательств с иностранными эмитентами.

 К ведению Росимущества отнесены релятивные имущественные правомочия, реализация которых влечет за собой изменение потребительских и иных коммерческих свойств публичной вещи. К таким правомочиям относятся:

1) обеспечение контроля за соблюдением покупателями договоров купли-продажи федерального имущества, заключенных Росимуществом; учет обязательств покупателей по таким договорам;

2) осуществление оценки объектов федеральной недвижимости и движимых вещей, в том числе при реализации имущества, обращенного в собственность Российской Федерации;

3) ценообразование в процессе приватизации федерального имущества.

Особую значимость в релятивной имущественной деятельности Росимущества имеют его правомочия по распоряжению публичными вещными правами. Росимущество проводит аукционы на право заключения инвестиционных договоров (применительно к объектам федеральной недвижимости), а также осуществляет реализацию имущественных прав в отношении арестованного имущества и вещей, обращенных в собственность Российской Федерации.

 В качестве особого участника исполнительно-распорядительной деятельности Росимущество наделено специальными публичными правами и обязанностями. В информационных отношениях с органами исполнительной власти Росимущество вправе запрашивать и получать документированную информацию, необходимую для его управленческой деятельности. Росимущество является равноправным участником таких отношений и выступает в них в качестве субъекта, управомоченного истребовать информацию у любого федерального министерства или ведомства.

К источникам правовой регламентации деятельности Росимущества относятся федеральное законодательство (федеральные законы, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ), а также нормативные правовые акты, принимаемые Минэкономразвития России. Федеральными законами регламентирован порядок осуществления отдельных публичных процедур, а именно: 1) учета публичного имущества, обращенного в собственность государства (Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»); 2) оценки объектов федерального имущества, находящегося в ведении Росимущества (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»)^[1079].

Имущественные правомочия Росимущества достаточно обширны и предусматривают: во-первых, распоряжение материализованными имущественными объектами или вещными правами на них; во-вторых, использование коммерческих свойств имущества, находящегося в его ведении, в целях осуществления общегосударственных потребностей; в-третьих, утилизацию (уничтожение) объектов федерального имущества, реализация которого невозможна в силу утраты его потребительских свойств. Фактически в некоторых случаях Росимущество осуществляет неограниченные имущественные правомочия, осуществление которых влечет за собой утилизацию публичной вещи и соответственно — прекращение на нее имущественных прав. Таким образом, Росимущество наделено не только правомочиями оперативного управления находящимся в его ведении имуществом, как это и презюмируется федеральным законодательством, но и (применительно к рассмотренным выше случаям) правомочиям собственника.

Управленческая деятельность Росимущества в отношении объектов федерального имущества осуществляется в общегосударственных целях и предусматривает оказание безвозмездных публичных услуг федеральным органам исполнительной власти и иным федеральным государственным органам.

 Росимущество наделено обширными контрольными полномочиями, осуществляемыми в процессе системного управления.

1. Внутренний имущественный контроль включает в себя:

а) проверку исполнения покупателями федерального имущества обязательств, установленных договором купли-продажи, заключенным Росимуществом. Эти контрольные полномочия отнесены к ведению структурных подразделений центрального аппарата Росимущества. В случаях, предусмотренных приказами и распоряжениями руководителя Росимущества, указанные полномочия по контролю осуществляются территориальными органами Росимущества;

б) оперативный контроль руководителя Росимущества за исполнением центральным аппаратом и территориальными органами публичных процедур учета, оценки, распоряжения и использования объектами федерального имущества.

2. Основной объем внешней контрольной деятельности отнесен к компетенции Минэкономразвития России, в ведении которого и находится Росимущество. В части контроля за соблюдением законодательства о бухгалтерском учете Росимущество является органом, подконтрольным Минфину России. Содержание контрольной деятельности Минэкономразвития России и Минфина России установлено Правительством РФ. Эти органы исполнительной власти осуществляют контроль, выступая в качестве вышестоящего органа (Минэкономразвития России) либо действуя на основе специального правомочия (Минфин России).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение управления публичным имуществом.

2. Какие вопросы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления публичным имуществом?

3. Приведите имущественные права и обязанности государственных и муниципальных органов, которые устанавливаются административным законодательством.

4. Что относится к объектам публичной недвижимости?

5. Назовите способы управления публичным имуществом.

6. Что относится к объектам публичного движимого имущества?

7. Назовите общие полномочия Росимущества.

8. Каково содержание мероприятий по публичному имущественному контролю, реализуемых Росимуществом?

9. Расскажите о правомочиях Росимущества по управлению публичными финансами.

10. Приведите примеры имущественных правомочий Росимущества.

Глава 31. Управление в сфере финансов

В результате изучения данной главы учащийся должен:

знать о предназначении государственного управления в сфере финансов;

уметь анализировать статутные акты о Минфине России и подчиненных ему публичных органах;

овладеть практическими навыками, позволяющими оперировать не только законодательством, но и ведомственными актами.

31.1. Организационная структура управления
в сфере финансов

Под государственным управлением финансами понимается организация процесса аккумуляции и расходования денежных средств, выраженных в деньгах (валюте, валютных ценностях), а также государственное регулирование рынка ценных бумаг и иных денежных документов, удостоверяющих имущественные права их владельцев. В зависимости от содержания финансового отношения предназначением государственного управления финансами является обеспечение общегосударственных интересов, например фискальных и иных публичных потребностей, а также защита законных прав частных лиц — субъектов коммерческой деятельности.

Дата добавления: 2015-05-10