Форми демократичного правління

Демократичні політичні режими не є повністю тотожними і, насамперед тому, що існують різні форми державного правління. Виходячи з характеристик, що визначають форму правління (порядку формування вищих органів державної влади, їх правового статусу та співвідношення між ними) можна виділити наступні різновиди форм демократичного правління:

- Конституційні монархії:

а) дуалістичні монархії;

б) парламентські монархії;

- Президентські республіки;

- Парламентські республіки;

- Парламентсько-президентські республіки (див табл. 8.4.)

В дуалістичних монархіях (Йорданія, Кувейт, Марокко) державна влада поділяється між двома суб’єктами (монархом і парламентом – звідси й назва „дуалістична”). Законодавчі повноваження монарха обмежені. Він підписує прийняті парламентом закони, а також має право видавати укази, які мають силу закону. У сфері виконавчої влади повноваження монарха більш широкі – він призначає і звільняє уряд. Проте уряд відповідальний не тільки перед монархом, але й перед парламентом, який може висловити йому недовіру.

В монархіях парламентського типу (Бельгія, Великобританія, Іспанія, Японія та ін.) король чи імператор виконує лише представницькі повноваження, виступає як символ держави і єдності нації. Вся повнота влади належить парламенту та сформованому ним уряду. У разі, якщо монарх за конституцією наділяється державними повноваженнями, то реалізує їх не інакше як за згодою уряду. В Конституції Японії, наприклад, записано: „Всі дії імператора, що стосуються справ держави, можуть бути здійснені не інакше як за порадою і за згоди Кабінету, і Кабінет несе за них відповідальність”.

Імператор Японії за вказівкою парламенту призначає голову уряду і головного суддю Верховного Суду. За вказівкою і зі схвалення уряду він оприлюднює закони, укази Кабінету і договори, скликає парламентську сесію, розпускає нижню палату і оголошує вибори до парламенту, завіряє призначення і відставку міністрів, нагороджує орденами і присвоює почесні звання, виконує церемоніальні функції тощо.

В деяких країнах повноваження монарха є ширшим. Він може представляти свою країну у міжнародних зносинах, бути верховним головнокомандувачем, відігравати важливу роль у консультаціях щодо формування уряду. В сучасних умовах інститут монархії розглядається як фактор стабільності. Підтвердженням цього може слугувати той факт, що з 21 стабільних демократій 11 є парламентськими монархіями (див табл. 8.4.). Більше того, монарх нині може відігравати значну роль у здійсненні демократичних реформ, як це було, наприклад, у 70-х роках в Іспанії.

Президентська республіка (США, Філіппіни, Мексика тощо) як форма правління базується на концепції незалежності органів законодавчої, виконавчої та судової влад, їх взаємної непідпорядкованості і невідповідальності однієї перед одною, при наявності, однак, механізмів взаємних стримувань і противаг. Президентська форма врядування не визнає поняття вищого державного органу, з повноважень якого могли б виводитись повноваження інших державних органів.

Президент обирається на всенародних зборах (в США – колегією виборщиків, обраних всенародно), є главою держави та виконавчої влади. Президент формує уряд (самостійно, або за згодою парламенту стосовно декількох ключових посад) очолює його і несе персональну відповідальність за його діяльність. Керівники міністерств і департаментів фактично не утворюють колективного виконавчого органу з самостійними повноваженнями. Рішення приймається президентом і проводяться в життя міністрами за його дорученням. Міністри і держсекретарі призначаються і звільняються президентом і звітують лише перед ним. Весь апарат державного управління працює в умовах жорсткого підпорядкування президентові.

Таблиця 8.4.

Форми правління в державах стабільних демократій

Держава	Форма правління	Глава держави	Кількість палат в парламенті
Австралія	парламентська монархія	королева
Австрія	парламентська республіка	президент
Бельгія	парламентська монархія	король
Великобританія	парламентська монархія	королева
Данія	парламентська монархія	королева
Ізраїль	парламентська республіка	президент
Ірландія	парламентська республіка	президент
Іспанія	парламентська монархія	король
Італія	парламентська республіка	президент
Канада	парламентська монархія	королева
Люксембург	парламентська монархія	великий герцог
Нідерланди	парламентська монархія	королева
Нова Зеландія	парламентська монархія	королева
Норвегія	парламентська монархія	король
США	президентська республіка	президент
ФРН	парламентська республіка	президент
Фінляндія	парламентсько-президентська республіка	президент
Франція	парламентсько-президентська республіка	президент
Швейцарія	парламентська республіка	президент
Швеція	парламентська монархія	король
Японія	парламентська монархія	імператор

Сильна виконавча влада в президентській республіці врівноважується наявністю також сильного і незалежного органу законодавчої влади. Притаманний президентським республікам чіткий поділ влад досягається за допомогою механізмів взаємного контролю, стримувань і противаг. Ось декілька їх прикладів:

- законодавча влада належить парламентові, президент позбавлений права законодавчої ініціативи, але йому належить право відкладального вето і, щоб його подолати, парламент повинен набрати 2/3 або 3/4 голосів на підтвердження свого попереднього рішення. На практиці це вдається дуже рідко і суперечність між президентом і парламентом, переважно, долається через компроміс.

- президент очолює виконавчу владу і виступає ініціатором національних програм, але питання про їх фінансування вирішуються тільки парламентом.

Парламент приймає закони, а президент і інші структури виконавчої влади – виконавчі розпорядження. Проте, право ухвалення рішень щодо їх конституційності належить Верховному (Конституційному) судові та уповноваженим на те іншим судам, які діють на незалежній основі. Їх рішення мають обов’язковий характер як для законодавчої так і для виконавчої влади. Ця система стримувань і противаг дуже чітко окреслена в Конституції США. (див табл. 8.5.).

Ця система витримала перевірку часом, адже Конституція США без особливих змін діє понад 200 років.

Парламентська республіка (Австрія, Італія, Португалія та ін.) характеризується наявністю вищого органу державної влади. Верховна влада належить представницькому законодавчому органу (парламенту). Спираючись на делегований виборцями суверенітет

парламент формує уряд, який є відповідальним перед ним. В разі втрати довіри парламенту до створеного ним уряду і висловлення йому недовіри останній змушений піти у відставку.

Отже, на відміну від президентської форми врядування в парламентській республіці виконавча гілка влади не є самостійною, її влада виводиться з влади законодавчого органу, який передає частину свого владного суверенітету урядові. Парламентська форма правління передбачає поділ виконавчої влади.

Таблиця 8.5.

Складові елементи системи стримувань і противаг, втілені в Конституції США.

- 50 штатів врівноважують владу федерального уряду і навпаки

- Палата представників врівноважує вплив Сенату, а Сенат – владу Палати представників

- виконавча влада до певної міри врівноважує вплив влади законодавчої

- Сенат врівноважує вплив Президента в питаннях службових призначень та укладення договорів

- судова влада є противагою до влади Палати представників, Сенату, виконавчої влади та урядів окремих штатів

- народ володіє силою врівноваження влади своїх представників через їх періодичне переобрання

- під час обрання президента колегія виборщиків врівноважує владу народу, не допускаючи проявів охлократії.

Керівництво виконавчою владою покладається на прем’єр-міністра, а представницькі – на президента. Глава держави (президент) обирається парламентом або спеціальними зборами. Наприклад, у ФРН президент на 5 років обирається Федеральними зборами (вони складаються з депутатів бундестагу і такої ж кількості представників земель). Поряд з виконанням представницьких повноважень глави держави президент в парламентських республіках відіграє важливу роль у формуванні уряду, подоланні конфліктів між кабінетом міністрів і парламентом, він приймає відставку уряду, призначає нові вибори до парламенту.

Парламентським республікам притаманна більш послідовна реалізація такого демократичного принципу як виборність державних органів та їх відповідальність. Наявність в більшості парламентських республік коаліційних урядів дозволяє репрезентувати в них більш широкий спектр політичних сил. Ця перевага, проте, може перетворюватися у серйозний недолік, якщо жодній з політичних сил не вдається отримати стійку більшість або сформувати тривалу партійну коаліцію. Таке становище викликає часту зміну урядів і дестабілізує ситуацію у країні.

В залежності від способу формування парламентами урядів виділяються наступні різновиди парламентських систем:

Парламентська система однопартійної більшості характернна для країн з двома сильними конкуруючими партіями, або з однією домінуючою партією (Великобританія, Японія). Партія, що перемогла на виборах і завоювала в парламенті більшість, одержує переважне право здійснювати законодавчу і виконавчу владу. Одноосібно і самостійно формує уряд, який спирається на однопартійну більшість. Здійснює вирішальний вплив на розробку і реалізацію законодавчої програми парламенту.

Парламентська коаліційна система притаманна для країн з декількома впливовими політичними партіями, але не настільки, щоб самостійно сформувати уряд. В такому випадку влада формується на основі коаліцій політичних партій.

Коаліції можуть бути довготривалими (двоблокова система в ФРН на основі коаліцій ХДС-ХСС і партії вільних демократів та СДПН і партії “Зелених”) і недовготривалі коаліції (Словаччина, Чехія, Португалія), що не дає можливості сформувати стабільний уряд.

Коаліційні системи переважно співіснують з пропорційною, або змішаною виборчою системою.

Коаліційна парламентська система консенсусного типу властива країнам де існують і на консенсусній основі співпрацюють більш-менш рівновеликі регіональні чи етнічні спільноти. Така система успішно функціонує в Бельгії, де проживають великі общини франкомовних валонів і нідерландськомовних фламандців. Всі питання, що стосуються цих спільнот, розв’язуються через спеціальні паритетні комісії на основі консенсусу.

Парламентські системи “великих коаліцій”, що є різновидом консенсусної демократії, діють в багатоскладникових (сегментованих) суспільствах з різними політичними, етнічними, конфесійними, ідеологічними субкультурами (Швейцарія, Нідерланди, Австрія, Бельгія). Стабільність тут досягається завдяки створенню “великих коаліцій” політичних еліт всіх значимих субкультур на основі їх вільного доступу до влади. Форми такої коаліції можуть бути самі різні:

- розподіл важливих посад (президент - прем’єр - спікер парламенту);

- колективне президенство;

- послідовне проведення принципу пропорційності представництва (до завищеного передставництва меншості) при розподілі посад;

- високий ступінь автономності субкультури в реалізації своїх внутрішніх справ.

Така система вимагає довіри між партнерами, та їх постійної готовності до добровільних взаємних поступок і добре діє в суспільствах з розвинутою демократичною культурою.

Парламентсько-президентські республіки (Фінляндія, Франція), це змішана форма врядування, в якій наявні ознаки президентської і парламентської форм правління. При цій формі функціонує інститут сильної президентської влади. Президент обирається всенародним голосуванням, не підзвітний парламенту і наділяється широкими повноваженнями, як представницького, так і виконавчого характеру. Він є главою держави, головнокомандуючий збройними силами, пропонує парламенту на затвердження главу уряду і призначає міністрів з врахуванням розстановки політичних сил в парламенті. Уряд підзвітний президенту і парламенту. В разі втрати підтримки більшості в парламенті (недовіри прем’єру) уряд може подати у відставку.

Парламентсько-президентська форма врядування є спробою забезпечити стабільність державної влади (через широкі виконавчі повноваження президента) і в той же час гарантувати парламентський контроль над виконавчою владою та надати можливість ширшому (ніж за перезидентського правління) колу політичних сил брати участь у здійсненні влади. Є приклади країн, де такий компроміс між представницькою і виконавчою гілками влади діє ефективно (Фінляндія, Франція). Разом з тим спроби поділити владу між двома суверенами (всенародно обраним президентом і всенародно обраним парламентом) нерідко приводить до протистояння між ними, яке набуває гостроконфліктного характеру (пригадаймо події у Москві у вересні-жовтні 1993 року). Подолати цю суперечність можна через чітке конституційне визначення їх повноважень, розбудову системи незалежної судової, розроблення механізмів взаємних стримувань і противаг, політичну культуру компромісів. Гілки влади мають перебувати у постійному динамічному зв’язку, пошуку рівноваги в системі державної влади. І тоді ця система правління може стати ефективною.

Саме в цьому напрямі розвивалася політична система Франції, після глибокої реформи органів державної влади здійсненої Шарлем де Голем у 1958 році. Згідно з новою Конституцією, в країні була сформована парламентсько-президентська форма правління з сильною президентською владою, цій змішаній формі врядування властиві риси, як президентської так і парламентської республіки.

Ключовою фігурою, від якої залежить політичний курс держави, є всенародно обраний президент, термін перебування якого на посаді становить 5 років (з правом переобрання ще на один термін). Як глава держави президент виконує важливі функції із забезпечення діяльності публічних властей, очолює збройні сили, стежить за дотриманням конституції, виступає гарантом національної незалежності і територіальної цілісності. Він є також і главою виконавчої влади. Президент головує в Раді міністрів, призначає прем’єр-міністра і міністрів, заміщає цивільні і військові посади, підписує акти, обговорені урядом (ознака президентської форми правління).

Однак під час формування уряду президент зобов’язаний враховувати розстановку політичних сил в парламенті і на посаду прем’єр-міністра призначати представника парламентської більшості (сформованої за результатами виборів, тобто у відповідності до волі виборців) - як за парламентської форми правління. Президент не може відкликати прем’єр-міністра, який залишає свою посаду, або втративши довір’я парламенту, або самостійно подавши у відставку (ознаки парламентської форми правління).

Згідно повноважень у законодавчій сфері президент Франції: обнародує закони; має право вимагати від парламенту нового обговорення закону, в цьому йому не може бути відмовлено, хоч це й не є право відкладального вето, оскільки парламенту не потрібно його долати кваліфікованою більшістю голосів; може той чи інший закон винести на референдум, (але права законодавчої ініціативи не має); видає ордонанси і декрети. Після консультації з прем’єр-міністром і головами палат, президент може розпустити Національні збори.

Конституція Франції передбачає також наділення президента надзвичайними повноваженнями за кризових обставин (практично необмеженною владою). Поки, що жоден з президентів навіть не намагався скористатися цією можливістю. Саме в цьому (високому демократизмі людей, які виконували повноваження президентів, особливо де Голя, який сам передчасно пішов у відставку в умовах, коли інша людина якраз могла б скористатися цим положенням конституції) вбачають західні політологи причину успішного функціонування французької моделі врядування, як демократичної. Для інших молодих демократів з недостатньо розвиненою політичною культурою, цей взірець може містити значну небезпеку авторитарного переродження влади. Так, принаймі вважає один із найвпливовіших вчених, що досліджував переходи до демократії, Х.Лінц.

За винятком цього, дещо ризикованого положення французької конституції, загалом можна стверджувати, що система державної влади у Франції поєднує позитивні сторони, як президентської, так і парламентської форми правління: наявність сильної виконавчої влади і можливість контролю за діяльністю уряду з боку представницької влади.

Ефективне функціонування французької владної системи в значній мірі є результатом послідовного і продуманого втілення в життя принципу поділу влад - фундаментального положення демократичної організації влади, передумови її успішного функціонування при будь-якій формі демократичного врядування. Відповідно до цього принципу всі гілки влади відносно самостійні і разом з тим тісно пов’язані між собою єдиним державним механізмом. Самостійність і незалежність влад можливі лише на основі рівнооднакового для всіх закону, на визначені законом ролі кожної з них, принцип верховенства закону реалізується через незалежність суду. Між органами державної влади, які здійснюють законодавчі, виконавчі і судові функції підтримується певний баланс, діє система противаг і стримувань.

Разом з тим заслуговує на увагу тенденція на посилення ролі виконавчої влади у владному трикутнику. Це знайшло свій вираз у наданні парламентами виконавчим органам права на видання нормотворчих актів, що мають силу закону - так зване делеговане законодавство. В Данії ці акти мали назву − тимчасові закони, в Іспанії − законодавчі акти, у ФРН − постанови, у Франції − ордонанси, в Індії та Україні − укази. Делеговане законодавство, як правило, передбачалося Конституціями. При чому за парламентами зберігалися контрольні функції за нормотворчою діяльністю виконавчої влади. Так, в ст.76 Конституції Італії говориться: “Здійснення законодавчої функції Урядом можливе не інакше, як із вказівкою керівних принципів і критеріїв (конституційних) і виключно на обмежений час і стосовно певного кола питань”. Практика видання урядами таких документів дуже поширена. У Великобританії вони щорічно сягають 97% від загального обсягу “продукції” нормотворчої діяльності держави.

Це, безумовно, певне порушення принципу поділу влад, а може точніше, певне зміщення акцентів в поділі, якщо для цього в реальній практиці демократичного врядування виникають достатні підстави. До того ж принцип поділу влад - це не стільки встановлення між гілками влади чіткого розмежування (бар’єрів), скільки наявність у гілок влади можливостей стримувати дії одна одної, не допускати концентрації повноважень в руках однієї з них.

Обмеження виконавчою владою повноважень представницьких органів знаходить свій вираз і у звуженні ролі парламентів в процедурах формування урядів і контролю за їх складом. Теоретично за парламентської форми врядування саме представницькі органи мають формувати і контролювати уряди. В політичній же практиці цілого ряду держав, і зокрема, Великобританії, ФРН, та інші, проявляються тенденції виведення урядів з під парламентського контролю.

У Великобританії уряд формується лідером партії, що перемогла на виборах. Прем’єр-міністру належить право призначати членів кабінету і міністрів, та інших службовців на провідні посади в державному апараті і звільняти їх. Він уповноважений одноособово, або з відібраним ним же вузьким колом осіб вирішувати усі значні питання внутрішнього і зовнішнього життя, зокрема укладати договори з іншими державами без погодження з парламентом. Прем’єр не зобов’язаний представляти в парламент для схвалення склад кабінету і уряду, чи отримувати підтримку на проведення кадрових перестановок. Тобто у формуванні уряду парламент участі не бере. Мало того через підпорядковану йому парламентську більшість прем’єр-міністр фактично керує Палатою громад. Апарат правлячої партії, через механізми партійної дисципліни депутатів, встановлює контроль над законодавчою діяльністю парламенту. Водночас, згідно з чинною у Великобританії системою парламентського відповідального правління, уряд має подати у відставку в разі оголошення йому вотуму недовіри в Палаті громад. Ця відповідальність колективна, а тому недовіра, висловлена парламентом навіть одному міністру, тягне за собою відставку всього уряду. Передбачаючи таку можливість прем’єр (точніше за його порадою королева) може розпустити парламент і тим самим зберегти уряд.

Політичний лад Федеративної Республіки Німеччини часто називають “канцлерською демократією”, підкреслюючи ключову роль канцлера в житті країни. Згідно конституції ФРН саме він “визначає основні напрямки політики і несе за них відповідальність”. Кандидатура канцлера визначається партійною коаліцією і після її перемоги на виборах, на пропозицію президента затверджується парламентом без обговорення. У формуванні уряду парламент не втручається, проте члени уряду складають перед парламентом присягу. Парламент не може також звільнити міністра - це справа канцлера. Контроль бундестагу за діяльністю уряду здійснюється за допомогою запитів, роботи слідчих комітетів і так званого “конструктивного вотуму недовіри федеральному канцлеру”. Процедурно такий вотум передбачає одночасне призначення нового канцлера. Така ускладнена процедура відставки канцлера зміцнює позиції уряду в парламенті і сприяє його стабільності.

Отже, ми маємо справу із різноманітною практикою пошуку ефективних форм організації державного правління в демократичному суспільстві. З цього можна зробити принаймі два висновки:

- по-перше, в кожному суспільстві демократичні цінності реалізуються в конкретних умовах, що властиві цьому суспільству, а тому модель державного правління, обрана тією чи іншою країною, має відповідати не лише демократичним цінностям, але й, насамперед стану суспільства, інтересам і очікуванням громадян;

- по-друге, практика вдосконалення функціонування демократичної системи дає величезний фактичний матеріал, для теоретичних узагальнень в різноманітних концепціях демократії. Розглянемо основні з них.

Дата добавления: 2015-05-23