Административная юстиция в России: полезные советы законодателю

Публикации в прессе

Сегодня суббота, 20-ое апреля, 2013 год

20 января 2012, Рубрики: Комментарии

Теги: Юридический бизнес

Количество административных дел с участием граждан, которые сейчас приходится рассматривать судам общей юрисдикции, относительно невелико. По статистике, опубликованной Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, из более чем 14 млн дел, поступивших в 2010 году в суды, всего около 199 000 (1,4%) – это дела, возникающие из публично-правовых отношений. Тем не менее, проблема административной юстиции в последние недели прозвучала на самом высоком государственном уровне — в представленном 12 января проекте своей президентской программы премьер Владимир Путин предложил создать в России административные суды. И это резко повышает шансы на реанимацию подготовленного ВС РФ законопроекта о федеральных административных судах, внесенного на рассмотрение Госдумы Верховным судом РФ еще в сентябре 2000 года. В этой связи "Право.Ru" решило спросить у экспертов, каким они видят эффективное административное судопроизводство.

"Заполнить вакуум между обществом и государством"

Глава ВС Вячеслав Лебедев недавно привел статистику, согласно которой в 72% дел, рассмотренных в 2010 году в порядке административного судопроизводств, решения должностных лиц были отменены. Это подтверждает мысль о том, что полномочия чиновников далеко не всегда осуществляются должным образом, и необходим эффективный механизм контроля за ними, судебного в том числе. Именно в подобном контексте и упоминаются административные суды в программе Путина. "Механизм этот должен быть таким, чтобы заполнить вакуум между обществом и государством", – считает адвокат Анатолий Кучерена, председатель комиссии Общественной палаты РФ по контролю за деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы, кандидатская диссертация которого, кстати, посвящена именно административной юстиции.

По его свидетельству, ежедневно в ОП РФ со всей страны поступают многочисленные жалобы на представителей государства. Когда тысячи людей долгое время не могут добиться справедливости, в обществе растет недоверие к власти. Поэтому, продолжает Кучерена, больше всего нам сейчас нужны законы, "снимающие барьеры, которые преодолеваются людьми в марафоне по защите своих прав".

Сможет ли закон об административных судах стать одним из них? Прежде чем вводить новый институт на родине, российские юристы призывают основательно изучить существующие в мире модели административной юстиции.

Варианты возможны

Специализированные суды, среди которых не только административные, но и ювенальные, земельные, патентные, трудовые, дисциплинарные, налоговые и некоторые другие, существуют во многих странах. Несомненное преимущество любой подобной специализации – возможность, повысив квалификацию судей, ускорить и упростить процесс рассмотрения споров. "В ходе работы такой специалист познает все нюансы соответствующей категории дел, и, обращаясь в суд, мы можем быть уверены в том, что дело рассматривает профессионал", – полагает Александр Кузнецов, советник АБ "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры". С ним соглашается и Сергей Кубанцев, юрист коллегии адвокатов "Муранов, Черняков и партнеры". Основываясь на различиях предмета и метода административного и гражданского права, он утверждает, что сегодня "рассмотрение в сплошном потоке гражданско-правовых споров и дел в порядке административного производства вынуждает судью перестраивать стиль своего мышления, что называется "на ходу". Такой подход, заключает Кубанцев, затрудняет сам процесс судопроизводства и влияет на качество выносимых решений.

В пользе специализации судей уверен и адвокат Борис Замай, один из разработчиков закона о судебной системе в Госдуме первого созыва. Ведь внутри самой категории административных споров существует довольно много отдельных направлений, специфику каждого из которых нужно учитывать, считает он.

Очевидно, что административное производство должно обеспечивать особые правила разрешения публично-правовых споров. Однако эта цель достижима и без выделения специальных судов. "В мире существует три модели рассмотрения административных дел", – сообщает Владимир Корнеев, начальник управления публичного права и процесса ВАС РФ. Согласно первой из них, англо-саксонской, административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции. Она основана на принципе правового равенства личности и органов государства и характерна для Великобритании, США, Канады, Австралии, Новой Зеландии и Израиля.

Две другие модели предполагают специализацию судей. При этом вторая модель, получившая название континентальной, предусматривает выделение отдельных административных судов (со своими зданиями и штатом судей), входящих в единую судебную систему. Она применяется в Германии, Швейцарии, Австрии, Португалии, Азербайджане, Франции, Украине и некоторых других странах. При третьей же модели создаются специализированные судебные подразделения. Например, в российских арбитражных судах уже сегодня действуютколлегии по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, судьи которых специализируются исключительно на таких делах.

Для выбора наиболее эффективной модели, резюмирует Корнеев, нужно тщательно изучить международный опыт по этому вопросу, а также достоинства и недостатки имеющейся в России системы. Рассуждая о такой модели, все опрошенные "Право.Ru" эксперты обратили внимание на три взаимосвязанных аспекта – организационно-территориальное устройство судов, процессуальный порядок рассмотрения административных дел и кадры.

Всему свое место

Ключевой вопрос – включать ли административные суды в систему судов общей юрисдикции либо, изменив положения Конституции РФ, создать обособленную систему административных судов. В числе сторонников второго варианта – профессор ВШЭ Сергей Пашин, являвшийся руководителем рабочей группы по разработке закона о судебной системе и принимавший участие в создании законодательной основы деятельности российских судов. "Оставаясь в системе судов общей юрисдикции, административные суды не могут не воспринять традиционных пороков нашей судебной системы: управляемости, чуткости к указаниям и желаниям власти предержащей", – аргументирует он свою позицию. Кроме того, считает он, неизбежно возникнут проблемы разграничения компетенции между административными и арбитражными судами.

Не менее значимо и территориальное распределение судов, которое, по общему мнению, призвано гарантировать доступность правосудия. Специфика административных дел такова, что людям должно быть действительно удобно в эти суды обращаться. По мнению Анатолия Кучерены, правильным было бы предусмотреть возможность обжалования решений, действий или бездействия должностных лиц по месту жительства гражданина, чьи права нарушены. С другой стороны, размышляет Александр Кузнецов, не во всех городах нагрузка на них будет такой же большой, как, например, в Москве, а, значит, где-то административные суды можно и не вводить.

Вот что говорит в этой связи Борис Замай: "Психологически судье, скажем, районного суда непросто рассматривать спор, одной из сторон по которому является представитель местной власти". Поэтому, считает Замай, одобрения специалистов заслуживает идея создания межрайонных административных судов, которая положена в основу проекта закона об административных судах, подготовленного ВС РФ.

Отзывчивый суд

Переходя к процессуальным вопросам, юристы называют следующие особенности административного правосудия, заставляющие выделять его среди остальных видов судопроизводства. Во-первых, роль суда в административных спорах должна быть более активной, по сравнению с традиционным состязательным процессом, а во-вторых – в них по-иному распределяется бремя доказывания между сторонами. Административный суд призван активно помогать в доказывании гражданам, не способным получить доказательства самостоятельно. Ведь зачастую участники процесса не обладают необходимыми для отстаивания своей позиции документами, а истребовать их у чиновников на практике иногда невозможно: настолько сложна и формализована предусмотренная законом процедура.

Однако,по словам Марины Краснобаевой, юриста компании "Юков, Хренов и партнеры", создание административных судов – "явно не решение проблемы, а только ее локализация". Она считает, что необходимо, прежде всего, усовершенствовать административное производство, упростив систему сбора и предоставления доказательств, процесс доказывания. Создание же административных судов без существенного изменения самой административной процедуры позволит лишь разгрузить суды общей юрисдикции, но никак не гарантирует эффективность новых судов. Кроме того, подчеркивает Краснобаева, возложение на суды обязанности по помощи участникам процесса приведет к нарушению принципа состязательности, что также не пойдет никому на пользу. Процессуальное законодательство должно содержать четкие механизмы получения необходимых документов, без придания судам не свойственных им функций.
Еще один процессуальный момент – срок, в течение которого гражданин может обратиться за судебной защитой. Сегодня этот срок составляет 3 месяца с момента, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод. Анатолий Кучерена предлагает увеличить его до одного года, создав максимально простую и понятную для любого человека судебную процедуру.

Эффект "свежей крови"

Наконец, никого не оставил равнодушным и вопрос о кадрах новых судов. Действительно, кто же будут эти люди, на которых возлагаются столь большие надежды? Владимир Корнеев и Александр Кузнецов считают необходимым перевод в штат административных судов тех судей, которые уже сейчас специализируются на рассмотрении административных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

То, что лишь эти представители судейского корпуса готовы, причем не только профессионально, но и психологически, к работе в административных судах, подтверждают и приведенные выше слова Сергея Кубанцева о разном стиле поведения, требуемом от судей при рассмотрении гражданско-правовых и административных дел.

Дальше своих коллег идет Сергей Пашин, выступающий за привлечение в систему "людей, не связанных с прежним порочным руководством судебной системой, не имеющих негативного опыта рептильного судопроизводства и неуместного для служителей Фемиды чинопочитания". Эффект "свежей крови", по мнению Пашина, может обеспечить ивключение в состав административных судов представителей народа – присяжных заседателей. Только в этом случае судопроизводство в них могло бы именоваться подлинным правосудием, полагает он. Ведь в спорах между чиновником и гражданином "механического приложения нормы к житейской ситуации недостаточно".

[1] Подробнее об истории вопроса см. Абросимова Е.Б. Административная юстиция: к истории вопроса // Проблемы и перспективы административного правосудия в Российской Федерации. М.: РАП, 2007.

[2] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 19. Ст. 685; СЗ РФ, 1995, № 51. Ст. 4970.

[3] Аналогичные нормы содержаться в ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 85 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 92 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Компетенция Верховного Суда РФ уточнена в этой части Постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 1 ст. 259 ГПК РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 года // СЗ РФ, № 9. Ст. 831.

[4] Обратим внимание, что статья 266 КоАП РСФСР в части невозможности обжаловать постановление судьи по делу об административном правонарушении в вышестоящий суд была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 1999, № 23. Ст. 2890.

[5] По этому вопросу см. также ч. 3 ст. 254 ГПК Российской Федерации // СЗ РФ, 1999, № 26. Ст. 3170.

[6] Подробнее об особенностях административного судебного процесса см. Н.Салищева, Н.Хаманева. Нужен ли России административный суд? // Российская Федерация сегодня, 2005, № 6. С. 20−21; Радченко В.И. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004, № 3. С. 3−4

[7] Подробнее см. Судебная власть. Под ред. Петрухина И.Л., М., 2003. С.109−110.

[8] В настоящий момент изучение этого проекта не представляется целесообразным, поскольку в процессе работы на проектом Кодекса административного судопроизводства его концепция подверглась пересмотру. И поскольку «автором» проекта также является Верховный Суд РФ можно утверждать, что проект Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» будет видоизменен. Детальный анализ проекта Федерального конституционного закона можно найти в статьях: Салищева Н.Г. Проблемы административного судопроизводства; Ноздрачев А.Ф. Институт административного судопроизводства // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. М., 2001; Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть?» // Российская юстиция, 2001, № 1. С. 18.

[9] Рабочей группой руководил первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации Радченко В.И. Рабочая группа действовала в составе: Абросимова Е.Б., Горохов Б.А, Муравьев А.А., Масленников А.Я., Попов С.А., Салищева Н.Г., Салюков Б.С., Скитович В.В., Тарасов О.А., Шварц О.А.

[10] Российская юстиция, № 3. С. 6−45.

[11] То есть происходит отказ от господствующего в системе общих судов принципа совпадения границ судебных территорий с границами административно-территориальных образований.

[12] Хотя статья 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации и предопределяет необходимость установления «полномочий, порядка образования и деятельности … федеральных судов» на уровне федерального конституционного закона, причем, на наш взгляд, совершенно очевидно − закона судоустройственного, а не процессуального типа, тем не менее вопросы установления компетенции (предметной и территориальной подсудности) по-прежнему разрешаются в основном именно в процессуальных кодексах, квалифицируемых согласно статье 76 как федеральные − а не федеральные − конституционные законы. Исключение составляет только значительная по объему процессуальная часть Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

[13] См. также Радченко В.И Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция, 2004, № 3. С. 4.

[14] Полномочия прокурора в административном судопроизводстве предлагается существенно ограничить, а его правовой статус максимально приблизить к статусу стороны в деле, за исключением более широких оснований для его участия в процессе на стадии подачи жалобы (практически используется модель «действия в публичном интересе»).

[15] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 30. Ст. 1013.

[16] СЗ РФ. 1995, № 18. Ст. 1589; 2003, № 27 (ч.1). Ст. 2699; 2004, №13. Ст. 1111.

[17] Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 года содержит детальную главу III «Разбирательство дел о банкротстве в арбитражном суде».

[18] Естественно, с поправкой на уточнение компетенции Конституционного Суда в этой сфере, осуществленное Постановлением от 27 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч.1, 2 и 4 статьи 251, ч. 2 и 3 ст. 353 ГПК Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации (СЗ РФ, 2004, № 6. Ст. 450), Постановлением от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан (СЗ РФ, 2003, № 30. Ст. 3101), Постановлением от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (СЗ РФ, 2000, № 16. Ст. 1776).

Дата добавления: 2015-05-10