Механізм природокористування 1 страница

5.1. Основні важелі механізму
природокористування

Незважаючи на досконалість інженерних методів охорони природи та природоохоронного законодавства, підприємства не будуть їх використовувати, якщо це не буде для них вигідно. Слід зауважити, що власне природоохоронна діяльність не дає прибутку підприємствам, за винятком утилізації відходів, отриманих внаслідок процесу очищення стічних вод та газів, що викидаються в атмосферу. Більшість уловлених речовин є цінною сировиною (сірка, пил кольорових металів тощо) і можуть бути використані при виробництві продукції, сприяючи отриманню додаткового прибутку. Однак обладнання для вловлювання цих речовин та підготовка їх до подальшого використання часто вимагають таких видатків на придбання, монтаж та експлуатацію, котрі з’їдають весь прибуток від продажу виготовленої продукції.

Іншою причиною відсутності заінтересованості підприємств в природоохоронній діяльності є часто розбіжність часу забруднення або завдання шкоди навколишньому середовищу в іншій формі з моментом відшкодування збитків. Наприклад, надмірний вилов риби або надмірна вирубка деревини найсильніше відіб’ються на економіці галузі в майбутньому, а в поточному році можуть дати прибуток. Забруднення повітря та продуктів харчування, особливо радіаційне, може відбитися на здоров’ї через декілька років або десятиріч. А люди схильні більше клопотатися про нинішній день, ніж про майбутній, не замислюючись, що для усунення збитків у майбутньому будуть потрібні кошти, котрі набагато перевищуватимуть прибуток, отриманий шляхом порушення законів екології. Це явище має назву принципу віддаленості подій.

Ще однією важливою причиною того, що підприємства не дуже заінтересовані реалізовувати заходи з охорони навколишнього природного середовища, є неузгодженість між підприємствами-отруювачами та підприємствами-реципієнтами, котрі зазнають найбільших збитків від забруднення навколишнього середо­вища. Основними забруднювачами є хімічна, нафтохімічна, металургійна, целюлозно-паперова галузі, енергетичний комплекс тощо. Разом з тим, найбільших збитків зазнають охорона здоров’я, комунальне, сільське, лісове та рибне господарства, оскільки зростають видатки на лікування хворих, ремонт будівель, висадження дерев замість загиблих; знижується врожайність та якість продуктів рослинництва, продуктивність тваринництва. Галузі-забруднювачі також зазнають збитків, принаймні через зростання захворюваності своїх працівників, однак вони значно менші, ніж видатки, котрі необхідні для здійснення повноцінної природоохоронної діяльності, з одного боку, та збитки, що завдаються підприємствам-реципієнтам, з другого.

У зв’язку з цим поряд із поліпшенням екологічного виховання та освіти важливим завданням держави є створення таких умов діяльності підприємств, за яких вони були б змушені займатися природоохоронною діяльністю або були б матеріально заінтересованими у реалізації заходів у цій галузі.

Перший шлях стосується адміністративного механізму, який базується на встановленні норм, стандартів, правил природокористування та відповідних планових показників підприємствам з охорони навколишнього природного середовища та покарань від догани до тюремного ув’язнення або зняття з роботи та виплати штрафів підприємством і його керівниками. Однак цей шлях дорогий та малоефективний, оскільки вимагає постійного контролю та значного числа контролерів.

Розмір штрафів повинен забезпечувати умови, за яких порушення є невигідним з точки зору економічних інтересів природокористувача. Як правило, штрафні платежі встановлюються у кратному розмірі відносно нормативних показників плати або відносно величини недоодержаного прибутку.

Платежі за понадлімітне і нераціональне використання природ­них ресурсів (дикорослих рослин, тварин, мінеральних грязей, води тощо) у вигляді штрафів стягуються з прибутку, що залишається у розпорядженні природокористувача, і з його приватних коштів.

Значно ефективнішим є шлях економічного стимулювання, коли за допомогою різноманітних важелів (цін, платежів, податкових пільг та покарань) держава створює умови для прибутковості дотримання природоохоронного законодавства, і збитковос­ті його порушення.

Отже, адміністрування, не пов’язане з матеріальною заінтересованістю, не може змусити підприємство постійно, ефективно і дбайливо ставитись до довкілля. З другого боку, економічні важелі, не підсилені безпосереднім примусом у найважливіших економічних проблемах, теж не завжди забезпечують необхідний якісний рівень та терміни здійснення природоохоронної діяльнос­ті. При цьому слід врахувати, що деякі адміністративні та економічні важелі переплітаються. Наприклад, штраф — це і адміністративний, і економічний захід, а встановлення лімітів користування та забруднення природних ресурсів спирається на такий адміністративний захід, як нормування.

Тому найкращих результатів досягають при розумному поєднанні економічної заінтересованості з достатньо жорстким контролем та адміністративним примусом (рис. 5.1).

Економічний механізм охорони навколишнього природного середовища містить цілу низку інструментів впливу на матеріальні інтереси підприємств та окремих працівників.

Лімітування природокористування — дієвий елемент механіз­му охорони навколишнього природного середовища. Існують підприємства, котрі з екологічної точки зору краще було б закрити або перепрофілювати, тобто перевести на випуск іншої продук­ції, що завдавало б менше шкоди навколишньому середовищу. Наприклад, целюлозно-паперовий комбінат можна перепрофілювати в меблеву фабрику. Проте з економічної точки зору, а часом і з соціальної, це не завжди реально, оскільки підприємство може бути постачальником потрібних суспільству товарів та робочих місць. У цьому випадку його діяльність в галузі природокористування деякий час регулюється не нормативами ГДС та ГДВ, а індивідуальними лімітами, тобто ТПВ.

Тривалий час природокористування в країні було безплатним, тобто підприємства використовували землю, воду та інші природ­ні ресурси, а також забруднювали навколишнє природне середовище безкоштовно. Лише у випадку сильного забруднення з катастрофічними наслідками для навколишнього природного середовища підприємства виплачували штрафи, але не завжди. Така безвідповідальність зумовлювала нераціональне використання природних ресурсів.

Щоб заохотити до дбайливого використання природних ресурсів та відшкодування державі частини витрат на охорону та відновлення природних ресурсів навколишнього середовища, з 50-х років ХХ століття поступово впроваджується плата за окремі види ресурсів, котрі вилучаються з природи.

Планування природоохоронних заходів

Платежі за природокори-стування

Використання природних ресурсів

Забруднення довкілля

Розміщення відходів

Штрафи

Рис. 5.1. Поєднання адміністративних та економічних важелів
механізму природокористування

На початку 90-х років ХХ століття було запроваджено платність природокористування, що передбачає плату практично за всі природні ресурси, за забруднення навколишнього природного середовища, розташування в ньому відходів виробництва та за інші види впливів. При цьому плата за понадлімітне використання та забруднення в декілька разів перевищує плату за використання та забруднення в межах встановлених нормативів (лімітів). Однак внесення плати за використання та забруднення не звільняє природокористувача від виконання «Закону про охорону нав­колишнього природного середовища» та відшкодування збитків.

Одним з важливих важелів господарського механізму природокористування є фінансування, тобто надання грошових коштів на чітко визначені природоохоронні заходи. Джерелами фінансування можуть бути бюджетні кошти, власні кошти підприємств (собівартість продукції або прибуток), банківські кредити та різні екологічні фонди.

Створення екологічних фондів також є однією з економічних ланок механізму природокористування. З цією метою залучують установи, які спроможні надавати будь-яку матеріальну допомогу та самі грошові матеріальні кошти, а також визначати їхні джерела. Наприклад, в екологічні фонди надходять платежі всіх підприємств за природокористування. А потім ці кошти видаються на проведення невідкладних природоохоронних заходів. Крім цього, підприємства можуть робити внески у фонди екологічного страхування.

Важливим економічним важелем природокористування є правильне застосування матеріального стимулювання — забезпечення заінтересованості, вигідності для підприємства та його працівників природоохоронної діяльності. При цьому передбачається застосування не лише заохочувальних заходів, але й покарань.

До заохочувальних заходів належать:

· встановлення податкових пільг (сума прибутку, з якого стягується податок, зменшується на величину, що повністю або част­ково відповідає природоохоронним видаткам);

· звільнення від оподаткування екологічних фондів та природоохоронного майна;

· застосування заохочувальних цін та надвишок на екологічно чисту продукцію;

· застосування пільгового кредитування підприємств, котрі ефективно здійснюють заходи у відповідності до «Закону про охорону навколишнього природного середовища» (зниження про­цента за кредит або безпроцентне кредитування);

· впровадження спеціального додаткового оподаткування екологічно шкідливої продукції та продукції, що випускається із застосуванням екологічно небезпечних технологій;

· штрафи за екологічні правопорушення.

Підприємства зможуть активно працювати в галузі природоохоронної діяльності, коли буде розроблено та широко впроваджено такий механізм стимулювання, при якому дотримується наступна нерівність:

де З_под — видатки підприємства на природоохоронну діяльність;

Р_ут — прибуток від утилізації відходів;

П_п — пільги оподаткування;

К_п — кредитні пільги;

Ц_н — надбавка до ціни;

П_пв — плата за понаднормативне використання ресурсів природи;

П_нз — плата за понаднормативне забруднення навколишнього середовища;

П_ср — плата за розміщення відходів в навколишньому середовищі;

Ш — штрафи;

Д_н — додаткове оподаткування.

Елементи першої формули повинні збільшувати прибуток, який залишається у розпорядженні підприємства за умови реалізації ефективної природоохоронної діяльності, а елементи другої формули — знижувати його, коли підприємство намагається заощаджувати на природоохоронних видатках.

Заходи щодо стимулювання за результатами природоохоронної діяльності повинні бути передбачені і для окремих працівників підприємства, котрі беруть у ній безпосередню участь.

5.2. Адміністративний механізм
природокористування*

В народному господарстві сформувалась і функціонує розгалужена природоохоронна система. Всі ланки цієї системи складають єдине ціле і доповнюють одна одну. В той же час кожна з цих ланок наділена самостійними функціями, вирішує певне коло завдань і має свою структуру.

1. Підсистема нагляду і контролю за станом навколишнього середовища. Відповідальність за організацію цієї підсистеми несе Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет природних ресурсів, Держстандарт, Міні­стерство охорони здоров’я та інші міністерства і відомства України, а також місцеві обласні, міські і районні органи відповідного профілю.

2. Інформативна та техніко-економічна підсистема обробки і аналізу статистичних та інших даних в галузі охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Керує цією підсистемою Державний комітет статистики України і його обласні та районні управління, а також Міністерст­во охорони навколишнього природного середовища. Ці органи разом формують єдиний банк даних з різних аспектів охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування як в територіальному, так і в галузевому розрізах.

3. Підсистема використання і охорони природних ресурсів. Вона знаходиться в компетенції місцевих рад, які контролюють і регулюють всю природоохоронну роботу міністерств і відомств. Галузевий і міжгалузевий характер раціонального природокористування визначається специфікою господарської діяльності струк­турних підрозділів міністерств і відомств і залежить від виробничого профілю підприємств і об’єднань.

4. Підсистема фундаментальних і прикладних досліджень зі взаємодії використання ресурсів біосфери і розвитку суспільного вироб­ництва. Ця підсистема базується на діяльності Національної Академії Наук України, Міністерства освіти і науки України. Вони ра­зом з міністерствами і відомствами розробляють і затверджують плани науково-дослідних робіт з наукових основ раціонального при­родокористування, координують діяльність наукових закладів у розробці найважливіших проблем охорони навколишнього середовища.

5. Підсистема управління і планування в галузі охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Це одна з центральних ланок всієї природоохоронної системи. Керівництво і координацію діяльності цієї підсистеми здійснюють Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство еконо­міки та з питань європейської інтеграції. При цьому необхідно враховувати, що в системі планового управління раціональним природокористуванням провідним є територіальний підхід.

Адміністративне управління охороною навколишнього природ­ного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій нагляду, дослідження, екологічної експертизи, контролю, прогнозування, програмування, інформування і іншої виконавчо-розпо­рядчої діяльності.

Метою управління в галузі охорони навколишнього середовища є реалізація законодавства, контроль за виконанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комп­лексних заходів з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгоджень дій державних і громадських органів у галузі охорони природного середовища.

В Україні існує система органів управління в галузі охорони навколишнього середовища. Це — юридично самостійні державні і громадські організації, які уповноважені здійснювати організаційно-розпорядчі, координаційні, консультативні, організаційно-експертні, контрольні та інші функції задля екологічної без­пеки, активного використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.

До системи органів управління в галузі охорони навколишнього середовища належать:

І. Органи загального державного управління, а саме:

1. Органи центральної державної влади:

· Верховна Рада України;

· Адміністрація Президента України;

· Кабінет Міністрів України;

· Постійна урядова комісія з питань техногенної екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій;

· Рада національної безпеки і оборони.

2. Органи державної виконавчої влади Автономної Республіки Крим:

· Уряд Автономної Республіки Крим.

3. Органи місцевої державної виконавчої влади:

· обласні державні адміністрації;

· Київська міська державна адміністрація;

· Севастопольська міська державна адміністрація;

· районні державні адміністрації;

· районні в м. Києві державні адміністрації;

· районні в м. Севастополі державні адміністрації.

ІІ. Органи спеціального державного управління:

1. Органи відомчого управління і контролю в галузі екології:

· Міністерство охорони навколишнього природного середовища України;

· Міністерство охорони здоров’я України.

2. Органи спеціального управління з використання окремих видів ресурсів:

· Державний комітет України з земельних ресурсів;

· Державний комітет України з водного господарства;

· Державний комітет України з нагляду за охороною праці;

· Державний комітет лісового господарства України.

3. Органи спеціалізованого функціонального управління:

· Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

· Міністерство внутрішніх справ України.

4. Органи спеціалізованого галузевого управління:

· Міністерство палива та енергетики України.

ІІІ. Органи місцевого самоврядування:

1. Міські ради; обласні ради.

2. Селищні ради; районні ради.

3. Сільські ради; районні в містах ради.

ІV. Органи громадського управління:

1. Українське товариство охорони природи.

2. Українська екологічна академія наук.

3. Українська екологічна асоціація «Зелений світ».

4. Національний екологічний центр.

5. Український екологічний фонд.

6. Всеукраїнська екологічна Ліга.

Однак, слід зазначити, що система управління в галузі навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів є поки що недостатньо гнучкою і забезпечує, в першу чергу, галузеві інтереси. Тому удосконалення управління тут повинно йти шляхом подальшого уточнення ролі і місця територіального і галузевого факторів у формуванні основних якісних параметрів навколишнього середовища.

У майбутньому планується створити систему державного управління використанням природних ресурсів, регулюванням техногенного впливу на навколишнє середовище як складову час­тину управління загальним розвитком суспільства.

Функції управління в галузі екології — основні напрями діяльності державних, самоврядних та громадських об’єднань у сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологіч­ної безпеки.

До числа функцій державного управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища належить:

· розподіл і перерозподіл природних ресурсів між природокористувачами являє собою таку функцію державного управління, в результаті здійснення якої у природокористувачів виникають, змінюються і припиняються права на користування (власність) природними ресурсами. Юридичною формою впровадження цієї функції є компетенція органів управління з надання природних ресурсів у користування (власність) та припинення права користування (власності) природними ресурсами;

· облік природних ресурсів і ведення природоресурсних ка­дастрів припускає отримання сукупності достовірних і необхідних відомостей про природне, господарське та правове становище кожного об’єкта природного світу. Екологічне законодавство розрізняє такі види природноресурсового кадастру: земельний, водний, лісовий, родовищ корисних копалин, тваринного світу тощо;

· просторово-територіальний устрій об’єктів природи здійснюється у таких формах, як землеустрій, лісовпорядкування, прос­торово-територіальний устрій надр, мисливський устрій, паспортизація водних об’єктів тощо;

· планування використання відтворення й охорони навколишнього природного середовища — діяльність відповідних органів щодо розробки й прийняття екологічних програм, планів, що визначають мету, напрям і конкретні завдання охорони довкілля, а також засоби їх досягнення на основі наукових принципів природокористування: розробка та прийняття місцевої, регіональної та державної програм щодо використання й охорони земель, вод, лісів, надр, тваринного світу тощо;

· прогнозування, спостереження (моніторинг) та інформування в галузі використання, відновлення й охорони навколишнього природного середовища; екологічні програми; передпроектні документи; територіально-планувальні документи; цільові комплекс­ні програми;

· контроль за використанням, відновленням природних ресурсів і охороною навколишнього природного середовища — діяльність певних державних органів, що має забезпечити додержання всіма міністерствами, державними комітетами й відомствами, установами та приватними особами встановленого порядку корис­тування природними ресурсами, правил охорони навколишнього природного середовища;

· вирішення спорів про право природокористування — діяльність компетентних державних органів з розгляду та прийняття рішень щодо розбіжностей, які викликані порушенням права володіння і права користування об’єктами природи;

· нормативи екологічної безпеки та нормативи використання природних ресурсів.

Здійснення перелічених функцій базується як на основних принципах державного управління в цілому (плановість, компетентність, участь громадськості), так і на специфічних принципах, властивих природокористуванню в цілому (науковість, плат­ність спеціального природокористування тощо).

Основна питома вага управлінської діяльності в даній галузі припадає на центральні органи державного управління, місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, визначеної законодавством.

Повноваження Верховної Ради України в сфері природокорис­тування і охорони навколишнього середовища:

· здійснює законодавчу діяльність у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища;

· визначає основні напрями державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища;

· затверджує державні екологічні програми;

· визначає правові основи регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища;

· приймає рішення про припинення діяльності підприємств і об’єктів у разі порушення ними законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

· визначає повноваження Рад народних депутатів, порядок організації та діяльності органів управління в галузі охорони нав­колишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

· установлює правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації, оголошує такі зони на території республіки та визначає статус потерпілих громадян.

Повноваження Кабінету Міністрів України в сфері природокористування і охорони навколишнього середовища:

· здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України екологічної політики;

· забезпечує розробку державних республіканських, міждержавних і регіональних екологічних програм;

· координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України з питань охорони навколишнього природного середовища;

· визначає порядок розробки та затвердження екологічних нор­мативів, лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

· встановлює порядок та граничні розміри плати за користування природними ресурсами, забруднення навколишнього природного середовища, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

· приймає рішення щодо категорійності та організації нових об’єктів природно-заповідного фонду країни;

· організує екологічне виховання та екологічну освіту громадян;

· приймає рішення про зупинення або припинення діяльності підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності і підпорядкування) у разі порушення ними екологічного законодавства;

· керує зовнішніми зв’язками України в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Кабінет Міністрів України може здійснювати і інші повноваження у відповідності з законодавством України.

Державні органи спеціальної компетенції уповноважені контролювати діяльність підприємств, установ, організацій і громадян тільки з питань охорони навколишнього середовища. Деякі з них мають внутрівідомчі, а інші — невідомчі контрольні повноваження. Розглянемо діяльність останніх.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях:

· здійснюють комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в країні, проводять єдину науково-технічну політику з питань охорони навколишнього природ­ного середовища й використання природних ресурсів, координують діяльність міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій в цій галузі;

· проводять державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континен­тального шельфу й виключної (морської) економічної зони держави, а також за додержанням норм екологічної безпеки;

· забезпечують роботу державної екологічної інформаційної системи;

· затверджують нормативи, правила, беруть участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;

· здійснюють державну екологічну експертизу;

· одержують безплатно від міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань;

· видають дозволи на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, на скиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище та спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України;

· обмежують чи припиняють діяльність підприємств і об’єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, дозволів на використання природних ресурсів з перевищенням лімітів на викиди та скиди забруднюючих речовин;

· подають позови щодо відшкодування збитків і витрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

· складають протоколи та розглядають справи про адміністративні правопорушення в галузі охорони природного середовища й використання природних ресурсів;

· керують заповідною справою, ведуть Червону книгу Ук­раїни;

· координують роботу інших спеціально вповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;

· здійснюють міжнародне співробітництво з питань охорони навколишнього природного середовища, вивчають, узагальнюють і поширюють міжнародний досвід у цій галузі, забезпечують виконання зобов’язань України за міжнародними угодами з питань охорони навколишнього природного середовища.

На Державну гідрометеорологічну службу Міністерства охорони навколишнього середовища покладено наступні функції:

· забезпечувати спостереження за станом забрудненості природного середовища;

· регулювати використання повітряного басейну міст і промис­лових центрів, державний контроль за джерелами його забруднення, додержання норм граничних викидів забруднювальних речовин в атмосферу;

· проводити спостереження за транскордонним забрудненням повітря;

· здійснювати радіаційний моніторинг у районах розташування АЕС України;

· складати карти радіаційного забруднення територій;

· попереджувати про небезпечні і стихійні гідрометеорологічні явища, забруднення атмосферного повітря.

Міністерство охорони здоров’я України здійснює:

· державний контроль за проведенням заходів, спрямованих на ліквідацію і відвернення забруднення навколишнього середовища, в тому числі атмосферного повітря, ґрунтів, поверхневих і підземних вод, які використовуються для харчових, побутових і рекреаційних цілей;

· систематичне вивчення впливу отрутохімікатів на водні організми і ґрунти, визначення гранично допустимих концентрацій і викидів забруднювальних речовин в навколишнє середовище.

7. Компетенція органів спеціального управління з використання окремих видів ресурсів:

Державний комітет України з земельних ресурсів:

· здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства і порядком користування землею;

· координує проведення земельної реформи, створює умови для всіх форм власності на землю;

Дата добавления: 2015-05-24