Система источников земельного права

Система права предполагает прежде всего иерархию состав­ляющих ее элементов, а применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчинен и ости норматив­но-правовых актов.

Иерархия земельно-правовых нормативных актов представ­ляет собой следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифици­рованные РФ, содержащие земельно-правовые нормы (ст. 4 ЗК).

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью се правовой системы. И если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила ме­ждународного договора.

Каждый вправе в соответствии с международными договора­ми РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутри­государственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Консти­туции РФ).

Международный договор будет являться элементом правовой системы РФ в случае, если он заключен в установленном поряд­ке и ратифицирован или утвержден компетентным органом го­сударственной власти. В качестве примера — договор СССР с Финляндской Республикой о передаче ей в аренду на 50 лет со­ветской части Сайменского канала на Корейском перешейке и острова Малый Высоцкий.

Использование норм международного договора для правово­го урегулирования имеет важное значение, поскольку в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностран­ные юридические и физические лица.

В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый граж­данин имеет право на обращение в межведомственные (между­народные) органы по защите прав и свобод человека при со­блюдении определенных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нарушенных прав. Так, ст. 3 АПК РФ закрепляет приоритет правил, установ­ленных международным договором РФ перед «внутренним» процессуальным законом.

Российская Федерация гарантирует права коренных мало­численных народов в соответствии с общепризнанными принци­пами и нормами международного права и международными до­говорами Российской Федерации (ст. 69 Конституции РФ).

2. Конституция Российской Федерации — основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юриди­ческую силу, прямое действие и применяется на всей террито­рии России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции России, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ.

Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в России, вошли в противоречие с Конституци­ей РФ, они подлежат отмене или изменению.

Разграничение предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федератив­ным договором о разграничении предметов ведения и полномо­чий (ст. 11).

При характеристике источников земельного права, как и всех отраслей права, основным источником выделяется Консти­туция РФ. Это происходит потому, что Конституцию РФ от дру­гих источников отличают особые юридические свойства, кото­рые заключаются:

1. в верховенстве Конституции. Это означает, что с ее прин­ципами, нормами, закрепленными в ней, должна сообразо­вываться деятельность всех государственных, обществен­ных структур, граждан во всех сферах жизни. Она выступа­ет как бы доминантой всего общественного развития;

2. в ее высшей юридической силе, что закреплено в се ст. 15. Это означает, что законы и иные правовые акты, прини­маемые в РФ, не должны противоречить Конституции и что органы государственной власти, местного самоуправле­ния, должностные лица и граждане, их объединения обяза­ны соблюдать Конституцию РФ и законы;

3. в ее роли как ядра правовой системы, ее принципы играют основополагающую роль для всей системы российского пра­ва и текущего законодательства. Именно Конституция опре­деляет сам процесс правотворчества во всех сферах права;

в особой охране Конституции, т. е. охране закрепленных в ней правил. Для этого задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих охрану в различ­ных формах. Ст. 80 Конституции закрепляет, что Прези­дент России является ее гарантом. Важную роль в охране конституционных норм играет Конституционный Суд РФ, который рассматривает дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов, как федеральных органов власти, так и ее субъектов.

К законодательным актам конституционного уровня отно­сятся Конституция РФ и федеральные конституционные зако­ны, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответ­ствии с ч. I ст. 76 по предмету ведения и другим вопросам, пре­дусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Закон РФ от 21.07.94 № 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 05.04.05) и другие норматив­но-правовые акты обеспечивают механизм действия законода­тельства конституционного уровня.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституцион­ные нормы устанавливают, что земля и другие природные ресур­сы используются и охраняются в РФ как основа жизни и дея­тельности народов, проживающих на соответствующей террито­рии (п. I ст. 9 Конституции РФ). Примечательно, что ни об одном другом природном объекте, ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

Таким образом, Конституция РФ ставит землю в особое по­ложение по сравнению с другими объектами правового регули­рования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

Согласно п. 1 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ земли могут нахо­диться в частной, государственной, муниципальной и иных фор­мах собственности, которые признаются и защищаются равным образом. В п. 1 и п. 2 ст. 35 сказано, что право частной собст­венности охраняется законом.

Немаловажное значение для земельного права имеют кон­ституционные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о се состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоро­вью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управ­ление ею (в том числе и федеральная земельная собственность). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: разграничение государственной собственности (п. «г» ст. 72); природопользование; охрана окружающей среды и обес­печение экологической безопасности; особо охраняемые при­родные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), а также земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72).

В соответствии с Конституцией РФ общепризнанными принципами и нормами международного права и международ­ными договорами с Российской Федерацией она осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию на своем континенталь­ном шельфе¹ и в исключительной экономической зоне.

4. Федеральные конституционные законы. Третьим уровнем источников земельного права являются федеральные конститу­ционные законы, которые принимаются по вопросам, преду­смотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135). Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обна­родованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, 28 апреля 1995 г. принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 04.07.03) (с изм. от 25.03.04); а 21 июля 1994 г. — Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 05.04.05)⁴.

Важное значение для земельного права имеют конституци­онные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод гражданина путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый гражда­нин вправе защищать свои права всеми способами, не запре­щенными законом. Одним из таких способов является право об­ращения в суд или арбитражный суд.

Статья 120 Конституции РФ — важная гарантия правильного рассмотрения любого земельного спора, устанавливающая неза­висимость судей и подчинение их только закону, а в случае уста­новления несоответствия акта государственного или иного орга­на закону — принимает решение в соответствии с законом.

Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные прин­ципы судопроизводства: гласность, состязательность, равно­правие.

5. Федеральные законы. Они принимаются Федеральным Соб­ранием РФ, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законода­тельной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховно­му Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Законодательная форма как источник земельного права в на­стоящее время значительно расширена. В соответствии со ст. 5, 76 Конституции РФ законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов.

6. Указы Президента Российской Федерации. Президент РФ является главой государства. Он в соответствии с Конституци­ей РФ может издавать указы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ следует отнести к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они изданы по самым разнообразным пробле­мам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Пре­зидента РФ от 27.10.93 № 1767 «О регулировании землепользо­ванием и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу).

ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ. Тем не менее нормы, которых был лишен ЗК РФ, но кото­рые содержались в указах Президента, обеспечивали все же ра­циональное использование земель, их охрану, ограничение (в ра­зумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-целесообразного характера правового регулирова­ния земельных отношений.

Создался правовой вакуум в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничто­женному зачастую не находится.

Новый ЗК РФ был принят Госдумой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г. Он состоит из 18 глав и 103 ста­тей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет. За это время было подготовлено несколько вариантов, а принят был, на наш взгляд, не лучший.

7. Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются помимо прочего подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента Российской Феде­рации.

Специфика этого уровня заключается в том, что

• подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пре­делах своей компетенции государственными органами, вы­полняющими исполнительно-распорядительные функции;

• данные акты не должны противоречить федеральным зако­нам, нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не должны противоречить конституционным законам.

Акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ - нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ве­домство в силу закона или постановления Правительства РФ по­лучило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правитель­ства РФ, он получает общеобязательную силу.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав РФ, роль источников земельного права вы­полняют конституции республик, а также законодательные акты по вопросам использования и охраны отдельных природных ре­сурсов, нормативные указы президентов республик, (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоря­жения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некото­рых они находятся в стадии разработки.

В субъектах РФ общее управление использованием и охра­ной земель осуществляют соответствующие органы государст­венной власти субъектов, полномочия которых определены Фе­деральным законом от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 18.07.06)’.

В субъектах Федерации (в областях, автономных областях и округах) источниками земельного права помимо законодатель­ных актов выступают уставы субъектов Федерации и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постанов­ления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегород­ской области утверждена Программа приватизации земель сель­скохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел 10 мл и и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд реше­ний по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.

Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответ­ствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты

субъектов РФ. Но в Конституции РФ не содержится положение, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния. В соответствии со ст. 12 Конституции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномо­чий. Органы самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти.

Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятель­ное решение вопросов регионального управления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура его органов определяется населением само­стоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.11.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31.07.06) глава местной администрации в пределах своей компе­тенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея обшенормативное значение, яв­ляются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке ис­пользования земель городской, сельской застройки и т. п.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния не должны противоречить конституционным, законодатель­ным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Прези­дента и нормативно-правовым актам субъектов РФ.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рас­смотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

Компетенция Конституционного Суда определена Федераль­ным конституционным законом № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 05.04.05)². В этом законе определено, кто обладает правом обращения в Конституцион­ный Суд (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107).

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и реше­ния Высшего Арбитражного Суда РФ. Данные виды нормативных актов специфичны тем, что имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В пра­вовом же регулировании они не могут быть использованы в ка­честве непосредственных регуляторов общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или дело рассматривается в ведомствах судебной или арбитражной систе­мы, неизбежно попадает под действие указанных актов. Так, ут­вержденная государственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обяза­тельств, применяется арбитражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям вследствие незакон­ного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда РФ:

• устраняют пробелы правовых норм в сфере земельного за­конодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстра­данные» судебной практикой новые нормативные правила;

• в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего земельного законодательства, поскольку су­дебные системы в лице своих верховных органов обладают по Конституции России правом законодательной инициа­тивы, опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов.

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты. Определен­ную вспомогательную роль по совершенствованию право­применительной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5.1.01—78 «Охрана природы. Рекультивация земель» регла­ментирует основные положения, определенные ЗК РФ для зем­лепользователей в качестве обязанности по восстановлению на­рушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания за­кона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Так, раскрытие п. 17 ГОСТа 26640—85 «Земли. Термины и определения» понятия рационального использования земель позволяет правильно применить положение ЗК РФ об обязанностях рационального использования земель собственни­ками, землевладельцами, арендаторами и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различает несколько уровней: международно-правовые догово­ры, Конституция РФ и федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительст­ва РФ, акты министерств и иных государственных органов феде­ральной исполнительной власти, нормативно-правовые акты субъектов РФ, нормативно-правовые акты органов местного са­моуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противо­речий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокуратуры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбит­ражный Суд РФ, которые своими решениями признают неза­конными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархической системы.

Система нормативно-правовых актов, являющихся источни­ками права, является, по существу, системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с реализа­цией земельной и других реформ. О том, какими путями осуще­ствляется это совершенствование, будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.

1. Составить таблицу «Система источников земельного права» по предлагаемой схеме:

источник	краткая характеристика	Перечень конкретных нпа (если имеются)

Дата добавления: 2015-05-10