Основные виды правовых форм гос. управления

Виды административно-правовых форм государственного управления

Понятие административно-правовых форм государственного управления

Государственное управление является одной из важных составляющих публичного управления и предмета административного права. Следует отметить, что власть (государственное управление) не реализуется сама по себе, это достигается за счет практического воплощения в жизнь определенных функций государства. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления. Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то понятие «формы» указывает на внешнюю сторону каких-то действий со стороны органов государственного управления.

Под формой государственного управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

1. Правовые формы. Этолюбые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Это прежде всего правовые акты.

- издание нормативных актов управления

- издание индивидуальных актов управления

- заключение административных договоров

- осуществление юридически значимых действий

Также, административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев:

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т. е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, раз­решительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обе­спечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.).;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (ут­верждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные или адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государствен­ного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые до­говоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: ис­пользуемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зави­симости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуаль­ные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запрети­тельные либо дозволительные.

Неправовые формы. Не влекут прямых юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органов государственного управления. Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Например, это про­ведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т. п., т. е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т. п.).

Если же говорить об исполнительной власти, то можно сказать, что она имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семина­рах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т. п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.

3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Характерные качества(черты) правового акта управления:

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его полномочий, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государствен­ного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекра­щающим конкретные правовые отношения подобного типа;

а) он подзаконен, т. е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов,то есть каждый акт должен соответствовать актам вышестоящих органов;

к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности ис­полнительных органов (должностных лиц).

л) как правило издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например в системе военного управления между руководителем и подчиненным, то есть устный приказ (называются «конклюдентные акты гос. управления»));

м) издается с соблюдением определенной официальн6о установленной процедуры. Общая процедура отсутствует, но есть отдельные нормативные акты, закрепляющие порядок издания управленческих актов. (Н-р Регламент Правительства РФ «Положение о подготовкепроэктов его постановлений и распоряжений»)

н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за коне одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление адми нистративно-правовых норм или возникновение, изменение и прекраще­ние административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредуем взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы дета лизации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов го­сударственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не огра­ничиваются сферой государственного управления. В ряде случаен с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных от­раслей российского права. В наибольшей степени это касается финан­совых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органон государственной власти своим преимущественно позитивным харак­тером, выражающимся втом, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный и >|!исдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не ■пишется приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не мо- I у I отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние |.11 у ю возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

§ 4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного харак- к ра и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые пня классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации — юридические свойства мк тов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют ни нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную Функцию административного права. В них содержатся администра- I нвно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленче- ■ кие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имею­щих конкретного, т. е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно- I игиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так нлии наче совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким вы­ражением процесса реализации исполнительной власти. Это — юри­дические акты подзаконного административного нормотворчества и ни правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство и юричности такого нормотворчества. Тем не менее рольуправленче- екпх нормативных актов существенна, что находит свое выражение и их содержании.

Такого рода правовыми актами:

а) обеспечивается механизм реализации конституционного | гатуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. п.);

б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. со­держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Фе­дерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» последним был утвержден Регламент Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

в) определяются типовые правила поведения в сфере государ­ственного управления. Например, таможенные правила, правила при­ватизации государственных и муниципальных предприятий и т. п.;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т. п.;

д) определяется организационно-правовой статус звеньев ис­полнительного аппарата, непосредственно подведомственных Пре­зиденту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). На­пример, положения о министерствах и федеральных службах России;

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла­гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Напри­мер, о чрезвычайном положении, о въезде в Российскую Федерацию и выезде из нее;

ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о про­ведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензирова­нии; о порядке подготовки правовых актов и т. п.;

з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Напри мер, о взаи моотноше- ниях исполнительных органов различных субъектов Федерации и т. п.;

и) осуществляется охрана установленного в сфере государствен­ного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админи­стративно-правовых отношений, но сами их не создают.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республи­канское, краевое, областное и т. п. значение, т. е. издаваться ис­полнительными органами всех субъектов Федерации и действовать и соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут п (даваться исполнительными органами различного уровня, наде­ленными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетен­цией. В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут Г)ыть юридически обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством РФ установлено, что Федераль­ная антимонопольная служба по вопросам своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, орга­низациями независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Аналогичную юридическую силу имеют нормативные пкты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы­раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. 11о своему юридическому содержанию это — распорядительные право­вые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (пред­писаний) проявляется втом, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифи­цированы, т. е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве показательного примера индивидуального административ­но-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административ­ного наказания.

Индивидуальные акты распространены в практике государствен­но-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административно­го права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно- правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном за­коне «О системе государственной службы Российской Федерации».

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запре­тов, разрешений и дозволений. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые предписания, запре­ты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к кон­кретным лицам.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по дру­гим основаниям (критериям).

Интерес представляет классификация административно-право- вых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, уста­новленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

В настоящее время используются следующие официальные наи­менования правовых актов управления:

1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);

2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);

3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполни­тельной власти;

4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т. п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижесто­ящим исполнительным органам, а также подчиненным управлен­ческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя.

Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобя­зательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т. е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в Кодексе РФ об административных право­нарушениях. Право на их издание принадлежит органам исполни­тельной власти общей компетенции (правительства, администрации).

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возмож­ность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т. п.

Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управлен­ческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ принятые соответствующие нормы — это коллегиальное принятие решений. В других же случаях — не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет пер­сональную ответственность за состояние порученной отрасли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в принятии управленческих решений велика.

Административно-правовой договор

В процессе функционирования исполнительных органов госу­дарственной власти возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объедине­ниями.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков ад- м инистративных договоров.

Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами госу­дарственной власти, не исключены из договорного процесса по раз­граничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и испол­нительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собствен­ностью, а во втором — разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенно­стью такого рода отношений является то, что их административно- правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-право­вых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Россий­ской Федерации» предусматривает, что на его заседаниях принима­ются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, а также законодательству. Специально подчеркивает­ся, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а об их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается от­личительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти.

В столь же опосредованной форме элементы административно- правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законода­тельных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглаше­ние об условиях поступления на государственную службу).

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций. При этом контракт содержит не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнитель­ных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. В силу этого конкретная си­стема заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон по­следующего одностороннего юридически властного решения полно­мочного исполнительного органа (должностного лица).

Оценивая проблему административно-правовых договоров (со­глашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вы­зывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); дости­жение соглашения между различными субъектами государственно- управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или и ную должность).

Можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы.

1. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых ад- министративно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

2. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосудар­ственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполни­тельный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в опреде­ленном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т. е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т. е. действовать в «вертикальном» варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации.

3. Договоры (соглашения) между различными субъектами испол­нительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собственно административно-правовые согла­шения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не под­меняют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управления.

Тема 5. (4 часа)

Дата добавления: 2015-05-10