Проблемы административной юстиции

Особое значение для современной судебной власти в Российской Федерации имеет институциональное и процессуальное обеспечение института административной юстиции. Речь идет об окончательном (конечно, в какой-то степени это определение относительно) формировании административных судов как самостоятельной подсистемы судебной власти, а административного судопроизводства − как самостоятельного вида судебного процесса.

Проблемам административной юстиции, как в институциональном, так и в процессуальном плане, в последние 5-7 лет уделяется неизменное внимание ученых и практических работников, особенно судей. Многочисленные дискуссии увенчались внесением в 2000 году Верховным Судом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» − первой в современной истории России официальной попыткой решить, хотя бы отчасти, давно назревшую проблему в институциональном плане[1]. Также Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект Кодекса Российской Федерации административного судопроизводства РФ. До настоящего времени эти проекты не приняты.

На сегодняшний день институционализация административной юстиции явно не завершена. В рамках судов общей и арбитражной юрисдикции развивается внутренняя специализация на уровне судей, составов и судебных коллегий. В некоторых случаях в роли административного суда выступает Конституционный Суд Российской Федерации.

Процессуальная составляющая административной юстиции получила выражение также в ГПК РФ и в АПК; при этом административное судопроизводство не рассматривается как самостоятельный процесс. В гражданском процессуальном законодательстве такой подход возник в 1993 г. и уже стал традицией, для арбитражного же он является новеллой. Оба кодекса содержат разделы, объединяющие процессуальные нормы о порядке рассмотрения судами дел, вытекающих из публичных правоотношений, в том числе из административно-правовых.

Так, новый ГПК РФ, в основном воспринял теоретические подходы Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[2] (сохранившего юридическую силу и после принятия ГПК). Раздел III ГПК «Производство по делам, возникшим из публичных правоотношений» весьма значителен по объему, он включает 17 статей, сгруппированных в 4 главы. Глава 23 посвящена определению общих положений данного вида гражданского судопроизводства, главы 24–26 – регулированию особенностей производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Статьи 22–27 ГПК (также по традиции) определяют компетенцию судов общей юрисдикции различного уровня. Так, Верховный Суд РФ согласно ч. 1 ст. 27 ГПК РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (применительно к теме − министерств и ведомств), касающихся прав и свобод, законных интересов граждан и организаций. Кроме того, согласно п. 5 ч. 1 ст. 27 именно Верховный Суд рассматривает дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ (являющейся исполнительным органом специальной компетенции), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума[3]. Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и автономного округа рассматривают (ст. 26 ГПК РФ) все жалобы на решения (нормативные и ненормативные акты) и действия (бездействие) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, касающиеся обеспечения конституционного права граждан избирать и быть избранными (за исключением случаев, предусмотренных статьей 27 ГПК, и дел по жалобам на решения и действия нижестоящих комиссий). Районные суды рассматривают все иные дела, связанные с обжалованием решений (нормативных или ненормативных) и действий (бездействия) центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти (ст. 25 ГПК, за исключением случаев, перечисленных в статьях 27, 26 и 24 ГПК). Согласно ст. 23 ГПК к подсудности мировых судей дела рассматриваемой категории не отнесены.

Напомним, что суды общей юрисдикции не рассматривают в рамках осуществления судебного административного контроля дела, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (абзац 3 ст. 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений»). Иной, или специальный, порядок обжалования на сегодняшний момент установлен в трех случаях.

Во-первых, это дела, связанные с существованием несудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях (так называемый административный негативный процесс, о чем отчасти было сказано выше); таковой порядок реализуют органы исполнительной власти (главы 22 и 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), заключительные решения в этом случае могут быть обжалованы также в суд общей юрисдикции[4] − по правилам, установленным главой 30 КоАП Российской Федерации.

Во-вторых, это дела, отнесенные к компетенции военных судов пунктами 1 и 3 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации»[5]. В отношении этой группы дел необходимо сделать несколько замечаний. Пункт 1 ст. 7 указанного закона в сжатой форме воспроизводит характеристики компетенции судов общей юрисдикции по Закону от 27 апреля 1993 г. Пункт 3 содержит аналогичные характеристики, соотносимые, в свою очередь, с нормами КоАП РФ. И наконец, военные суды являются судами общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 названного Федерального конституционного закона), которые специализируются на рассмотрении дел, связанных со специальным субъектом − военнослужащим или гражданином, проходящим военные сборы, с одной стороны, и органом военного управления, с другой стороны.

В-третьих, это экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и отнесенные к компетенции арбитражных судов (о чем см. чуть ниже).

Обратим также внимание, что особый порядок установлен и для случаев обжалования актов, действий (бездействия) органов предварительного расследования в рамках уголовного процесса (статьи 123−127 УПК Российской Федерации 2001 г.).

Вопрос о формировании самостоятельной подсистемы административных судов и соответствующего самостоятельного вида судебного процесса неоднократно поднимался в ходе обсуждения проекта ГПК, но было признано, что хотя и существует некоторая самостоятельность, присущая производствам по этой категории дел, тем не менее они не обладают принципиальными особенностями правовой природы (с чем авторы настоящей статьи, что очевидно, несогласны[6]). В то же время предполагается обеспечить соответствующую специализацию отдельных судей, а в судах высшего уровня создать специализированные составы и коллеги. Говорить об изменении подходов к проблемам осуществления судебного административного контроля судами общей юрисдикции в этой ситуации не представляется возможным.

Вместе с тем в Государственной Думе до недавнего времени находилось на рассмотрении как минимум два законопроекта, так или иначе касающихся рассматриваемых проблем. Это проект Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (внесен в качестве законодательной инициативы Президентом РФ в 1998 году, отозван им же в 2006-м), который в числе прочих полномочий судов этой подсистемы называет и полномочия судебного административного контроля в полном объеме[7]. При этом предполагается двухэтапное решение вопроса об институционализации административной юстиции. На первом этапе – формирование специализированных подразделений и подготовка материальной и процессуальной основы для создания собственно административных судов. На втором, естественно, выделение из системы общих судов подсистемы административных. Уже упоминавшийся проект Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» предполагает выделение внутри подсистемы относительно самостоятельной группы – административных судов[8], включающей как профильные подразделения уже существующих судов, так и новые судебные органы (окружные административные суды и межрайонные административные суды). Проект предполагает также создание самостоятельного кодекса административного судопроизводства, которым будут пользоваться судьи при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.

Разработка проекта Кодекса административного судопроизводства РФ была начата весной 2001 года под эгидой Верховного Суда РФ[9] при поддержке Фонда парламентаризма. В настоящий момент она завершена, и проект передан для обсуждения в Администрацию Президента РФ. Разработчики исходили из необходимости обособления административных судов от судов общей юрисдикции и создания относительно самостоятельной подсистемы, связанной с «материнской» только на уровне Верховного Суда РФ, в составе которого предлагается выделить Судебную коллегию по административным делам (по аналогии с подсистемой военных судов) − при сохранении комплексной юрисдикции Кассационной коллегии и Президиума. Иными словами, сохраняется общий подход к определению пределов компетенции административных судов: все административные дела и иные административные споры, вытекающие из публично-правовых отношений, за исключением отнесенных федеральным законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных/уставных судов субъектов и арбитражных судов (статьи 1 и 5 проекта Кодекса[10]). Проект также существенно ограничивает компетенцию военных судов в части рассмотрения административных дел: в их юрисдикции остается только рассмотрение жалоб военнослужащих на действия (бездействие) командования по вопросам прекращения воинской службы, переводов на другую службу и в другую местность, наложения взысканий, материального и жилищного обеспечения.

Помимо Верховного Суда РФ в систему административных судов предлагается включить межрайонные административные суды и окружные административные суды[11]. Имея в виду существующую сегодня компетенцию мировых судей в части рассмотрения дел об обжаловании решений органов, обладающих правом наложения административных взысканий институт мировых судей было решено также включить в систему административных судов. Предполагается учредить около 500 межрайонных административных судов и 21 окружной административный суд.

По российской традиции, процессуальный закон[12] весьма детально определяет компетенцию судов.

В части моделирования судебного административного процесса разработчики проекта предлагают использовать в качестве определяющих следующие принципы: законность, независимость суда, коллегиальность суда, ограниченная состязательность (заключающаяся в использовании инквизиционного начала в части положения судьи и перераспределения бремени доказывания), приоритет интересов гражданина при условии обеспечения равенства всех субъектов права перед законом и судом, активное содействие суда сторонам, непосредственность, гласность (значительно более полно регулируются все проявления транспарентности, включая вопросы депонирования и опубликования судебных решений), профессиональное представительство интересов (предполагает необходимость обязательного участия либо адвоката, либо, применительно к органам исполнительной власти и организациям, – работников их юридических служб, имеющих высшее юридическое образование), множественность языка судопроизводства, а также освобождение заявителя-гражданина от предварительной уплаты государственной пошлины. Значительной модификации подвергается и сам процесс: возрождаются досудебные стадии, усиливаются гарантии мирного разрешения дела, несколько упрощается стадия судебного разбирательства, видоизменяются полномочия суда второй и третьей (надзорной) инстанции[13].

К числу предлагаемых новелл следует также отнести формирование институтов коллективного обращения (статья 27) и обращения в суд в защиту прав, свобод и интересов других лиц или в защиту публичного интереса, причем этим правом предполагается наделить не только органы и должностные лица российского государства (Президент РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, прокурор[14]), но и общественные объединения (статьи 30 и 31). Кроме того, предполагается учредить новый для российского процессуального права институт «модельного дела» (статья 29), позволяющий принимать, по сути, лишь одно решение по нескольким делам, поскольку в случае наличия аналогичных обстоятельств, например оспаривания нескольких положений одного нормативного правового акта, при наличии решения по данному вопросу суд будет освобожден от необходимости рассмотрения дела по существу и сможет, используя первичное решение как основу, в упрощенном порядке (без стадии предварительного заседания, без участия сторон и т.п.) разрешить дело.

В завершение анализа интересующей нас проблемы применительно к подсистеме судов общей юрисдикции осталось констатировать, что разработчики названных законопроектов и уже действующего ГПК интерпретировали статьи 72, 118 и 126 Конституции РФ несколько различным образом, при этом подход авторов проекта Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства (даже с учетом высказанных в литературе и в ходе обсуждений на различных научных симпозиумах весьма серьезных замечаний, в том числе концептуального характера) представляется в большей степени основанным на конституционных положениях. ГПК (равно как и АПК), «не видит» положений статей 72 и 118 Конституции Российской Федерации в полном объеме.

К сожалению, конструируя судебную систему России в середине 90-х годов, законодатель посчитал возможным сохранить существующие подходы к решению рассматриваемой проблемы в рамках подсистемы судов общей юрисдикции: за арбитражными судами сохранились (и были развиты) элементы полномочий судебного административного контроля, существовавшие к тому времени по Закону РСФСР «Об арбитражном суде»[15] от 4 июня 1991 года. Однако: Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[16] (статьи 10 и 36) и Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 года (равно как и прежний кодекс 1995 года) дают основания утверждать, что понятие «арбитражно-процессуальное законодательство» (п. «о» ст. 72 Конституции РФ) охватывает и «гражданское» и «административное» судопроизводство (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации), а понятие «иные дела, рассматриваемые арбитражными судами» (ст. 127 Конституции Российской Федерации) включает в себя дела по экономическим спорам, возникающие из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, а именно дела:

· об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

· об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

· об административных правонарушениях;

· о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

· другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ).

Кроме того, к числу дел, рассматриваемых арбитражными судами и относящихся к сфере судебного административного контроля, необходимо отнести и дела по спорам о банкротстве, о создании, реорганизации и ликвидации организаций, об отказе в государственной регистрации (ст. 33 АПК РФ).

Таким образом, в настоящий момент АПК, также как и ГПК, содержит вполне самостоятельные разделы, регулирующие как общие принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, так и особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, а также по делам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (о чем уже говорилось выше). Определены также особенности производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. В этом случае законодатель практически создал «процесс в процессе», представляющий собой вполне завершенную форму, которую можно было бы определить как «закон об административном производстве в арбитражных судах», поскольку правила, содержащиеся в АПК, в большей степени отражают специфику именно административного, а не гражданского (арбитражного) судебного процесса, включая свойственные первому и не свойственные второму) правила распределения бремени доказательств, активной роли судьи в процессе и т.п. Иными словами, хотя в АПК и сохраняется уже существующая законодательная интерпретация упомянутых конституционных положений, произошло их дальнейшее развитие, основанное на особенностях правовой природы соответствующей группы правоотношений.

Поскольку пока не нашли своего решения такие принципиальные вопросы, как выбор организационной модели и пределы контрольных полномочий судов в этой сфере, в настоящей статье сознательно не были раскрыты особенности судопроизводства в административных судах. Но все-таки основные из них полагаем необходимым перечислить.

Во-первых, и гражданское, и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса в странах романо-германской правовой семьи является сохранение существенных элементов инквизиционного. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе, характеризующейся активной поддержкой заявителя (в процессуальном смысле этого понятия), вплоть до консультирования заявителя по вопросам права и факта а также изменения предмета требования. Далее, суд в административном процессе обязан сам исследовать все факты, все материалы, относящиеся к делу, он не связан пределами искового заявления.

Во-вторых, в административном процессе − принципиально иные правила распределения бремени доказывания. Фактически обязанности по доказыванию в полном объеме возложены на государство, в том числе и в части обоснования законности содеянного, а заявитель лишь должен доказать сам факт применения (неприменения) к нему нормативного акта, факт осуществления в отношении него конкретного действия.

В-третьих, административный процесс чаще проводится в письменной форме. В привычной для нас форме публичного судоговорения осуществляется рассмотрение только тех дел, которые обладают большим общественным значением, актуальностью.

В четвертых, германский административный процесс вообще допускает создание «образцового дела», своеобразного прецедента, на основании решения по которому, будут решаться все аналогичные дела (без специального отдельного рассмотрения) − об этом было сказано несколько выше, применительно к проекту Кодекса административного судопроизводства.

В-пятых, административные суды, как правило, решают только вопросы законности, но не возмещения ущерба.

Можно назвать и иные особенности административного процесса, существенно отличающие его от гражданского. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек против государства», или изначальным неравенством правового положения спорящих субъектов.

***

Картину административной юстиции в Российской Федерации дополняет значительная группа законодательных актов, так или иначе предоставляющих тем или иным видам судов полномочия по рассмотрению отдельных видов споров либо определяющих особенности производства; иногда соответствующие законы содержат нормы как институционального, так и материального и процессуального характера.

Речь идет об актах, конкретизирующих предметную подсудность судов общей юрисдикции, таких как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», а также законодательство о государственной границе Российской Федерации, экологическое законодательство и пр.

С другой стороны, суды арбитражной юрисдикции рассматривают также дела по спорам, возникающим из административно-правовых и иных публичных отношений, не только в рамках АПК, но и Налогового кодекса РФ, Таможенного кодекса РФ, законодательства об экономических зонах, законодательства о банкротстве[17], экологического законодательства и т.п.

Необходимо также иметь в виду, что очень общие нормы, касающиеся судебного контроля за исполнением уголовных наказаний (опять-таки носителями именно исполнительной власти) содержит и статья 20 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, очевидным представляется, во-первых, отсутствие единообразного теоретического понимания правовой природы и процессуальной формы осуществления полномочий административного судебного контроля (административной юстиции). Во-вторых, столь же очевидно, что существуют различные (если не противоречивые) законодательные решения в части конкретизации норм, содержащихся в статьях 71, 72, 118, 126 и 127 Конституции РФ, в первую очередь в институциональном плане. В-третьих − отсутствует единство и в понимании процессуальных особенностей, свойственных реализации судом полномочий административной юстиции (хотя об этом подробно и не было сказано). И наконец, в-четвертых, такое положение дел приводит в конечном счете к образованию серьезных законодательных и практических пробелов в «броне» судебной защиты прав и свобод человека, выражающихся в неполноте регулирования предметной компетенции, отсутствии четких правил определения подсудности и подведомственности, правил разрешения споров о компетенции и т.п. Пятый вывод, на наш взгляд, тоже очевиден: дальнейшее развитие по данной схеме приведет к углублению уже существующих различий в уровне и качестве законодательного регулирования гражданского и арбитражного процессов, развитию уже существующего параллелизма, к формированию множественности подходов судебной практики к решению одних и тех же по своей правовой природе конфликтов − и как результат, − к усугублению проблем в сфере судебной защиты прав человека и затруднению поступательного развития судебной власти, исполнительной или административной власти, а в конечном счете − российского общества.

Авторы настоящей статьи являются сторонниками формирования обособленной, существующей наряду с судами общей, конституционной и арбитражной юрисдикции, подсистемы судов административной юрисдикции. Однако полагают, что в качестве промежуточного варианта в современных условиях может быть избрана и иная организационная форма. Так, существенных успехов достигают административные трибуналы в Великобритании, Шотландии и Уэльсе (различающиеся по организационным формам), административные комиссии и арбитражи в США, ординарные или общие суды этих стран, французские и германские административные суды (опять-таки существенно отличающиеся по организационным моделям), равно как и иные судебные или квазисудебные институты и процедуры, существующие в других странах. Главное − избранная организационная модель осуществления полномочий судебной власти в сфере контроля за деятельностью исполнительной власти (как и любой другой государственный механизм) должна быть логичной и оптимально организованной, т.е. с наименьшими затратами и с наибольшей эффективностью, обеспечивающей универсальность судебной защиты. И несмотря на, увы, господствующее мнение − что развитие административной юстиции в России осуществляется вполне успешно и поэтому можно и дальше двигаться в том же направлении, − на наш взгляд, необходимо вернуться к обсуждению концепции административной юстиции и признать необходимость интерпретации конституционных норм, содержащихся в статьях 126 и 127, как предполагающих принадлежность соответствующих полномочий судам общей юрисдикции[18]; такая интерпретация устраняет дублирование уже существующих институциональных элементов административной юстиции и пока еще только развивающихся процессуальных элементов этого государственно значимого института (хотя подобная трактовка может быть − и является − несколько односторонней). Отсутствие должного (полного, детального и логичного) регулирования полномочий административного судебного контроля представляется весьма болезненным с точки зрения выполнения Российской Федерацией своих конституционных обязанностей, поскольку ограничивает свободу доступа к правосудию (ст. 46 Конституции РФ).

Дата добавления: 2015-05-10