Участие граждан в принятии правового акта

Извещение о подготовке административного акта и получение комментариев (notice and comment).

Прежде чем издать акт, нормативного или индивидуального характера, ЗАП США (§553) обязывает каждое учреждение сообщить о своем намерении в «Федеральном реестре» (официальном ежедневном правительственном издании), с тем, чтобы все лица, чьи интересы могут быть затронуты, имели возможность высказать свое мнение по этому поводу. «Сообщение ведомства должно содержать необходимые детали и основания для принятия подзаконного акта, чтобы позволить заинтересованным лицам дать содержательный и обоснованный комментарий».^[3] Публикация в «Федеральном реестре» должна в соответствии с ЗАП США содержать следующие сведения:

1. ссылку на акт, которым нормотворческое полномочие предоставлено (в виду вторичного характера нормотворческих полномочий органов исполнительной власти);

2. цель и содержание акта^[4].

Возможность участия в правотворческой процедуре заинтересованным лицам предоставляется путем представления ими в орган исполнительной власти представлений, документов, мнений в письменной форме. Учреждение издает акт после рассмотрения всех имеющихся у него и представленных ему заинтересованными лицами материалов. На основании чего учреждение включает в издаваемый акт краткую общую справку о причинах издания такого акта и его целях.

В отличие от федерального Модельный (штатный) Закон об административной процедуре устанавливает конкретный 20-дневный срок для предварительного извещения о предполагаемой подготовке, изменении или отмене акта. Помимо того, по требованию заинтересованного лица администрация штата обязана до одобрения акта или в течение 30 дней после него опубликовать краткое заявление с изложением аргументов за и против издания акта, указав аргументы, опровергающие доводы заинтересованных лиц - противников. Модельный Закон об административной процедуре устанавливает двухлетний срок давности для обжалования любого акта, изданного с нарушением правил о предварительном оповещении^[5].

Значение предварительного извещения, предусмотренного Федеральным законом «Об административной процедуре», снижается в немалой степени из-за того, что:

а) в законе не указан срок, в течение которого это извещение должно быть осуществлено.

б) включают в себя оговорку (которая является существенным послаблением) о том, что они не применяются:

- во-первых, к случаям, касающимся военных и внешнеполитических функций (что вытекает из признаков определения административного учреждения), и,

- во-вторых, если речь идет о руководстве учреждением, его персонале, государственном имуществе, займах, субсидиях, пособиях и контрактах (что исключает участие общественности в подготовке большого числа нормативных актов в чрезвычайно важных сферах государственной деятельности, не всегда касающихся внутриведомственных вопросов).

При этом административные учреждения нередко ссылаются на большой объём работы. Так, представитель департамента труда заявил в 1967 г., что в соответствии с Законом Дэйвиса - Бэкона его учреждение выносит ежегодно 26 тыс. решений по государственным контрактам и это потребовало бы 500—600 еженедельных публикаций о намечаемом правотворчестве в «Федеральном реестре»^[6].

- в-третьих, не применяются в отношении интерпретирующих актов, общих политических заявлений, актов об организации учреждения, порядке и практике его функционирования (хотя они часто содержат нормы права, непосредственно затрагивающие интересы граждан);

- в-четвертых, если учреждение приходит к выводу на серьезных основаниях (for good cause), что извещение и открытый правотворческий процесс «непрактичны, не нужны или противоречат государственным интересам», о чем указывается в кратком заявлении, сопровождающем нормативный акт^[7] (противоречивым представляется критерий серьезности основания). В качестве примера учреждения, которое имеет «серьезные основания» для непубликации предварительного извещения, приводят обычно федеральную Комиссию ценных бумаг и платежных средств. Эта комиссия, регулирующая среди прочего деятельность холдинговых компаний, оперирующих в сфере коммунальных услуг, часто считает не нужным сообщать о намечаемом издании нового акта, так как полагает, что отдельные компании смогут извлечь из подобного извещения определенную выгоду, заключив сделки в предвидении принятия соответствующего акта, который поэтому может оказаться бесполезным^[8].

В свою очередь, Модельный Закон об административной процедуре, имеющий значительно меньше всякого рода оговорок, предусматривает всего лишь один единственный случай изъятия из правила об извещении о намечаемой разработке акта. Согласно закону, если администрация штата находит, что «народному здоровью, безопасности или благосостоянию» угрожает опасность, то, сделав соответствующее письменное заявление с изложением обстоятельств дела, она может отказаться от предварительного слушания, либо провести их в более краткий срок, чем установленный 20-дневный срок, в целях издания чрезвычайного нормативного акта. Такой акт действует не более 120 дней и может быть продлен всего лишь один раз на срок, указанный в Модельном Законе об административной процедуре.

Процедура извещения нередко заканчивается назначением публичного слушания, в ходе которого заинтересованные лица имеют возможность в устных прениях отстоять свои интересы.

Публичные слушания.

Как уже говорилось, Федеральный закон «Об административной процедуре» не обязывает администрацию проводить открытое слушание по проекту каждого отдельного акта. Если к тому же никакой другой федеральный закон не предусматривает проведения слушания при подготовке соответствующего акта, то учреждение вправе самостоятельно решать вопрос о проведении или не проведении публичного слушания. Такое положение со слушаниями в административном правотворческом процессе оправдывается обычно тем, что оно не противоречит федеральной Конституции, в частности V поправке к ней, где среди прочего говорится: «никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры», т.к. разработка и одобрение административного акта не представляют собой непосредственной угрозы жизни, свободе или имуществу конкретного гражданина. Такая практика во многом возникла из проведения слушаний комитетами и подкомитетами при прохождении законопроектов в Конгрессе^[9].

Публичные слушания проводятся федеральными учреждениями в связи с регулированием конкурентной практики, установлением цен, ставок заработной платы, разработкой правил строительства судов и других транспортных средств, регулированием состава пищевых продуктов, определением товарных стандартов и т. д.

По порядку их ведения публичные слушания можно подразделить на формальные и неформальные.

Формальные еще называют «состязательными» (adversary) или квазисудебными^[10] в силу присутствия на них двух тяжущихся сторон: например, производители дешевых товаров и производители дорогих товаров при установлении максимальных цен; рабочие, служащие и предприниматели в отношении заработной платы и условий труда; покупатели и продавцы при регулировании торговли и т. д.

Такие слушания принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями. Так, при их проведении необходимо заслушать показания свидетелей, изучить другие доказательства, что должно быть задокументировано (taken on the record)^[11]. Стороны поочередно имеют возможность выразить свое мнение в виде доводов, контраргументов, возражений, подкрепленных материалами и доказательствами.

Состязательное слушание устраивается, как решил в 1972 г. Верховный суд США по делу United States v. Allegheny — Ludlum Steel Corp., только тогда, когда в соответствующем законе указано, что правовой акт принимается «на основании протокола после проведения в учреждении слушания»^[12]. Простая формула закона «после проведения слушания» предоставляет частному лицу лишь право требовать проведения неформального публичного слушания, на котором он располагает менее значительными возможностями для оказания влияния на административный правотворческий процесс, чем на состязательных слушаниях.

Неформальное слушание проходит не в столь строгих процедурных рамках, какие установлены для судебных заседаний. Такие слушания в значительной степени аналогичны слушаниям, проводимым комитетами легислатуры. Порядок представления документов и тому подобные формальности, за исключением тех, которые касаются обеспечения порядка в зале заседания, для них обычно заранее не установлены^[13]. Такие слушания, таким образом, характеризуются менее жесткими требования к предъявляемым материалам и доказательствам и процессу обсуждения затрагиваемых на них вопросов, требуют меньших временных затрат.

Дата добавления: 2015-05-10