Бюджетный федерализм в развитых странах (на примере Германии)

Стремление к обеспечению единых стандартов жизни населения на всей территории федерации приводит к существенной централизации доходов, которая сочетается со значительной децентрализацией расходных полномочий. Законодательная централизация сочетается со значительной административной и институциональной децентрализацией. Вся система функционирует за счет постоянного «торга» и достижения компромисса между представителями различных уровней и ветвей власти, что делает ее достаточно гибкой и способной к быстрой адаптации. Однако высокая централизация доходов приводит к ослаблению стимулов субнациональных властей к развитию местной экономики, что негативно отражается на росте экономики в целом. «Германский» сценарий обеспечивал эффективное развитие при низком уровне неравенства между регионами, но оказался крайне неэффективным при росте неравенства после присоединения Восточной Германии³⁵.

Функционирование данной системы основывается на наличии высококвалифицированной бюрократии и способности различных уровней и ветвей власти договариваться. В отсутствие этих условий столь запутанная система обречена на крайне низкую эффективность.

Результат:

• высокий и единый для всей страны уровень бюджетных услуг;

• низкая адаптивность.

Отличительной чертой германской модели федерализма является стремление к обеспечению единых стандартов жизни населения на территории федерации. Стремление к единообразию стало системообразующей силой во взаимоотношениях между уровнями власти, что делает германский федерализм одним из самых «унитарных». Поскольку доходы Земель (особенно после воссоединения с Восточной Германией) характеризуются высокой степенью неравенства, стремление к единообразию приводит к росту трансфертов как от федерального правительства Землям, так и от более богатых Земель к более бедным.

Германская модель федерализма характеризуется высокой степенью централизации доходов, сочетающейся со значительной децентрализацией расходных полномочий, а законодательная централизация сочетается с административной децентрализацией. Это связано с тем, что законодательные полномочия практически полностью принадлежат федеральному правительству, в то время как правительства Земель несут ответственность за администрирование исполнения как федерального, так и земельного законодательства.

Необходимо также отметить очень сильную институциональную децентрализацию, присущую германской системе федерализма. Верхняя палата парламента (Бундесрат), в состав которой входят члены земельных правительств, обладает правом абсолютного вето в отношении всего принимаемого нижней палатой федерального законодательства в части, затрагивающей полномочия субнациональных властей. На практике это составляет примерно 60% всего законодательства, так как в компетенцию земельных властей входит администрирование всего федерального законодательства в сферах совместного ведения. Кроме того, в полномочия Бундесрата входит назначение половины состава Конституционного суда.

Вся система характеризуется высокой степенью законодательной, административной и финансовой взаимозависимости двух уровней власти. Кроме того, она показала свою высокую степень адаптивности за счет использования процедуры конституционных поправок, пересмотра законодательства и через механизмы взаимодействия между органами власти различных уровней.

Для функционирования столь запутанной системы необходимо наличие высококвалифицированной бюрократии и общей политической культуры, позволяющей работать за счет постоянного достижения компромисса как между органами власти различных уровней, так и между законодательной и исполнительной властью. Проведенные исследования качества работы органов власти показывают, что германская модель характеризуется значительной степенью вмешательства государства в экономику. Негативные аспекты такого вмешательства компенсируются высоким уровнем эффективности работы государственных органов, связанного с наличием высококвалифицированной бюрократии, корни которой восходят еще к системе государственного управления Пруссии при Фридрихе Великом. Ни одна из стран мира не может похвастаться столь высоким уровнем своей бюрократии.

Но даже и при наличии столь высококвалифицированной бюрократии, экономическая эффективность подобной системы вызывает сомнения, так как высокий уровень централизации доходов лишает местные власти стимулов к развитию экономики. Ряд исследований указывает на отсутствие подобных стимулов как на одну из основных причин, по которой до сих пор не удалось достичь выравнивания экономического положения западных и восточных Земель.

2.3. Бюджетный федерализм в развивающихся странах (Китай, Мексика)

Рассмотрим модели в двух развивающихся страна – Китае и Мексике. Выбор именно этих двух стран связан с тем, что многие эксперты полагают, что опыт Мексики является ориентиром для формирования бюджетного федерализма России, а опыт Китая является тем примером, которому не следует подражать[4].

В 20^е - 30^е годы в Мексике сложилась чрезмерно децентрализованная и крайне неэффективная система бюджетного федерализма. После 1947 начался активный процесс централизации власти. Штаты заключали с центральным правительством договор, в соответствии с которым они признавали исключительное право федерального правительства взимать определенные виды налогов (например, подоходный) в обмен на трансферты и федеральные инвестиционные проекты. Не вступившие в договор штаты могли продолжать сами взимать указанные налоги, однако они не получали трансфертов от центрального правительства, несмотря на то, что федеральные налоги продолжали собираться на их территории. Дополнительным стимулом к заключению подобных договоров лидерами штатов являлись заманчивые карьерные перспективы в федеральном правительстве, предлагаемые правящей партией (PRI). В результате практически все штаты заключили подобные договоры с центральным правительством.

Возросшая финансовая зависимость штатов от центрального правительства позволила последнему оказывать существенное влияние на их налоговую политику, обеспечивая единое экономическое пространство страны и отсутствие перекрывающихся налогов. Результатом упорядочивания налоговой системы и подавления протекционизма стал значительный рост экономики.

Эффективные системы бюджетного федерализма имеют несколько общих черт. Вопросы торговли и мобильности факторов производства между регионами должны находиться в исключительном ведении центрального правительства. Федеральные власти используют безусловные гранты для обеспечения горизонтального выравнивания и условные гранты для обеспечения своего влияния на политику субнациональных властей. Центральное правительство финансирует программы, направленные на увеличение мобильности капитала, рабочей силы и информации.

Происшедший в Мексике в период экономического расцвета «захват» федеральной власти одной партией (PRI) привел к созданию крайне централизованной системы, в которой местные власти были практически лишены стимулов развивать экономику, а усилия центральных властей были в основном направлены на извлечение ренты и укрепление собственной власти. Развитие международной экономики привело к существенному росту издержек от пребывания в такой системе. Это послужило причиной усиления борьбы штатов за децентрализацию и в конечном итоге привело к потере власти правящей партией. Таким образом, мексиканский опыт дает еще один урок: демократические институты могут спасти от чрезмерной централизации. Развитие событий на Украине в последние десять лет протекает по похожему сценарию чрезмерной централизации.

Результат:

• Низкий уровень бюджетных услуг;

• Отсутствие развития малого и среднего бизнеса;

• Задержка реструктуризации крупных предприятий;

• Низкая адаптивность системы.

Перейдем к рассмотрению своеобразного «анти-ориентира» для российского бюджетного федерализма России – опыта Китая.

Одно из объяснений беспрецедентно высокого экономического роста в Китае в последние двадцать лет связывает экономические успехи Китая с реформой межбюджетных отношений.³³ После проведения реформ в начале 80^х годов, субнациональные органы власти в Китае получили значительную экономическую самостоятельность в пределах своей юрисдикции. Вследствие этого, налоговая система обеспечила местным властям сильные стимулы к увеличению своей налоговой базы. Проведенные в середине 90^х годов реформы значительно ужесточили бюджетные ограничения местных властей.

Экономическая децентрализация сочетается в Китае с очень значительной политической централизацией, которая позволяет центральному правительству следить за сохранением единого экономического пространства страны и ограничивать рентоориентированное поведение.³⁴

Результат:

• существенное улучшение качества бюджетных услуг, предоставляемых
местными властями;

• бурный рост малых и средних предприятий;

• увеличение экономического давления на крупные государственные
предприятия, способствующее их реструктуризации;

• сохранение политической и территориальной стабильности в стране.

Реформы начала 80^х годов в Китае привели к значительному росту экономической децентрализации. Несмотря на то, что Китай является унитарным государством, сложившаяся бюджетная система фактически является федеративной. Местные органы власти получили значительную экономическую самостоятельность. Схема разделения доходов между центральным правительством и провинциями стимулирует усилия последних, направленные на увеличение собственных доходов за счет расширения налоговой базы.

До реформы, проведенной в 90^х годах, органы власти провинций несли ответственность за сбор на своей территории налогов, доходы от которых поступали как в бюджет провинции, так и в бюджет центральных органов власти. Между центральным правительством и провинциями раз в несколько лет (обычно 5 лет) заключались договора о разделении доходов на основе специальных формул, учитывающих особенности отдельных провинций. При этом у органов власти провинций имелись возможности увеличить долю доходов, поступающую в их бюджет. Подобное устройство бюджетных отношений привело к существенному падению расходов центрального правительства (в % к ВВП), а также стимулировало активность провинциальных властей, направленную на перевод своих доходов в разряд внебюджетных.

Децентрализация коснулась не только налоговых отношений. В юрисдикции местных властей находятся три четверти государственных предприятий (по объему выпуска). Местные власти также отвечают за значительную долю государственных инвестиций - изначально в промышленность, но во все большей степени в инфраструктуру. Местные власти обладают значительными полномочиями в области регулирования экономики на своей территории. Кроме того, они несут ответственность за предоставление местных общественных благ, таких как школы, здравоохранение, органы правопорядка, инфраструктура и т.д., обеспечивающих экономический рост. В частности, они играют важную роль в привлечении иностранных инвестиций.

Схема разделения доходов всячески стимулировала развитие местными властями местной экономики, что послужило одной из причин роста всей экономики в целом. К негативным аспектам децентрализации можно отнести наличие недостаточно жестких бюджетных ограничений у местных властей (в основном за счет коммерческих заимствований). Помимо дестабилизации макроэкономической обстановки (инфляция), это ведет к неэффективно большим инвестициям в промышленность.

В 1994 году была проведена налоговая реформа, существенно изменившая механизм разделения доходов между центральными и местными органами власти. Был введен принцип «один налог – один бюджет». Лишь налог на добавленную стоимость и налог на торговлю ценными бумагами разделяются между центральным и местными бюджетами в пропорциях 75:25 и 50:50 соответственно[5].

При этом 30% от роста доходов центрального правительства по налогу на добавленную стоимость и по налогу на потребление возвращается обратно в соответствующие местные бюджеты.

Также было проведено разделение агентств по сбору налогов на центральные (собирающие также и разделяемые налоги) и местные. Кроме того, были наложены строгие ограничения на заимствования как местных, так и центральных властей, и была основана система независимого аудита бюджетов, что сделало бюджетные ограничения значительно более жесткими. Результатом реформы явилась приостановка тенденции падения доли государственных доходов в ВВП. Однако осталась проблема неравенства между провинциями. Интервенции центрального правительства все меньше и меньше помогают в выравнивании.

ГЛАВА 3. РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Дата добавления: 2015-05-08