Под особой охраной 1 страница

Статья 58. Меры охраны природных объектов

Комментарий к статье 58

1. Общее количество ООПТ федерального значения в Российской Федерации на 1 января 2008 г. равнялось 272, а их общая площадь с морской акваторией составляла 55,5 млн. га. Площадь суши с внутренними пресноводными водоемами - 46,1 млн. га, что составляло 2,72% территории Российской Федерации, площадь особо охраняемой морской акватории - 9,4 млн. га <1>.

--------------------------------

<1> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году". М., 2008. С. 120.

Под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

2. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ. Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, не имеющими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли (некоммерческими организациями) и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.

Национальные парки - природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Правовой режим национальных парков определяется правовыми актами различной отраслевой принадлежности, в том числе экологическим, земельным и гражданским законодательством.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

На территории национального парка устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом его природных, историко-культурных и иных особенностей. Постановлением Правительства от 26 января 2007 г. N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка" установлено, что дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливает МПР России. В пределах парка могут быть выделены различные функциональные зоны: заповедные, особо охраняемые, познавательного туризма, рекреационные, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей и хозяйственного назначения. Выделение заповедных, особо охраняемых зон и зон, занятых историко-культурными объектами, осуществляется в природоохранных целях и для решения задач, связанных с сохранением природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, историко-культурных объектов. Поэтому, например, в заповедной зоне запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Законом об ООПТ установлены целевые особенности создания и использования функциональных зон. Все зоны условно можно сгруппировать по целевому назначению в 3 группы.

Во-первых, в пределах заповедной зоны запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Особо охраняемая зона создается для сохранения природных комплексов и объектов, и на ее территории допускается только строго регулируемое посещение. В зоне охраны историко-культурных объектов обеспечиваются условия для сохранения таковых объектов. Это зоны "усиленного режима охраны".

Во-вторых, зоны, выполняющие культурно-просветительские задачи. Как следует из ст. 17 Закона об ООПТ, зона познавательного туризма предназначена для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная - для отдыха, развития физической культуры и спорта. Данную группу зон можно обозначить как "культурно-оздоровительные зоны".

В-третьих, следует выделить "хозяйственно-бытовые" зоны - это зоны обслуживания посетителей, предназначенные для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей, и зоны хозяйственного назначения, в которых осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

Учитывая, что национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности, земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации. Однако в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Законом установлены основы организации рекреационной деятельности на территориях национальных парков. Так, устанавливается, что в целях организации рекреационной деятельности, в том числе спортивной и физкультурно-оздоровительной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. До января 2007 года отношения по аренде таких участков регулировались гражданским законодательством, а именно гл. 34 ГК РФ, а также специальным Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926. Однако нормы данного Постановления давно утратили свою актуальность.

В обеспечение положений ст. 17 Закона об ООПТ Правительством Российской Федерации установлен новый порядок подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах соответствующих функциональных зон. В связи с этим приняты новые Правила подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка. В данных Правилах большое внимание уделено порядку заключения договора аренды. Подготовка проекта договора аренды земельного участка осуществляется территориальным органом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом до принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Проект договора аренды земельного участка в части существенных условий договора аренды согласовывается с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты его поступления в Службу. Проект границ земельного участка, а в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - выбор земельного участка согласовывается Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты поступления соответствующих материалов в Службу.

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Федеральные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды; природные заказники регионального значения - органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они также могут быть федеральными или региональными. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

в) административную.

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей и т.д.), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. В соответствии со ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. При разработке такого положения следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения". Земельные участки в пределах таких территорий и санитарной зоны ограничены в гражданском обороте, поэтому не могут быть объектом сделок по передаче в частную собственность отдельным лицам. Позиция судов на этот счет однозначна.

Так, первый заместитель прокурора Приморского края в порядке ст. 52 АПК РФ обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском к Комитету по управлению имуществом муниципального образования "Кировский район" (далее - Комитет), индивидуальному предпринимателю К. о признании недействительной сделки - договора купли-продажи земельного участка от 5 апреля 2005 г. N 4, применении последствий недействительности ничтожной сделки, обязав предпринимателя возвратить в муниципальную собственность земельный участок. Решением от 18 июля 2006 г. исковые требования удовлетворены в заявленном объеме. Постановлением апелляционной инстанции от 22 ноября 2006 г. решение оставлено без изменения.

В судебном заседании кассационной инстанции Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оснований для их отмены не установил. Как следует из материалов дела, 05.04.2005 между КУИ МО "Кировский район" (продавец) и К. (покупатель) заключен договор купли-продажи земельного участка N 4, по условиям которого продавец принял на себя обязательство передать в собственность, а покупатель принять по акту приема-передачи и оплатить по установленной цене договора земельный участок площадью 1050,56 кв. м для общественно-деловых целей (размещение магазина) в границах, указанных в кадастровой карте; указано на то, что на участке имеется объект, находящийся в собственности покупателя, - здание, магазин "Надежда"; стоимость участка составляет 9915 руб. 18 коп.

Основанием заключения договора указано Постановление главы Кировского района Приморского края от 9 марта 2005 г. N 92. В последующем земельный участок зарегистрирован на праве собственности за К., в деле имеется соответствующая выписка. Прокурор, полагая, что предметом договора является земельный участок, который отнесен к землям, ограниченным в обороте согласно ст. 27, 94 ЗК РФ, а именно к землям особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, и не может предоставляться в частную собственность, обратился в арбитражный суд с иском. В деле представлена и исследована судом карта границ округа и зон санитарной охраны курорта "Шмаковка"; приняты во внимание письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю от 03.11.2005 N 01-07-07/1416, в котором указано, что земли поселка Кировский находятся в третьей зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения "Шмаковка" Приморского края, письмо администрации Кировского муниципального района Приморского края от 09.02.2006 N 229, в котором указано в том числе на Положение о курорте "Шмаковка", утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 14.03.1983 N 128, вышеназванное совместное Постановление, а также картографический материал, выполненный ООО "Меридиан" (в деле имеется лицензия, выданная ООО "Меридиан" на право осуществления работ, относящихся к картографической деятельности), и карта Кировского района с нанесением границ санитарной охраны курорта "Шмаковка" в соответствии с описанием и протяженностью участков, определенных совместным Постановлением от 28.02.1978 N 8-68.

С учетом изложенного суд установил, что спорный земельный участок расположен в границах округа санитарной охраны курорта "Шмаковка" Приморского края и, с учетом положений ст. 94, 96 ЗК РФ, ст. 31 Закона об ООПТ, ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах, входит в состав земель, отнесенных к землям особо охраняемых природных территорий, которые, в свою очередь, согласно подп. 1, 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничены в обороте и не могут предоставляться в частную собственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.04.2007, 03.04.2007 N Ф03-А51/07-1/406 по делу N А51-5509/06-2-107 "Земли особо охраняемых природных территорий ограничены в обороте и в силу пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ не могут предоставляться в частную собственность" // СПС "КонсультантПлюс".

3. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства и др.). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Порядок ведения государственного кадастра ООПТ утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249.

Кадастр ведется: по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории; по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ; по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.

Статья 59. Правовой режим охраны природных объектов

Комментарий к статье 59

1. Комментируемая статья обозначила перечень отраслей законодательства, которые применяются при регулировании вопросов охраны природных объектов. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается комментируемым Законом и соответствующей ему нормативной базой, Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", Законом о культурном наследии и иными законами и подзаконными актами. Как отражено в преамбуле Закона о культурном наследии, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

В соответствии со ст. 3 Закона о культурном наследии объекты культурного наследия подразделяются на следующие виды:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия);

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности.

Земельное законодательство предусматривает охрану природных объектов в главе XVII ЗК РФ "Земли особо охраняемых территорий и объектов".

Следует отметить, что в отношении объектов культурного наследия ведется единый государственный реестр, содержащий сведения об объектах культурного наследия, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию. Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации.

2. Деятельность, которая каким-либо образом может оказать или оказывает негативное воздействие на окружающую среду, ведет к деградации и (или) уничтожению природных объектов, запрещается. Некоторые виды деятельности могут быть прямо указаны в законе. Так, ст. 6 Закона об охране озера Байкал предусматривает, что на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, а именно: химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления; физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал); биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.

Статья 60. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов

Комментарий к статье 60

1. Растения, животные и другие организмы как объекты охраны условно делятся на редкие и находящиеся под угрозой исчезновения и обычные. В связи с этим для редких биологических видов организмов была разработана система ведения красных книг, они представляют собой механизм сохранения тех уникальных видов растений, животных и т.д., которые находятся на грани исчезновения. Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению. Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ, подлежат особой охране. Их изъятие из естественной природной среды допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Ведение Красной книги Российской Федерации включает: сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира; организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира; создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира; занесение в установленном порядке в Красную книгу Российской Федерации (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира; подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги Российской Федерации; подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ.

В Красную книгу РФ включаются объекты животного и растительного мира, отвечающие следующим условиям:

а) объекты животного и растительного мира, нуждающиеся в специальных мерах охраны, а именно: объекты животного и растительного мира, находящиеся под угрозой исчезновения; уязвимые, узкоэндемичные, эндемичные и редкие объекты животного и растительного мира, охрана которых важна для сохранения флоры и фауны различных природно-климатических зон; объекты животного и растительного мира, реальная или потенциальная хозяйственная ценность которых установлена и при существующих темпах эксплуатации их запасы поставлены на грань исчезновения, в результате чего назрела необходимость принятия срочных мер по их охране и воспроизводству; объекты животного и растительного мира, которым не требуется срочных мер охраны, но необходим государственный контроль за их состоянием в силу их уязвимости (обитающие на краю ареала, естественно редкие и т.д.);

б) объекты животного и растительного мира, подпадающие под действие международных соглашений и конвенций;

в) объекты животного и растительного мира, занесенные в Международную Красную книгу и Красную книгу государств - участников СНГ.

Основанием для занесения в Красную книгу Российской Федерации или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные об опасном сокращении его численности и (или) ареала, о неблагоприятных изменениях условий существования этого объекта или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению.

Дата добавления: 2015-05-08