Понятие государственного заимствования

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА.

Такие понятия «кредит», «заем», «долг» и «ссуда» зачастую используются в качестве однозначных, хотя для экономистов бо­лее характерно употребление термина «кредит», для юристов - «заем», договор банковского займа традиционно именуют «договор банковской ссуды», а обязательства, возникающие из полученного кредита (заима, ссуды), формируют собой понятие «долг», который включает в себя сумму займа, сумму вознаграждения (интереса, а по международной терминологии - процентов) и суммы пени и штрафов, за несвоевременный воз­врат займа и иные нарушения, связанные с исполнением заемного обязательства. Однако, если быть точным, то государственный заем является одной из разновидностей государственного кредита.

С экономической точки зрения кредит представляет собой экономичес­кое отношение, опосредующее предоставление денег на условиях возврат­ности. Экономисты традиционно рассматривают кре­дитные отношения в качестве денежных отношений. С точки зрения финансового права кредитные отношения также выступают в качестве де­нежных отношений, поскольку кредитование как метод финансовой дея­тельности государства всегда осуществляется в денежной форме. Однако согласно гражданского законодательства кредит (заем) может быть как денежным, так и натуральным. В последнем случае речь идет о предостав­лении взаймы (в долг) вещей, определяемых родовыми признаками.

Сразу же отметим, что речь не идет о возврате тех же самых денег или тех же самых вещей. Кредит - это не договор хранения определенных де­нежных или материальных ценностей. В равной мере с правовой точки зре­ния кредитное правоотношение - это не вещное, а обязательственное пра­воотношение. То есть обязательство должника заключается не в возврате полученных от кредитора денежных знаков или вещей, что свойственно договору хранения, а в возврате такой же суммы денег или равного количества вещей такого же рода и качества.

В этом смысле показательно определение договора займа, содержащееся в Гражданском кодексе. Согласно этому определению по договору зай­ма одна сторона (заимодатель) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или вещи определенные Родовыми признаками, а заем­щик обязуется возвратить заимодателю такую же сумму денег или равное количество вещей такого же рода и качестве (статья 715 Гражданского ко­декса). Представляется, что данное определение правильно отображает как правовую, так и экономическую сущность кредитных отношений.

Мы не стали бы обращать внимание на эти аспекты сущности кредита, которые, на первый взгляд, кажутся излишне теоретическими, если бы они не находили своего отображения в практике финансовой деятельности. Применительно к этой деятельности существует представление, согласно которому заемные средства являются чужими для заемщика. В экономи­ческой литературе по этому поводу отмечается, что владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование'. Из этого вытека­ет, что лицо, выступающее заемщиком в сфере финансовой деятельнос­ти, имеет дело с деньгами, находящимися в чужой собственности. Вслед­ствие такого рода теоретических представлений, денежные средства, поступившие в бюджет посредством государственного заимствования (го­сударственного кредита), не рассматриваются в качестве дохода бюджета (именно так решает этот вопрос Закон «О бюджетной системе»), либо рас­цениваются как некие «ненастоящие" доходы.

Между тем с юридической точки зрения такого рода денежные средства являются собственностью заемщика, правда, с возможным обременением в виде обязанности целевого их использования. И распоряжается заемщик этими деньгами в силу своего права собственности на них. Другое дело, что он выступает носителем обязанности вернуть заимодателю такую же сумму денег в обусловленный срок. И в случае не возврата денег, заимодатель бу­дет их истребовать не в силу наличия право собственности - он его утратил, передав деньги заемщику, - а в силу обязательственного права.

Упомянем также, что, по мнению некоторых экономистов, кредит и фи­нансы (а соответственно - кредитные и финансовые отношения) эта раз­личные виды экономических категорий. По их мнению, основное различие между ними заключается в том, что кредит функционирует на возвратной основе, финансы - на безвозвратной.

По данному вопросу мы уже высказались в учебнике по общей части финансового права, где пришли к выводу, что государство в процессе сво­ей финансовой деятельности широко использует кредит и как метод фор­мирования своих доходов (например, государственные займы), и как ме­тод расходования своих денежных фондов (погашение государственного долга, предоставление бюджетных ссуд и т. п.). При этом такого рода от­ношения вполне вписываются в понятие «отношения, возникающие в про­цессе финансовой деятельности государства", т. е. являются финансовы­ми отношениями. Противопоставление финансов и кредита, в том числе отнесение одних отношений к финансовым, а других - кредитным, вооб­ще неправомерно, поскольку эти категории выражают разные свойства денежных отношений. Категория «государственные финансы" выражает принадлежность денежных средств государству. Категория «кредит» обо­значает способ движения денег от одного лица к другому на Условиях воз­вратности. Соответственно этому термины «финансовый» И «кредитный» выражает оценку денежного отношения под разным углом зрения. Одно и тоже денежное отношение может быть финансовым (поскольку выражает принадлежность денег государству), и кредитным (поскольку выражает движение денег в доход государства на условиях возвратности). В то же время финансовые отношения могут быть кредитными и не быть ими. Кре­дитные отношения могут быть Финансовыми, а могут таковыми и не быть. Поэтому вполне правомерно существование такого вида денежных отно­шений, как финансово-кредитные отношения. Надо сказать, что юристы не разделяют точку зрения, согласно которой финансы и кредит есть нечто совершенно различное. И к этому их обязывает сама практика финансовой деятельности государства, в процессе которой кредитование используется весьма широко, в самых различных видах и применительно к самым различным денежным фондам, входящим в состав финансовой системы государства. Так, кредитование применяется в ходе осуществления бюджетной деятельности, причем, в нескольких Видах. Су­ществует межбюджетное кредитование, когда один бюджет (вышестоящий) предоставляет кредит другому бюджету (нижестоящему). Кредит может пре­доставляться из бюджета юридическим и Физическим лицам и, наоборот, бюджет Может получать кредит от юридических и физических лиц (внутрен­ний заем), а также от иностранных государств, юридических и физических лиц (внешний заем). Если имеются государственные банки, то существует и такая разновидность финансовой деятельности, как государственное бан­ковское кредитование. Вполне возможно использование кредита в процессе формирования и расходования специальных внебюджетных фондов, если, естественно, это предусмотрено правовым статусом этих фондов.

Более того, широкое использование кредита в процессе финансовой дея­тельности государства дает основание большинству авторам выделять такой институт финансовой системы, как «кредит (государственный и банковский)». Полностью соглашаясь с тем, что кредит активно используется в про­цессе осуществления финансовой деятельности государства, а кредито­вание выступает одним из ее методов, все-таки полагаем, что самостоя­тельного института в рамках финансовой системы кредит не формирует. Как уже отмечалось, система особенной части Финансового базируется на финансовой системе государства, которая в свою очередь определяется видами денежных фондов, входящих в эту систему. Кредит применяется при формировании и распределении по существу всех денежных фондов, входящих в состав финансовой системы. Соответственно этому кредит является принадлежностью того правового института, который опосреду­ет тот или иной денежный фонд. Применительно к ним он приобретает форму бюджетного, банковского, ведомственного и т. п. кредитования. Сам кредит собственного фонда денежных средств не образует, а лишь высту­пает методом формирования и распределения иных фондов (бюджета, специальных фондов, денежных фондов министерств, ссудных фондов го­сударственных банков и т. д.). Отсюда следует, что кредитные отношения, возникающие, например, в процессе формирования и распределения бюд­жета, будут бюджетными отношениями, регулируемыми нормами бюджет­ного права, а не нормами некоего института, именуемого «Правовые ос­новы государственного кредита», как это вытекает из рассматриваемой точки зрения. Кстати, основополагающие нормы, посвященные примене­нию кредита в процессе формирования и распределения бюджета, содер­жатся в Законе «О бюджетной системе», название которого уже говорит о принадлежности данных норм к бюджетному праву.

Предметом нашего рассмотрения выступает не вообще кредит в сфе­ре деятельности государственных субъектов, а лишь та его разновидность, которая именуется «государственный кредит».

Следует сказать, что, несмотря на несколько веков широкого примене­ния государственного кредита, единого понимания его сущности и при­знаков не сложилось ни в экономической, ни в правовой науке, и представ­ленные в литературе его определения отражают разнобой мнений поданному вопросу.

По мнению Е. В. Пока числовой, с правовой точки зрения государственный кредит - это урегулированные правовыми нормами отношения по аккуму­ляции государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Из этого следует, что к государственному кредиту относится лишь та разновидность кредитных отношений, в которых государству принадлежит роль должника.

По поводу приведенного определения заметим, что государственный кредит может быть и принудительным. Такие кредиты обычно имеют мес­то при экстраординарных для государства обстоятельствах (например, во время войны, когда распространялся так называемый «военный заем»). Кстати, принудительный заем может быть не основанным на принципе воз­мездности, т. е. не предусматривать выплату вознаграждения (интереса) заимодателю. При принудительном займе говорить о том, что кредит яв­ляется методом аккумуляции временно свободных средств вряд есть основание - посредством принуждения могут быть изъяты и те средства, которые для заемщика свободными не являются. Тем не менее, следует признать, что в нормальных условиях государственный заем действитель­но выступает в качестве добровольного.

Кроме того, данное определение, в общем-то, рассчитано на внутрен­ний заем. Но и существует и внешний заем, где в роли кредитора могут выступать иностранные государства. Не рассматривать внешние займы в качестве государственного кредита, нет ни каких оснований.

Мнение, что государственный кредит опосредует лишь те кредитные отношения, в которых государству принадлежит роль должника, является весьма распространенным (если не сказать - господствующим).

Однако существует и другое мнение. Так, Н. М. Артемов пишет, что до последнего времени при характеристике государственного кредита отме­чались три его основные особенности: во-первых, одной из сторон этих отношений обязательно является государство; во-вторых, государство в них - должник, а кредитором выступает население и юридические лица; в­ третьих, средства, полученные государством, направляются на финанси­рование бюджетных расходов. Но все больше получает распространение точка зрения, согласно которой подгосударственным кредитом понима­ется система отношений государства поповоду: а) мобилизации государ­ством временно свободных денежных средств на началах срочности, воз­вратности, возмездности; б) выдачи государством бюджетных средств на тех же началах - возвратности, срочности, платности.

Таким образом, поего мнению, категория «государственный кредит» ох­ватывает собой не только те отношения, когда государство берет деньги взай­мы, но и когда дает их, т. е. отношения по выдаче займов государством.

Действительно, само посебе выражение «государственный кредит» безлико. Из него вытекает лишь то, что это кредит, в котором участвует государство. В каком качестве оно участвует - должника или кредитора, ­само посебе это выражение ответа не дает. Поэтому с лингвистической точки зрения возможен любой вариант.

Однако исторически сложилось так, что государство, постоянно испы­тывая потребность в денежных средствах, выступало в кредитные отноше­ния в основном в роли заемщика, т. е. использовало кредит как способ добывания денежных средств. Если же и имело место некое государствен­ной кредитование (т. е. предоставление денежных средств), то оно осуществлялось главным образом полинии государственных банков (например, Госбанка и Стройбанка СССР). Но в этом случае оно носило характер ско­рее не государственного, банковского кредитования, поскольку в роли кре­дитора выступало не само государство непосредственно, а банк как юри­дическое лицо и коммерческая организация.

В последние годы ситуация стала меняться и государство все чаще ста­лоиспользовать кредит не только как метод добывания себе денежных средств, где оно выступает в роли заемщика, но и как метод предоставле­ния денежных средств, где оно выступает в противоположной роли - в роли кредитора (заимодателя).

Отметим, что такое толкование понятия "государственный кредит" в значительной сте­пени обусловлено тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации го­ворит огосударственных кредитах, "предоставляемых Российской Федера­цией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" (статья 122).

В связи с этим полагаем, что в настоящее время имеются все основа­ния для расширения понимания категории «государственный кредит» с тем, чтобы она охватывала не только те кредитные отношения, посредством которых государство добывает себе денежные средства, выступая в роли заемщика, но и те, посредством которых оно обеспечивает кого-либо день­гами, выступая в роли кредитора (заимодателя).

Такое понимание государственного кредита опирается не только на практику финансовой деятельности государства, но и на законодательство. Так, Закон «О бюджетной системе» говорит не только о государственных заимствованиях в виде правительственных заимствований и заимствований местных исполнительных органов, в процессе осуществления которых государство берет деньги взаймы, но и о кредитах, предоставляемых Пра­вительством Республики Казахстан и местными исполнительными орга­нами, в процессе осуществления которых государство предоставляет кому­ либо деньги на условиях возвратности. Отсюда в республиканском бюджете, например, фиксируются как показатели, связанные с привле­чением кредита (размер дефицита бюджета, покрываемого за счет раз­мещения государственных займов, лимит правительственного долга, сум­мы погашения и обслуживания этого долга, совокупный лимит заимствования местных исполнительных органов, совокупный лимит дол­га этих Органов), так и показатели, связанные с предоставлением кре­дита (размеры средств, предназначенных для кредитования, суммы, по­ лученные в результате погашения основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам) (статья 15 Закона).

Таким образом, государственный кредит - это система кредитных отношений, в которых государство выступает в роли или заемщика, или заимодателя. Соответственно этому выделяется две формы государственного кре­дита: государственное заимствование и государственное кредитование.

В процессе осуществления государственного заимствования госу­дарство выступает в роли заемщика (сначала деньги получает, а потом по­ гашает сумму долга).

В процессе осуществления государственного кредитования государ­ство выступает в роли кредитора (сначала предоставляет кому-либо деньга на условиях возвратности, а затем получает деньги от должников в счет погашения долга).

Нетрудно заметить, что при осуществлении государственного заим­ствования и государственного кредитования роль государства диаметраль­но меняется: в первом случае оно выступает в роли заемщика, во втором ­в роли заимодателя.

Подобно всем другим кредитным отношениям, отношения государ­ственного кредита основаны на возвратности и срочности. В соответствии с законодательством Республики Казахстан они являются также доброволь­ными и возмездными (платными). В принципе же они могут быть и обяза­тельными и безвозмездными..

При предоставлении кредита государством (административно-терри­ториальным образованием), обязанность заемщика по возврату суммы займа дополняется, как правило, обязанностью использования денег лишь на те цели, на которые они выделены государством.

В заключение еще раз отметим, что государственный кредит (как в фор­ме государственное заимствование, так и в форме государственного кре­дитования) не является единственным методом формировании и распределения какого-то определенного фонда денежных средств. Кредит может примениться в качестве финансового инструментарии различных фондов, по общему правилу - бюджета, но используется при этом народу и параллель­но с другими методами. Другими словами, посредством государственного кредита не формируется специальный «кредитный» фонд денежных средств. В силу этого государственный кредит не формирует самостоятельного ин­ститута финансовой системы государства - кредитные отношении входит в состав того института, который опосредует денежный фонд, для которого данный кредит выступает либо в качестве источника получения денежных средств (как это имеет место при государственном заимствовании), либо всем фонд выступает в качестве источника предоставлении кредита (как это имеет место при государственном кредитовании). Поэтому финансовое пра­во не знает такого института, как «кредитное право», хотя суждения о его существовании и высказывались. И если мы выносим рассмотрение госу­дарственного кредита в самостоятельную тему учебного курса финансово­го права, то это объясняется не тем, что этот кредит формирует самостоятельный экономический институт финансовой системы государства и соответственно этому - самостоятельный институт финансового права, а тем, что кредит (как в форме государственного заимствовании, так и в фор­ме государственного кредитования) представляет собой достаточно слож­ное экономическое явление. Поэтому его целесообразно, в целях лучшего усвоения и понимания материала, изучать в качестве самостоятельной темы.

Согласно законодательству Республики Казахстан заимствование -это процесс, включающий в себя процедуры решения о необходимости привлечения заемных средств, определения порядка и условий привлечения, использования, погашения и обслуживания займа, процедуры переговоров, обеспечения и гарантий исполнения обязательств, оформ­ления и подписания соответствующих документов по займу, ратификацию договора займа (при государственном внешнем заимствовании), получе­ние, использование средств займа, погашение и обслуживание займа, включат процедуры учета, контроль и анализа исполнения обязательств сторонами (статья 1 Закона о государственном заимствовании).

Отношение, в котором государство выступает в качестве заемщика, законодательство Республики Казахстан раскрывает через понятие «госу­дарственное заимствование».

Таким образом, государственное заимствование -это кредитное отношение, в котором государство выступает в качестве заемщика (должника).

Государственное заимствование осуществляется главным образом в форме государственных займов.

Согласно Бюджетному кодексу РК государственный заем - отношении займа, в которых заемщиком выступает Национальный банк Республики Казахстан, Правительство или местный исполнительный орган Республики Казахстан.

Вряд ли данное определение отвечает сущности государственного за­имствования.

Начнем с того, что заимствование является государственным потому, что заемщиком выступает государство, а не государственный орган и тем более государственное юридическое лицо (государственное предприятие или учреждение). Средства, полученные посредством государственного займа, поступают в бюджет, входящий в состав казны государства. То есть эти средства, в отличие от заемных средств государственных предприя­тий и учреждений, обращаются непосредственно в собственность государ­ства, а не в обладание ими юридическими лицами в силу права хозяйствен­ного ведения или оперативного управления. Расходуются эти средства на финансирование задач и функций государства, а не отдельных государ­ственных органов, которые, будучи по своей организационно-правовой форме учреждениями, сами финансируются из бюджета. Наконец, госу­дарственный заем порождает обязательство государства в виде государственного долга, который погашается государством за счет бюджета, а не за счет денежных фондов, которые находятся в распоряжении государственных юридических лиц и предназначены для финансирования их деятельности.

Дата добавления: 2015-05-10