Административная ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [19] в ст. 2.1 под административным пра­вонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных право­нарушениях установлена административная ответственность. Данное оп­ределение является существенным, поскольку не допускает на федеральном уровне никаких иных законодательных актов, устанавливающих администра­тивную ответственность. Актуально это и для экологического законодательства, поскольку в ряде федеральных законов ранее устанавливалась (например, в ст. 36 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях») или допускалась (ст. 55 Федерального закона «О животном мире», ст. 30 Феде­рального закона «Об экологической экспертизе», ст. 49 Закона РФ «О недрах») административная ответственность за совершение экологических правонару­шений в конкретных сферах.

С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне административная ответственность за экологические правонарушения наступает только в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) РФ и прежде всего гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Как показывает анализ ряда процессуальных норм кодекса, экологические правонарушения относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах.

Так, ст. 2.5 Кодекса предусматривает, что военнослужащие и призванные на военные сборы граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, ор­ганов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожар­ной службы, органов по контролю за оборотом наркотических и психотроп­ных веществ и таможенных органов в большинстве случаев совершения административных правонарушений несут ответственность в дисциплинар­ном порядке. Однако за отдельные административные проступки, к числу ко­торых отнесены и нарушения законодательства об охране окружающей при­родной среды, перечисленные лица отвечают на общих основаниях, то есть несут административную ответственность.

Здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что согласно ст. 72 Кон­ституции РФ природоохранное законодательство, а равно и административ­ное законодательство относятся к предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов. Это, в свою очередь допускает, что региональные органы представительной власти вправе устанавливать своими законами административную ответственность за экологические правонару­шения, не охваченные КоАП РФ. Поскольку в ст. 2.5 кодекса идет простое перечисление законодательства без указания на его уровень, упомянутые выше лица, отвечающие в большинстве случаев за совершение администра­тивных правонарушений в дисциплинарном порядке, при наличии в их дея­ниях признаков нарушения законодательства об охране окружающей при­родной среды, наказуемого как нормами КоАП РФ, так и статьями региональных законов, будут преследоваться органами административной юрисдикции соответствующего уровня в рамках установленных санкций'.

Следующей нормой, содержащей обособленный подход законодателя к правонарушителям, является ст. 3.5 КоАП РФ, ч. 3, которой предусматривает наложение штрафа в повышенном размере на нарушителей, в том числе и за­конодательства об охране окружающей природной среды.

Если при общем подходе к правонарушителям размер штрафа на физиче­ских лиц не может превышать 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), на должностных лиц — 50 МРОТ и юридических лиц — 1000 МРОТ, то нарушители природоохранного законодательства — должностные и юриди­ческие лица могут наказываться соответственно до 200 МРОТ и 5000 МРОТ. Здесь опять-таки необходимо принимать во внимание двухуровневую систему законодательства об административных правонарушениях. Анализ приведен­ной нормы ст. 3.5 Кодекса, где присутствует четкая формулировка — «законо­дательство Российской Федерации», дает основания считать, что повышенный размер штрафа может налагаться только на те проступки, ответственность за которые наступает в соответствии с нормами гл. 8 КоАП РФ. Аналогичный вывод содержится в п. 1 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»2.

К слову сказать, проведенное изучение размеров санкций всех 40 статей гл. 8 кодекса позволяет говорить о том, что федеральный законодатель не особенно стремился развить в ней нормы ст. 3.5 КоАП РФ о повышенном размере штрафа. Как правило, за совершение проступков в области охраны окружающей среды и природопользования должностные лица могут быть на­казаны в диапазоне от 10 до 40 минимальных МРОТ, юридические лица соответственно от 200 до 400 МРОТ. Достаточно сказать, что максимальный размер штрафа даже для неквалифицированных составов правонарушений

(50 МРОТ) может быть наложен на должностных лиц за совершение эколо­гических проступков только в шести случаях (ст. ст. 8.4, 8.10, 8.12, 8.13, 8.21 и 8.31 КоАП РФ). Для юридических лиц штраф в размере до 1000 МРОТ во­обще предусмотрен лишь в ст. 8.10 кодекса (нарушение требований по ра­циональному использованию недр).

Вместе с тем особняком выделяются ст. 8.17-8.19 КоАП РФ, в которых (законодатель все-таки реализовал нормы ст. 3.5 КоАП (применительно к должностным лицам размер штрафов может достигать 200 МРОТ, для юри­дических лиц максимальный размер составляет 3000 МРОТ). Особенность установления повышенной ответственности заключается в том, что такие правонарушения должны быть совершены во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключитель­ной экономической зоне Российской Федерации, то есть речь идет о защите как экологических интересов государства, так и интересов внешнеэкономи­ческого и даже оборонного значения.

Что касается граждан, то в отношении них применение максимального размера штрафа (до 25 МРОТ) возможно лишь при совершении проступков, наказуемых по ст. 8.13 (нарушение правил охраны водных объектов), ст. 8.21 (нарушение правил охраны атмосферного воздуха) и ст. 8.31 (нарушение тре­бований к охране лесов) КоАП РФ.

Законодательство субъектов Российской Федерации об административ­ных правонарушениях, в том числе в экологической сфере, находится еще в стадии разработки и становления, однако анализ некоторых документов по­зволяет говорить о том, что регионы не применяют установленный ст. 3.5 КоАП РФ повышенный размер штрафов. В то же время имеет место, пра­вильная, на наш взгляд, тенденция, максимального использования предостав­ленных регионам усеченных полномочий.

Еще одной нормой в кодексе, где прослеживается квалифицированный подход законодателя, является ст. 4.5, устанавливающая сроки давности при­влечения к ответственности. При общем двухмесячном сроке привлечения к ответственности со дня совершения административного правонарушения или обнаружения длящегося проступка, за нарушение, в том числе и законодатель­ства об охране окружающей природной среды, нарушитель может быть при­влечен к ответственности в течение одного года. Четкая формулировка в ч. 1 названной статьи «законодательство Российской Федерации» позволяет отне­сти возможность осуществления столь длительной процедуры преследования только к нарушителям КоАП РФ, причем по любой из статей гл. 8 кодекса, что в свое время подтвердил Верховный суд РФ в одном из своих решений.

Статьей 28.7 Кодекса в практику правоприменения был введен новый ин­ститут — административное расследование. В частности, предусмотрено, что для производства экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, при нарушении в том числе законодательства об охране окружающей среды, может проводиться административное рассле­дование. С учетом отсутствия в этой норме ссылки только на законодательство Российской Федерации следует отметить, что и при совершении проступка в сфере охраны окружающей среды, наказуемого по законодательству субъекта Российской Федерации, проведение административного расследования также будет правомерным. Однако здесь нужно учитывать установленные упомяну­той выше ст. 4.5 КоАП РФ ограничения по срокам привлечения к ответствен­ности. Поскольку для нарушителей регионального законодательства такой срок не может превышать двух месяцев, становится проблематичным проведе­ние полноценного административного расследования, на которое по общим основаниям законодатель отводит те же самые два месяца.

Следует отметить, что приведенная в КоАП РФ классификация правонару­шений не является оптимальной. Например, более десяти составов экологиче­ских проступков закреплены вообще в гл. 7 «Административные правонару­шения в области охраны собственности» КоАП РФ. В их числе можно назвать, например, ст. 7.6 (самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)) и ст. 7.11 (пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии)). Это типичные нарушения законодательства о при­родопользовании, являющегося, как уже было сказано выше, составной частью экологического законодательства. Кроме того, подтверждает их причастность к экологической группе и то, что составление протоколов о правонарушении, а равно наложение административных штрафов осуществляется должностными лицами соответственно органов государственного водного контроля и государ­ственного контроля за охраной и использованием объектов животного мира, то есть охватываемых понятием «специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды».

Говоря об осуществлении административного преследования лиц, нару­шающих нормы КоАП РФ, следует отметить, что правом возбуждать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания за их совершение помимо судей, в том числе мировых1, обладают лишь должностные лица со­ответствующих федеральных органов исполнительной власти и их террито­риальных органов в субъектах Российской Федерации, городах и районах. В свою очередь нарушение статей законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за совершение эколо­гических проступков, будет преследоваться специально уполномоченными на то региональными органами, а в строго установленных законом случаях и муниципальными органами.

Здесь немаловажным является вопрос о пределах использования такими должностными лицами положений Кодекса о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Учитывая то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации при принятии собственных законов, устанавливающих административную ответст­венность за экологические правонарушения, соответственно определяют и ор­ганы, реализующие нормы таких законов, а также положение п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ о том, что установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится к исключительному ведению Российской Федерации (что не допускает дополнительной регламентации это­го вопроса на уровне регионального законодательства), вопрос о полноте при­менения должностными лицами специально уполномоченных органов в облас­ти охраны окружающей среды и природопользования не является праздным.

Так, п. 6 ст. 27.2 КоАП РФ предусматривает доставление физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при не­возможности его составления на месте выявления проступка, если составление протокола является обязательным1, в служебное помещение органа внутренних дел (милиции), помещение органа местного самоуправления сельского поселе­ния или в иное служебное помещение должностными лицами органов, на ко­торые возложен надзор или контроль за соблюдением законодательства об ох­ране окружающей среды лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, животного мира и рыбных запасов, правил охоты и рыболовства, при выявле­нии административных правонарушений в соответствующей сфере. Представ­ляется, что данное полномочие в полной мере может реализовываться и орга­нами регионального подчинения, отнесенными к перечисленной группе. В то же время такая серьезная мера обеспечения производства по делу, как админи­стративное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ) может применяться специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природо­пользования как федерального, так и регионального подчинения опосредован­но - путем обращения в органы внутренних дел.

Региональные органы наряду с федеральными также вправе проводить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ), изъятие ве­щей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ). В то же время осмотр принадлежа­щих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помеще­ний, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ), а также арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ) находится в рамках компетенции специально уполномоченных органов только федерального подчинения.

Таким образом, и к вопросу применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (гл. 27 кодекса), в том числе и по жологическим составам, законодатель подошел избирательно, в одних случаях предоставив отдельные полномочия контролирующим органам регионального уровня, в других, лишив эти органы необходимых рычагов реагирования.

В числе значимых новелл в законодательстве об административных пра-вонарушениях следует отметить введение с 11 августа 2005 г. нового вида административного наказания - административного приостановления деятельности, которое может широко применяться в экологической сфере по решению суда в случае причинения существенного вреда состоянию или ка­честву окружающей среды. Речь идет о правонарушениях, предусмотренных

ст. 8.2, 8.3, 8.6, 8.12, 8.13, 8.14, 8.21, 8.31, и 8.38 КоАП РФ, и срок приоста­новления деятельности может быть установлен до 90 суток, что является серьезным рычагом в борьбе со стойкими правонарушителями, поскольку может существенно повлиять на получение прибыли и выполнение договор­ных обязательств.

Часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административ­ного наказания юридическому лицу не освобождает от административной от­ветственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности фи­зического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Здесь, как представляется, зако­нодателем применен недопустимый подход, поскольку не может быть со исполнительства между физическим и юридическим лицом, тем более при со­вершении преступления.

Дата добавления: 2015-05-10