Под особой охраной 5 страница

На федеральном уровне государственный экологический контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется Росприроднадзором и его территориальными органами. В целях конкретизации правил осуществления контроля и обеспечения наибольшей его эффективности был принят Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, утв. Приказом МПР России от 31 октября 2008 г. N 300. Положения данного Административного регламента конкретизируют права и обязанности федеральных государственных инспекторов в области охраны атмосферного воздуха. Исключительными правами должностных лиц Росприроднадзора и его территориальных органов в рассматриваемой сфере деятельности являются:

посещение в целях проверки объектов федерального экологического контроля, в том числе подлежащих государственной охране, оборонных объектов и объектов гражданской обороны;

проверка соблюдения стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха на объектах федерального государственного экологического контроля, в том числе проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также установленных нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов на таких объектах, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух и других условий, установленных разрешениями на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него; выполнение программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха;

осуществление мер в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;

соблюдение требований, норм и правил в области охраны атмосферного воздуха при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов и иные права (п. 34 Регламента).

2. Наряду с уточнением и дополнением прав должностных лиц в сфере экологического контроля аналогичной корректировке могут быть подвергнуты и их обязанности. Например, п. 3 ст. 27 Закона об охране атмосферного воздуха, п. 8 Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха установили, что государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, обязаны:

иметь соответствующий уровень подготовки в области охраны атмосферного воздуха;

осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, законодательством Российской Федерации о государственной службе и административным законодательством Российской Федерации;

осуществлять контроль за соблюдением на соответствующей территории установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также других условий, предусмотренных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него;

обеспечивать контроль за выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

взаимодействовать с общественными природоохранными организациями при осуществлении контроля за охраной атмосферного воздуха;

обосновывать размеры возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха;

информировать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, правоохранительные органы о нарушениях законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха в пределах своей компетенции;

подготавливать и направлять материалы о нарушении законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха в правоохранительные органы.

Обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на федеральном уровне, конкретизированы в п. 35 указанного выше Административного регламента. В соответствии с его положениями на должностных лиц Росприроднадзора и его территориальных органов возложены следующие обязанности:

предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха;

разъяснять нарушителям законодательство в области охраны атмосферного воздуха, а также их права и обязанности.

Решения должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, могут быть обжалованы в административном порядке (в вышестоящий орган) либо в судебном порядке.

3. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды)" должностные лица Росприроднадзора, осуществляющие государственный контроль за охраной окружающей среды, являются государственными федеральными инспекторами по должности, в том числе:

а) в центральном аппарате Росприроднадзора:

руководитель Росприроднадзора - главным государственным инспектором РФ по охране природы;

заместители руководителя Росприроднадзора - заместителями главного государственного инспектора РФ по охране природы;

начальники управлений, заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов Росприроднадзора - старшими государственными инспекторами РФ по охране природы;

федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Росприроднадзора - государственными инспекторами РФ по охране природы;

б) в территориальных органах Росприроднадзора:

руководители территориальных органов Росприроднадзора - главными государственными федеральными инспекторами по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

заместители руководителей территориальных органов Росприроднадзора - заместителями главного государственного инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

начальники отделов, заместители начальников отделов территориальных органов Росприроднадзора - старшими государственными инспекторами по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ);

федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей территориальных органов Росприроднадзора - государственными инспекторами РФ по охране природы в зоне своей деятельности (на территории субъекта РФ).

4. Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и уполномоченными органами, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях: проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды; получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, кроме объектов федерального контроля. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.

5. В целях защиты физических и юридических лиц при осуществлении государственного экологического контроля законодательством урегулированы вопросы, касающиеся недопущения превышения должностными лицами своих полномочий. Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливаются принципы и основные правила проведения проверок и иных действий государственными и муниципальными органами в рамках осуществления ими контрольных функций.

В числе принципов защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении контрольных мероприятий значится презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц, недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю (ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Обязательным при проведении плановых проверок по осуществлению различных видов государственного контроля является составление специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти ежегодных планов проверок, доступных для обозрения в сети Интернет. Основным принципом при проведении плановой проверки можно назвать проведение такой проверки не чаще чем один раз в три года.

Важным является закрепление на законодательном уровне основных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. К таким правам относятся:

права при проведении проверки, в том числе непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать от органа государственного контроля информацию, которая относится к предмету проверки, знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем согласии или несогласии с ними, обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

право на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля, включая упущенную выгоду, за счет средств соответствующих бюджетов согласно положениям действующего законодательства.

Хозяйствующие субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия по государственному контролю, помимо прав наделены обязанностями. Так, при проведении проверок юридические лица должны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц, а индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать лично или обеспечить явку уполномоченных представителей. За необоснованные препятствия проведению проверок, уклонение от их проведения или неисполнение в установленный срок предписаний органов государственного контроля об устранении выявленных нарушений юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

Комментарий к статье 67

1. Одним из основных способов обеспечения экологической безопасности является закрепление на законодательном уровне обязанности организации и проведения производственного экологического контроля при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. В соответствии основополагающим законодательным принципом презумпции экологической опасности хозяйственной и иной деятельности положения комментируемой статьи фактически признали необходимым осуществление производственного экологического контроля всеми хозяйствующими субъектами, имеющими источники вредных воздействий на окружающую среду.

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченные органы в области государственного и муниципального экологического контроля.

Выделение законом производственного контроля в качестве отдельного самостоятельного вида экологического контроля осуществлено в соответствии с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона "Об отходах производства и потребления", утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 июня 1998 г., рекомендовано установить обязанность организаций, ведущих хозяйственную деятельность, связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Производственный экологический контроль неразрывно связан с осуществлением предприятиями-загрязнителями производственного мониторинга за состоянием окружающей среды, проводимого на территории производственной площадки и в пределах санитарно-защитной зоны. В отличие от государственного экологического контроля и мониторинга производственный мониторинг состояния окружающей среды является частью экологического контроля, осуществляемого с целью получения сведений, их оценки и прогноза, и, в конечном счете, обеспечения экологической безопасности производств.

2. Наряду с общими требованиями о необходимости проведения производственного экологического контроля ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику его проведения в отдельных сферах антропогенной деятельности человека:

а) осуществление производственного экологического контроля обязательно индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха);

б) индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления (ст. 32 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

3. Вместе с обязательностью проведения производственного экологического контроля федеральные законы устанавливает в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов. Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. В Методических рекомендациях по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утв. Приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г., производственный контроль назван одним из важнейших элементов системы управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.

Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности организуется и осуществляется субъектами хозяйственной деятельности, эксплуатирующими опасные производственные объекты, независимо от их организационно-правовой формы и осуществляется совместно с производственным экологическим контролем на предприятии.

Целью производственного контроля является предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий.

Основные задачи производственного контроля видятся в обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, анализе состояния промышленной безопасности, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз, разработке мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращении ущерба окружающей среде, обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, координации работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, и обеспечении готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий, своевременном проведении необходимых испытаний и освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонта и поверки контрольных средств измерений, обеспечении соблюдения технологической дисциплины.

Особые правила производственного контроля действуют в отношении объектов по хранению и уничтожению химического оружия: на руководителей этих объектов возлагается ответственность за выполнение общих требований по обеспечению безопасности граждан, защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (ст. 14, 15 Закона об уничтожении химического оружия).

Организация производственного контроля осуществляется следующим образом. Каждая организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора. В положении организацией должны быть отражены все аспекты осуществления и организации производственного контроля с учетом технологической и технической специфики опасных производственных объектов, а также особенностей организации и выполнения эксплуатационных работ. Во всяком случае, в положении указывается должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля, если численность занятых на опасных производственных объектах работников не превышает 500 чел., его права и обязанности. Если число работающих на предприятии превышает указанную цифру, эксплуатирующей организацией должна быть создана специальная служба производственного контроля. Структура данной службы, а также полномочия должностных лиц службы должны быть приведены в положении.

Проверки соблюдения требований по организации и осуществлению производственного контроля организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, осуществляются Ростехнадзором и его территориальными органами в рамках осуществления ими полномочий по государственному контролю за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (п. 5.3.1.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401).

Невыполнение эксплуатирующей организацией обязанности по осуществлению производственного контроля является основанием для привлечения к административной ответственности. По данному вопросу сложилась судебная практика. Так, решением Арбитражного суда Курской области по делу N А35-2215/08-С26 было привлечено к административной ответственности ООО "Техмашстрой". Основанием привлечения к такой ответственности послужили нарушения требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), допущенные ООО "Техмашстрой", выявленные по результатам проверки Управления Ростехнадзора по Курской области, а именно: на предприятии не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на взрывоопасном производственном объекте, что является нарушением ст. 9, 11 Закона о промышленной безопасности; подп. "д" п. 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18. Решением суда деяния ответчика квалифицированы как административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ как осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

4. Свою специфику имеет организация производственного экологического контроля за радиационной безопасностью в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. Должностные лица, осуществляющие производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений (ст. 11 Закона о радиационной безопасности).

5. В числе главных проблем осуществления производственного экологического контроля можно назвать недостатки и пробелы существующей законодательной базы, принципиально разные цели и задачи, стоящие перед хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и управления при реализации ими контрольных функций. Основная цель, которую видят перед собой эксплуатирующие организации при осуществлении производственного контроля, - по возможности скрыть от контролирующих органов и общественности факт нарушения норм экологического законодательства. Чтобы исправить ситуацию, необходима серьезная мотивация со стороны государства, в том числе путем установления налоговых и иных льгот в случае реализации субъектами хозяйственной деятельности мероприятий в сфере охраны окружающей среды и внедрения "чистых" технологий производства.

Осуществление любого вида контроля предполагает наличие санкций за нарушение установленных требований. Проблема производственного контроля состоит в том, что при его осуществлении одной из наиболее действенных мер является применение норм дисциплинарной ответственности к нарушителям. При этом как в трудовом законодательстве, так и на локальном уровне самих эксплуатирующих организаций нередко отсутствуют какие-либо положения о привлечении к ответственности за дисциплинарные экологические проступки. Данный вопрос можно решить на внутриорганизационном уровне путем закрепления в локальных нормативных актах организации, например в Коллективном договоре, перечня дисциплинарных экологических правонарушений и дисциплинарных взысканий за их совершение.

Другой выход из положения видится в необходимости установления административной ответственности на законодательном уровне за неисполнение должностными лицами юридических лиц - эксплуатантов экологически опасных объектов законодательных требований по организации и проведению производственного контроля.

Определенными недостатками обладают законодательные акты, регулирующие взаимодействие эксплуатирующих организаций и органов государственной власти в процессе осуществления производственного экологического контроля. Например, ст. 19 Закона об охране атмосферного воздуха возлагает на юридических лиц, имеющих источники выбросов, обязанность проводить мероприятия по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий (НМУ). Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425, относит прогнозы о НМУ к категории специализированной гидрометеорологической информации, передаваемой юридическим и физическим лицам за плату на основании договоров (соглашений). В настоящее время в Удмуртской Республике заключено лишь четыре договора между эксплуатирующими особо опасные объекты организациями (ОАО "Чепецкий механический завод", ФГУП "Воткинский завод", ОАО "Буммаш", ОАО "Аксион-Холдинг") и территориальным органом Росгидромета на передачу предупреждений НМУ. Поскольку обязанность по сокращению выбросов возникает у эксплуатирующей организации после поступления прогноза НМУ от организаций Росгидромета, все остальные предприятия Республики фактически не осуществляют предусмотренных федеральным законодательством мероприятий по снижению выбросов.

Специально уполномоченный орган в области осуществления федерального экологического контроля на территории Удмуртской Республики - Управление Росприроднадзора по УР не вправе требовать от эксплуатирующих организаций заключить договор на передачу прогнозов НМУ, так как это противоречит основным принципам гражданского права, устанавливающим свободу договора. Данная проблема не является типичной лишь для Удмуртской Республики, а наблюдается и в других регионах России. Выходом из ситуации является внесение изменений в федеральное законодательство и закрепление обязанности организаций Росгидромета передавать эксплуатирующим организациям предупреждения о НМУ на регулярной и бесплатной основе, что, безусловно, затрагивает проблему недостаточного бюджетного финансирования деятельности гидрометеорологической службы.

Из вышеизложенного следует вывод о том, что повышение эффективности осуществления производственного контроля при эксплуатации экологически опасных объектов зависит от двух факторов. Во-первых, от активности эксплуатирующих организаций, проявляющейся в том числе и при принятии ими локальных нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления производственного контроля, основания и механизм применения дисциплинарных взысканий при нарушении работниками требований природоохранного законодательства, организацию экологических служб на предприятиях. Во-вторых, на законодательном уровне требуется устранить ряд пробелов и противоречий, связанных с реализацией производственного контроля, мотивировать эксплуатирующие организации на осуществление эффективных природоохранных мероприятий.

Статья 68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)

Комментарий к статье 68

1. Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и имеет многолетнюю историю. Впервые термин "общественный контроль" был использован в январе 1956 г., когда Постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов. Однако долгие годы общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и был придатком системы государственных контрольных органов.

Целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.

Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ЛК РФ, ВК РФ и иные нормативные акты.

По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля следует выделить контроль за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в соответствии со ст. 10 Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности (радиационная безопасность, соблюдение экологических требований в сельском хозяйстве, градостроительной деятельности и т.д.), контроль за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических экспертизах и т.д.).

Дата добавления: 2015-05-08