Державне управління Російської імперії

РІ відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів, сильною бюрократією, жорстокою поліцією безправним народом. Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х р, а остаточної форми набув у 1830-х рр. У 1775 р. видано " Керівництво для управління губерній ", які діяли до 1917 р. РІ поділялася на 50 губерній по 200-300 тис. чол. чоловічої статі. Україну було поділено на 9 губерній, які складали три окремі регіони. До Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Харківська губ. Правобережжя складалось із Волинської, Подільської та Київської губ. Південь поділявся на Херсонську, Таврійську та Катеринославську губ. Кожна губернія ділилася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адм./одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губернатори, які призначалися на посаду імператором. Губернські установи вперше були засновані на поділові адміністративних, судових і фінансових функцій. Головним органом ДУ в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення "тиші та порядку" в губернії. З цією ціллю губернатору були підпорядковані всі військові частини, що знах одилися на території губернії. Всіма фінансовими питаннями відала Казенна палата (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням), яку очолював помічник губернатора - віце-губернатор. Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами. Але на відміну від інших установ цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшло на утримання тюремних закладів.

За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися від губернських. Вся виконавча влада в повіті належала - повітовому дворянському зібранню. Воно вибирало повітового предводителя дворянств а, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту вибирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії. Отже, вищий рівень адмапарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі просто не вистачало професійних службовців для здійснення управлінських функцій.

За соціальним походженням службовці д/о були бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня - середні дворяни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священиків. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад. Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий " Табель про ранги " всіх чинів військових, статських і придворних. "Табель" встановлював обов'язковість служби дворян, починаючи її з найнижчих чинів, яка складалася з 14 класів: 6 обер-офіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асесора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від генерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радника до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній службі. Введення "Табеля" не послабило позиції дворянства в апараті влади і управління.

Бюрократ міг втручатись у приватне життя людини. Чисельність чиновників в Росії невелике- на кожні 10 тисяч населення лише близько 12 держслужбовців. У Європі це співвідношення було у три-чотири рази більшим. Це пояснювалося відносною бідністю РІ. Нездатність російського уряду забезпечувати достатньою платнею своїх держслужбовців породжувала корупцію.

Нова система управління мала негативний вплив на МС України. Більшість укрміст, втративши Магд/право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім втратив МП. У селі за дотриманням законопорядку відповідало місцеве дворянство. Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Міністр О.Аракчеєв. в Україні у період 1816 по 1821 pp. почали будуватися військові поселення (20) до 1857 р. були. Замість громіздкої системи колегій Петра І утворено 8 міністерств, (пізніше 10), Кабінет міністрів.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення особистої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка виражалася формулою " православ'я, самодержавство, народність ". Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував 3 відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію, утворив жандармерію (регулярну поліцію) і значно посилив цензуру. У 1840 р. у судочинців був скасований Литовський Статут і введено російські закони. Лівобережжя стали називати Малоросією, Правобережжя - Юго-Западним Краєм, а Південь України - Новоросією. У державних установах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі школи та книгодрукування переведено на великоросійську мову.

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 pp., Олександр II вирішив провести кардинальні реформи: 19 лютого 1861 р. видав маніфест, що скасовував кріпосне право, запроваджувала для селянських громад самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських права постала необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів, ні коштів. Тому в 1866 р. (Земства) було дозволено общинам обирати на повітовому та губернському рівні як власних представників, які б здійснювали нагляд за освітою, охороною здоров'я, утриманням шляхів, поштовими послугами, накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населення земськими податками.

Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: адміністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889) і волосна -сільська. Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади. Генерал-губернатори були наділені значними повноваженнями, які здійснювали через підпорядкованих їм губернаторів або через власний невеликий апарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, доповнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського дворянства в Південно-Західному краї, впровадження русифікаторської політики.

Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював справник, якого призначав губернатор з дворян і який був перед ним відповідальним. Йому також підпорядковувалося повітове поліцейське управління. Важливе місце в місцевому адміністративному апараті належало земським дільничним начальникам, посади яких вводилися законом 1889 р. Вони призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Вони мали здійснювати політику захисту інтересів самодержавства, причому жорсткими методами.

Одним із заходів уряду, спрямованим на вдосконалення системи управління, стала земська реформа 1864 р. У результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи місцевого самоврядування. Суттєвим відступом від імперської практики ДУ, яка базувалася виключно на призначеннях "згори" всіх урядових чиновників, стало обрання членів земств. Вони обиралися з числа виборців, поділених на три категорії: великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількості належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні складали понад 75 % усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10 %. Земства відігравали дуже важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню загального рівня житя, вони виховували у місцевого населення почуття господаря у справах громади, привчали його до обмеженого самоврядування. В Україні земства функціонували лише в 6 лівобережних та південних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже не були органами станового самоврядування, а обиралися усім населенням на 4 роки. Як представницький орган МС дума призначала управу як виконавчий орган, яку очолював обраний думою міський голова. Він затверджувався губернатором, а міський голова губернського міста - МВС. Члени думи (гласні) обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров'я та ін.

Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони перетворювалися в ліберальні, а подекуди - в українофільські осередки, що залучали населення до самоврядування. Обмежувалися матеріальні можливості земств, поступово зменшувались їхні фінансові кошти. Контрреформою 1890 p. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації: обрані голови повітових і губернських земських управ затверджувалися відповідно губернатором та МВС; усі постанови земських управ мали затверджуватися губернаторами або МВС, і вони могли їх скасувати; виборні земські службовці були включені до загальноадміністративної системи.

Судові процеси проводилися таємно, процвітало хабарництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова реформи 1864 р. зробила судочинство незалежною сферою управління, закритою від втручання посадових осіб. Було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Було запроваджено інститут присяжних засідателів. Проголошувалось ряд формальних принципів: виборність, незалежність і незмінність суддів, рівність усіх перед законом, гласність, усність. Судові засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців - адвокатів. Контрреформа 1866 р. були здійснені перші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася і замість неї створювалася нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, які тепер призначалися.

Реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до неї на всіх рівнях для нижчих верств населення. Згідно з "Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864" засновувалась єдина система початкової освіти, як державної, так і приватної з обмеженою програмою навчання. Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 pp., стосувалися як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Так, в 1860 році утворено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціонерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр та ін. В 1863-1888 pp. проведено військово-судову реформу, її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округі в, у тому числі в Україні Київський, Одеський, Харківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник, він же командувач округу, який очолював управління військового начальника. У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким в країні вводилася загальна військова повинність. Введено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і вводився ряд правил звільнення від неї. Слід зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і швидко, в той час як інші реформи розтяглися до 90-х років.

Ці реформи спричинили до важливих змін у суспільно-політичному житті РІ, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, новий розвиток отримала земська система МС, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни відбулися і в складі бюрократії, яка значно зросла за цей період. Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників та дворян-урядовців. Разом із цим з"явився новий прошарок службовців, зокрема, вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті почали працювати жінки. Хоча, РІ залишилась абсолютною монархією Хитання уряду розширювало опозиційні настрої старому ладу та збільшувало конфронтаційні тенденції в державі.

Державний лад Російської імперії (поч. XX ст.-1917р.)

Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну стадію розвитку капіталізму. Значні наслідки на соціально-економічні та політичні процеси справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають масові виступи трудящих, активізується рух студентства, інтелігенції та буржуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні. Зважаючи на загострення соц-політичної ситуації, влада змушена була йти на деяку лібералізацію соціально-економічних відносин. Маніфестом від 17 жовтня 1905 року в Росії вперше проголошується обрання парламентського органу - Державної думи. Вона стала нижньою палатою російського парламенту, а верхньою палатою - реорганізована Державна рада. Була також розроблена нова редакція Основних державних законів - монархічної конституції. Вона закріпила принцип поділу влади, норми про права підданих. Хоча насправді, виконавча влада й надалі була сконцентрована в руках імператора та царської бюрократії.

Зіткнувшись із численною політичною опозицією в І ДД, імператорська влада всіма засобами, навіть зміною виборчого законодавства, старалася забезпечити проурядову більшість у ДД. Невдало: 1ДД проіснувала 72 дні, а 2ДД - 103 дні. А проведені в цей період реформи, носили вимушений, а звідси - непослідовний та суперечливий характер. Історики назвали режим, що існував в Росії до початку червня 1907 року часу розпуску Другої Думи - " конституційним самодержавством ". Цей термін означав, що самодержавство, яке зберігало свої позиції, особливо в сфері виконавчої влади, було замасковане парламентськими нормами і конституційними ілюзіями.

Ситуація змінилася у сприятливому для царату напрямі після виборів до 3 ДД. Після внесення змін до виборчого закону більшість у ній належала чорносотенцям - виразникам інтересів кріпосників-поміщиків і шовіністам. Самодержавству вдалося зберегти свою монополію на владу і зупинити революційну хвилю 1905-1907 років. Однак воно було вже не спроможне заспокоїти народне невдоволення і попередити нове піднесення революційного руху в країні. Нові виступи, що розпочалися в 1912 p., були призупинені початком Першої світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах суспільного та економічного життя (це державно-монополістичний капіталізм) Він характеризується прискореними процесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом.Буржуазія, очікуючи надприбутки від військових замовлень, намагалася зайняти найвищі державні посади. В цей період законодавчі і розпорядчі повноваження були максимально зосереджені в руках уряду. Особливо зросла роль голови уряду, військового міністра, міністра фінансів, внутрішніх справ. 24 липня 1914 року Раді міністрів були надані надзвичайні повноваження: право самостійного в ирішення важливих державних справ від імені царя. Це породило небачене до цього хабарництво і корупцію в державному апараті, що остаточно скомпрометувало владу імператора в очах громадян.

Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусила самодержавство передати частину управлінських повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а також більш широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські земський і міський союзи, які в 1915 р. об'єдналися в Головний комітет Всерос земського і міського союзів ("Земгор"). У цей же час розпочалося формування воєнно-промислових комітетів - виразників інтересів монополістичної буржуазії. Така активність останніх змусила уряд вдатися до формування державно-монополістичних органів - Особливих нарад, що створювалися за галузевим військово-промисловим принципом. Головною серед них була Особлива нарада з оборони під керівництвом військового міністра. До неї входили голови і члени Державної ради і Державної думи, вищі царські чиновники, представники впливової буржуазії. Ці органи отримали великі повноваження: право здійснювати нагляд за заводами, розподіляти державні замовлення і контролювати їх виконання тощо. Проте всі ці заходи владних інституцій РІ вже не змогли врятувати режим, який вичерпав свій потенціал у нових історичних умовах. На основі аналізу ходу та результатів змін у державному ладі початку XX століття можна зробити висновок про те, що існуюча державно-політична система вже не підлягала будь-яким реформам, а лише її повний демонтаж відповідав прагненням переважної більшості населення імперії, що й підтвердилося подальшим ходом історії.

Дата добавления: 2015-05-22