Ключові слова

Анотація

Стаття присвячена питанням реалізації окремих форм місцевої демократії, а також проблемам їх правової регламентації зокрема через статути територіальних громад.

Статут територіальної громади, місцеві ініціативи, місцеві референдуми, збори громадян, громадські слухання, рішення місцевих рад.

У світовій практиці конституціоналізму апробовано різноманітні моделі функціонування місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати справи місцевого значення під відповідальність її органів влади та посадових осіб. Місцеве самоврядування у політичній системі суспільства є важливою засадою демократичного ладу, у відповідності до чого жителі – члени територіальних громад можуть самостійно вирішувати питання місцевого самоврядування [1].

Особливу роль і значне місце в розвитку цих напрямів займає статут територіальної громади як засіб реалізації конституційного права на участь у місцевому самоврядуванні.

Починаючи з 1990 р., коли у вітчизняній науці почалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування, окремі аспекти проблеми статутів територіальних громад досліджували у наукових працях такі вчені, як М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, В.І. Борденюк, Т.М. Буряк, І.П. Бутко, Ю.О. Волошин, М.П. Воронов, В.А. Григор’єв, Р.К. Давидов, І.В. Дробуш, В.М. Кампо, О.О. Карлов, А.А. Коваленко, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, П.М. Любченко, М.П. Орзіх, Б.А. Бережняк, В.Ф. Погорілко, О.В. Прієшкіна, М.О. Пухтинський, В.П. Рубцов, О.Ф. Фрицький, Г.В. Чапала, В.М. Шкабора та інші які зазначали, що саме статути територіальних громад краще за все виражають „демократичне начало самоорганізації та саморегулювання в рамках закону та виходять з визнання територіальних (місцевих) спільностей населення суб’єктами політичних відносин владарювання” [2]. Зокрема, О.В. Батанов, О.О. Кутафін і В.І. Фадєєв приділяли увагу актуальним проблемам місця і ролі місцевого самоврядування у структурі публічної влади, правосуб’єктності громадян у системі місцевого самоврядування, безпосередніх та представницьких форм їх участі у місцевому самоврядуванні та належних юридичних гарантій.

Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” надає територіальним громадам право брати участь у процесі прийняття рішень та висловлювати позицію громадян. Це стає можливим завдяки запровадженню таких форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, як місцеві ініціативи, громадські слухання, участь у проведенні громадської експертизи (ст.ст. 3, 9, 13 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”) [3]. Однак закон не визначив порядку реалізації цих прав, передбачивши, проте, що відповідні процедури мають бути визначені в статутах територіальних громад, або у відповідних положеннях місцевих рад про організацію та проведення таких заходів.

На жаль, у переважній більшості населених пунктів України немає ні статутів територіальних громад, ні тим паче спеціальних положень місцевих рад про організацію і проведення громадських слухань, або внесення місцевої ініціативи. За цього в тих містах, де є ухвалені статути, механізми громадської участі відрегульовано на користь не громади й громадянина, а органу місцевого самоврядування. Це унеможливлює реалізацію прав громадян на участь у вирішенні питань місцевого значення. В результаті, ми отримуємо, як мінімум, неефективне управління, загострення соціальних конфліктів та широке розповсюдження радикальних форм громадського волевиявлення, таких як мітинги, пікети, страйки.

Тому за мету цієї статті було визначено науково-теоретичне обгрунтування необхідності та доцільності розробки статутів територіальних громад, як актів, що визначають порядок та забезпечують належну реалізацію прав членів територіальних громад на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Громадські форми безпосередньої демократії забезпечують стимулювання участі громадян у місцевому самоврядуванні. Їх реалізація насамперед пов’язана із забезпеченням суб’єктивних публічних прав, що свідчить про рівень заінтересованості жителів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Місцеве представництво можливе не тільки безпосередньо у прямому значенні цього слова, а також через діяльність певної частини жителів територіальної громади. Так, Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” пропонує ще ряд способів участі населення у здійсненні місцевого самоврядування організація і проведення яких врегульовані з боку держави, на відміну від попередніх форм участі, механізм організації і проведення яких має бути врегульованим на рівні відповідної територіальної громади. Зокрема, державний механізм організації закладено для таких форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування як місцевий референдум та загальні збори громадян. Порядок організації цих заходів врегульовано не лише нормами профільного закону, а саме: ст. ст. 7, 8 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, але й окремими нормативно-правовими актами, а саме: Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні [4; 5].

Місцеві ініціативи можуть проявлятися у трьох формах: місцевій правотворчій ініціативі, громадських роботах та самооподаткуванні жителями територіальної громади. Стаття 9 Закону про місцеве самоврядування встановлює, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Місцева правотворча ініціатива повинна регулюватися законодавчо і, як правило, конкретизуватися статутами територіальних громад. Така ініціатива повинна визначати важливість проектів правового акту в залежності від кількості населення відповідної територіальної громади. Місцеву правотворчу ініціативу можна також розглядати як засіб громадського тиску жителів територіальної громади, як субсидіарний засіб внесення проектів правових актів на розгляд органів місцевого самоврядування [6].

Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 9) надає членам територіальної громади право ініціювати в порядку місцевої ініціативи розгляд у місцевій раді будь-якого питання, що віднесене до відання органів місцевого самоврядування. Однак згаданий закон не визначає порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, делегуючи це повноваження представницьким органам місцевого самоврядування, тобто самій же раді, яка повинна визначити механізм внесення ініціативи, а також подальший її розгляд своїм актом, а саме: рішенням відповідної ради.

На жаль, органи місцевого самоврядування не поспішають запровадити чіткі процедури включення громадян в управління місцевими справами. Переважна більшість міських, селищних, сільських рад не прийняли статутів територіальних громад або окремого положення „Про порядок реалізації права на місцеву ініціативу”.

За результатами здійсненого в жовтні 2006 року моніторингу експерти УНЦПД з’ясували, що порядок реалізації місцевої ініціативи врегульований у 17 з 25 міст-обласних центрів, в тому числі в 14 статутах територіальних громад (міст Дніпропетровська, Запоріжжя, Івано-Франківська, Києва, Кіровограда, Луцька, Миколаєва, Полтави, Рівного, Ужгорода, Харкова, Херсона, Хмельницького, Чернівців) та в окремих положеннях і рішеннях трьох громад (Вінниці, Донецька, Сум).

Аналіз наявних положень про місцеву ініціативу дає змогу зробити висновок, що процедури реалізації такого права повсюдно значно ускладнені через запровадження значних дискримінаційних обмежень, що не відповідають нормам чинного законодавства.

Фактично наявні положення обмежують та унеможливлюють право громадян на висування місцевої ініціативи.

Відповідно до ст. 9 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” право ініціювати в порядку місцевої ініціативи розгляд у місцевій раді певних питань можуть члени територіальної громади. Однак у більшості обласних центрів право на висування місцевої ініціативи надано не лише безпосередньо членам територіальної громади, а й опосередковано громадським організаціям, трудовим колективам, органам самоорганізації населення, навіть районним радам, а в деяких містах – і загальним зборам громадян чи учасникам громадських слухань.

У ст. 13 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” зазначається, що територіальна громада має право проводити громадські слухання – зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання є формою безпосереднього народовладдя, яка забезпечує насамперед гарантії періодичних звітів депутатів місцевих рад та прямих зустрічей виборців з сільським, селищним, міським головою. Предмет громадських слухань детально розглянутий М.І. Корнієнком (зокрема це стосується питань програм розвитку територіальної громади, фінансово-бюджетних питаннь, приватизації муніципальної власності тощо), який зазначає, що згідно з принципом партиципації формою громадських слухань є громадські експертизи та громадські обговорення проектів правових актів органів місцевого самоврядування [7].

Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” також надає територіальним громадам право проводити громадські слухання ст. 13, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, причому під час цих заходів члени територіальної громади можуть заслуховувати депутатів та посадовців, порушувати питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, та вносити пропозиції щодо них.

Але Закон не визначає порядку проведення громадських слухань і делегує це право представницьким органам місцевого самоврядування. У 2006 році експерти моніторингу УНЦПД з’ясували, що порядок проведення громадських слухань визначено в 17 з 25 міст обласних центрів, у тому числі в 12 статутах територіальних громад (міст Дніпропетровська, Запоріжжя, Івано-Франківська, Києва, Кіровограда, Луцька, Миколаєва, Полтави, Рівного, Ужгорода, Херсона, Хмельницького) та окремих положеннях і рішеннях п’яти громад (Вінниці, Донецька, Сум, Харкова, Чернівців). Зокрема в місті Харкові норми, що регулюють порядок проведення громадських слухань, містяться й у статуті, й у регламенті міської ради.

В той же час прийняття місцевими радами окремих положень щодо порядку реалізації членами територіальної громади права на проведення громадських слухань є прямим порушенням норм ч. 4 ст. 13 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, яка прямо встановлює, що цю норму регулює виключно статут територіальної громади.

Результати аналізу статутів та положень міст засвідчують, що місцеві ради більшості з них значно ускладнюють реалізацію права на громадські слухання. Понад те, вони намагаються узурпувати право скликати громадські слухання та максимально обмежити права територіальних громад. Ця ситуація фактично унеможливлює залучення громади до процесу вирішення питань місцевого значення, що подеколи призводить до крайніх форм протесту (мітингів, блокування тощо).

Ще одна форма участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування - збори громадян – на відміну від громадських слухань не лише на рівні законодавства, але й у сфері наукових досліджень зазнала більшої уваги та врегулювання [8]. Збори громадян дають змогу територіальним колективам обговорювати питання місцевого значення та ухвалювати владні рішення. На відміну від референдуму та виборів тут поєднується спільне обговорення, пошук рішення та подальше його прийняття. Вони служать важливим засобом участі громадян у здійсненні різноманітних самоврядних функцій, виступають методом підвищення рівня відповідальності у здійсненні місцевого самоврядування, вираження ініціативи, підвищення політичної культури. Одночасно збори громадян служать засобом громадського контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Як зазначає О.В. Батанов, збори громадян можна розглядати в ролі засобу народовладдя та форми здійснення місцевого самоврядування; організаційної форми діяльності громадських організацій та структурного елементу інших форм народовладдя; форми реалізації конституційних прав і свобод – засіб волевиявлення; комплекс природних прав; засіб зворотного зв’язку між громадянами та публічною владою [9].

Згідно зі ст.8 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні справ місцевого значення. Рішення зборів враховуються у діяльності органів місцевого самоврядування. За змістом цієї статті Закону правові основи здійснення зборів громадян повинен регулювати спеціальний закон, положення якого повинні розвиватися та конкретизуватися у статуті територіальної громади. Нині конкретне нормативне регулювання даного інституту забезпечується Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання затвердженим постановою Верховної Ради від 17 грудня 1993 року [10].

Варто зазначити, що вказана постанова була прийнята Верховною Радою України до прийняття Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та Основного Закону України, отже, вона діє виключно в тій частині, яка не суперечить цим документам. Адже відповідно до ч. 3. ст. 8 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” порядок проведення загальних зборів громадян визначається законом або статутом територіальної громади. Водночас міські ради деяких міст-обласних центрів (наприклад Сум) приймають окремі положення щодо загальних зборів громадян, які не підлягають реєстрації в органах юстиції України. Прийняття подібних положень окремо від статутів територіальних громад є прямим порушенням норми вказаної статті закону [11].

Висновки

Зазначені вище інститути безпосередньої демократії забезпечують широку участь населення у місцевому самоврядуванні, сприяють розширенню громадської ініціативи, зростанню соціальної активності жителів територіальних спільнот. Серед інститутів безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні посідають специфічне положення інститути громадського самоврядування жителів територіальних громад, оскільки вони стимулюють участь громадян у місцевому самоврядуванні. Їх реалізація насамперед пов’язана із забезпеченням суб’єктивних публічних прав, що свідчить про рівень заінтересованості жителів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Місцеве представництво можливе не тільки безпосередньо у прямому значенні цього слова, а також через діяльність певної частини жителів територіальної громади. Адже саме статут територіальної громади є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, виступаючи необхідним елементом правової основи муніципальної демократії. Саме орієнтація на прийняття власних «комунальних конституцій» найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору напрямів і видів локальної діяльності населення за місцем проживання. Саме статути найбільш оптимально виражають «демократичне начало самоорганізації та саморегулювання в рамках закону та виходять з визнання територіальних (місцевих) спільностей населення суб’єктами політичних відносин владарювання» [12].

Статути «відтворюють та адаптують до місцевих умов численні законоположення, впорядковують їх у логічному викладенні, супроводжують необхідними коментарями, сприяють виникненню у населення правильних та досить повних уявлень про структуру та роботу механізму місцевого самоврядування» [13], створюють легальні умови для формування і впровадження додаткових прав та свобод членів територіальних громад, виходячи з того, що конституційні права є вичерпними.

Таким чином, зазначимо, що статут територіальної громади – це основний пріоритетний нормативно-правовий акт територіальної громади. Він відіграє суттєву кодифікаційну роль. Статути, відтворюючи норми законів та адаптуючи їх до місцевих умов, подають ці норми в упорядкованому вигляді, полегшуючи роботу муніципальних структур та формуючи у населення більш чітке уявлення про сенс та характер місцевого самоврядування [14].

Література:

1. Трачук П.А. Участь громадян України у місцевому самоврядуванні: Монографія. – Ужгород: Госпрозрахунковий редакційно-видавничий відділ управління у справах преси та інформації, 2003. – 216 с.

2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. – М., 2000. – с. 121.

3. Закон України про місцеве самоврядування в Україні. – Х.: ПП „ІГВІНІ”, 2006. – 80 с.

4. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991.- № 33. – Ст. 443.

5. Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні / Затв. Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р. № 3748-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1994. - № 6. – Ст. 30.

6. Корнієнко М. Статут територіальної громади: яким він має бути // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Збірн. мат. конф., 21 – 22 грудня 1998 р., Київ. – К., 1999. – С. 18 – 19.

7. Корнієнко М. Статут територіальної громади: яким він має бути // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Збірн. мат. конф., 21 – 22 грудня 1998 р., Київ. – К., 1999. – С. 18 – 19.

8. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. – Саратов, 1974; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР. – М., 1984.

9. Батанов О.В. Місцеві референдуми та інші форми безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні / Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. – Монографія. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. - С.187.

10. Відомості Верховної Ради України. – 1994. - № 6. – Ст. 30.

11. Лациба М.В. Як територіальна громада може впливати на вирішення питань місцевого значення. / М.В. Лациба, В.В. Бондаренко – К.: [Український незалежний центр політичних досліджень], 2007. – С. 108.

12. Анимица Е.Г., Тертишный А.Т. Основы местного самоуправления. – М., 2000. – С. 121.

13. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. – 1994. - №5. – С. 128.

14. Местное самоуправление: Учебн. и научно-прак. пос. / В. И. Васильєв – М., 1999. – С. 145 – 146.

Дата добавления: 2015-05-10