Модели бюджетного федерализма

Принципы бюджетного федерализма Российской Федерации

Федерализм основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:

1) запрет на сецессию (отделение субъекта от федерации), что гарантирует государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации;

3) свободное передвижение людей, товаров по всей федерации (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

4) верховенство федерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

Федерация как форма государственного устройства России с юридической точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающих публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной публичной власти.

Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Принцип федерализма переносит свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.[[2]]

Первым и основным является принцип достаточной необходимости федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, в том случае если есть особая необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.[[3]]

К четвертому принципу можно отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Вышеуказанные принципы разграничения полномочий нуждаются в соответствующем правовом закреплении.

Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

Бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднительно.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склоны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

· использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

· повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обуславливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

· значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в промежуточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Кроме того, так как в мире существуют государства с различными типами федеративного устройства, то для каждого из них характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используется также 2% отчислений НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитана таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности». Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и германскую системы бюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

- высокий уровень децентрализации;

- самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

- значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

- строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

- преобладание трансфертов общего назначения.

ГЛАВА 2. МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ЗА РУБЕЖОМ

Дата добавления: 2015-05-08