Самоуправления 1 страница

При необходимости, а также в целях осуществления более тесного взаимодействия между конкретным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления может быть заключен договор (соглашение) о взаимодействии.

В договоре (соглашении) о взаимодействии между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления устанавливается перечень полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых сторонами по договору (соглашению), определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, ответственность сторон, срок действия договора (соглашения) и порядок продления данного срока, основания и порядок досрочного расторжения договора (соглашения), иные вопросы, связанные с исполнением положений договора (соглашения) (выделено мной. - В.В.).

Подготовка проекта договора (соглашения) осуществляется органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, являющимися сторонами договора (соглашения).

Договор (соглашение) подписывается руководителем органа исполнительной власти и главой муниципального образования.

Руководители органов исполнительной власти Республики Татарстан до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан согласовывают кандидатуру с главой муниципального образования, на территории которого действует соответствующий территориальный орган.

В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан вновь предлагает кандидатуру на указанную должность.

В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан принимает решение о назначении руководителя территориального органа органа исполнительной власти Республики Татарстан либо о представлении его к назначению в установленном порядке (выделено мной. - В.В.).

О несогласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует Президента Республики Татарстан и Премьер-министра Республики Татарстан (Кабинет Министров Республики Татарстан).

В целях осуществления согласованного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в конкретных сферах деятельности (отраслях) органы местного самоуправления вправе определить (определяют) аналогичный порядок предварительного согласования кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан с руководителями органов исполнительной власти соответствующей отраслевой компетенции (выделено мной. - В.В.).

Проекты решений органов исполнительной власти Республики, затрагивающих интересы муниципальных образований, направляются руководителем органа исполнительной власти главам соответствующих муниципальных образований.

Главы указанных муниципальных образований вправе в месячный либо в иной установленный срок со дня получения проекта решения внести к нему свои предложения и замечания, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом исполнительной власти.

В случае несогласия с внесенными предложениями и замечаниями по проекту решения о возникших разногласиях руководитель органа исполнительной власти информирует соответственно Президента Республики Татарстан или Кабинет Министров Республики Татарстан.

Органы исполнительной власти вправе привлекать по согласованию представителей органов местного самоуправления для участия в работе создаваемых ими рабочих групп, комиссий и экспертных советов по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан.

Органы исполнительной власти о принятых ими решениях информируют органы местного самоуправления путем направления им копий соответствующих правовых актов в установленном порядке.

Органам местного самоуправления рекомендуется по вопросам, требующим согласованных действий или взаимодействия с органами исполнительной власти, информировать их о подготовке соответствующих решений и направлять им копии принятых решений в установленном порядке.

В случаях если для решения вопросов местного значения необходимо получение информации, заключений, экспертиз от органов исполнительной власти, заинтересованный орган местного самоуправления обращается с запросом в соответствующий орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.

В случаях если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, орган исполнительной власти, получивший запрос, в пятидневный срок с даты получения запроса согласовывает с органом местного самоуправления, направившим запрос, срок предоставления информации.

В предоставлении информации может быть отказано только в случаях, установленных законом.

Совместные координационные и совещательные органы образуются заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также по решению Президента Республики Татарстан для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совместные координационные и совещательные органы могут создаваться при главах муниципальных районов или городских округов Республики Татарстан.

В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). В их состав также могут включаться депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, представительных органов муниципальных образований, научных организаций, общественных объединений, которые имеют право совещательного голоса при принятии решений.

Обращения органов местного самоуправления к органам исполнительной власти подлежат рассмотрению в установленные законодательством сроки.

О принятых мерах по обращениям органов местного самоуправления руководитель органа исполнительной власти в письменной форме уведомляет орган местного самоуправления, направивший обращение.

При необходимости могут разрабатываться регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления при осуществлении ими согласованных действий в определенной сфере деятельности, в том числе по отдельным вопросам государственного управления, включая образование совместных координационных и совещательных органов, которые по согласованию с органами местного самоуправления утверждаются нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Республики Татарстан.

Особо важные вопросы осуществления взаимодействия в рамках настоящего Регламента, в том числе разногласия, возникшие в процессе взаимодействия, по которым органами исполнительной власти и органами местного самоуправления не достигнуто согласия, рассматриваются Советом глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан.

В этом обширном Регламенте, в сущности, обозначены почти все возможные формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Он достаточно конкретен и в целом соответствует действующему законодательству. Интересны и перспективны предусмотренные в Регламенте договоры между муниципалитетами и органами исполнительной власти Республики, предусматривающие права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, порядок его расторжения и т.д. Такие договоры "по вертикали" существенно организуют совместные действия разных уровней органов с особым правовым положением каждого. Чрезвычайно важна система информационных связей и согласования действий, затрагивающих компетенцию республиканских и местных органов. Она позволяет реально контролировать их усилия в областях и сферах, где присутствует взаимный интерес. Однако обращают на себя внимание две позиции документа.

Одна из них касается согласования с органами местного самоуправления назначения региональными властями руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан. Это весьма прогрессивная норма, направленная на исправление ситуации, когда действия подразделений региональных госструктур, создаваемых в границах муниципальных образований, рассогласованы с усилиями органов местного самоуправления. Согласно Регламенту условием такого рода согласования должно быть "симметричное" согласование кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов (так в Татарстане называют местную администрацию) муниципальных районов и городских округов с руководителями республиканских государственных органов соответствующей отраслевой компетенции.

Это ни в какой мере не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, согласно ч. 8 ст. 37 которого структура местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, утверждается представительным органом муниципального образования без всякого согласования с иными, в том числе региональными, структурами муниципальной власти. Европейская хартия местного самоуправления указывает (ст. 6), что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Указанная норма Регламента - не случайное отступление от федерального законодательства. Это тенденция. Негодная, но все отчетливее проявляющаяся не только на практике, но и в самом федеральном законодательстве. Дело в том, что Федеральный закон N 131-ФЗ вопреки своей ст. 7 в другой статье, а именно в ст. 37, внес новацию в порядок образования местной администрации, предусматривающую институциональную возможность органов государственной власти субъектов Федерации воздействовать на подбор руководителей местной администрации. Действуя в духе этой новации, авторы татарстанского Регламента решили пойти дальше. Органы региональной власти получили возможность влиять на подбор не только руководителей администрации, но и руководителей отраслевых и функциональных органов местной власти. По сути, возрождается практика местных Советов, когда надо было обязательно согласовывать назначение руководителей отделов и управлений исполкомов если не с вышестоящими отраслевыми государственными органами, то с райкомами и горкомами КПСС.

3. Усиление роли государственной власти

в местном самоуправлении

Соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти чрезвычайно значимо. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе форм прямого волеизъявления и обеспечивается возможность органов местного самоуправления вести повседневную управленческую деятельность. Однако эти условия соблюдаются далеко не всегда.

Ограничение самостоятельности местного самоуправления зримо выражается в увеличении зависимости местных бюджетов от финансовых трансфертов других уровней бюджетов. Происходит неуклонное сокращение доли налоговых доходов в местных бюджетах и одновременное увеличение доли финансовой помощи. Причем в ряде случаев эта финансовая помощь предоставляется на условиях достижения муниципалитетами тех или иных показателей (подробнее - ниже). Местное самоуправление попадает в реальную зависимость от финансового содействия государства. И это при том, что объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов не соответствуют расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта Федерального закона N 131-ФЗ. В 2006 и 2007 г. они составили 2,2% ВВП, т.е. меньше расчетных 4,2% ВВП в 1,9 раза <1>.

--------------------------------

<1> Аналитическая записка Счетной палаты РФ "Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в 2006 - 2007 гг.". С. 41.

Заметно усиление надзора государственных органов за муниципалитетами. Увеличивается объем федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одновременно усложняются механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Упраздняются правовые формы ответственности данных субъектов перед государством. Заметно ограничение возможности использования форм непосредственной демократии (отзыва) и привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением. Федеральный законодатель и нормотворческие органы муниципальных образований используют правовые средства, неадекватные целям регулирования ответственности субъектов. В целом модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления "работает" в большей степени на укрепление вертикали власти, а не на демократизацию деятельности институтов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Черногор Н.Н. Модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе муниципальной реформы // Реформа местного самоуправления в Российской Федерации / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 283.

Введение оценки эффективности органов местного самоуправления государственными органами субъектов Федерации хотя имеет официальной целью выявление и поощрение лучших муниципалитетов, на деле одновременно приводит к выявлению наименее способных и деятельных руководителей муниципалитетов, которых субъекты Федерации не хотят оставлять на своих местах. Это, конечно, трудно согласуется с конституционной формулой о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Пожалуй, наиболее болезненное состояние муниципалитетов с точки зрения его соответствия Конституции можно наблюдать при открытом и не всегда объяснимом давлении органов государственной власти на руководящие кадры муниципалитетов, т.е. при ограничении организационной самостоятельности местного самоуправления.

Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание "общих принципов" в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон N 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения двух последних составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.

Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.

Тогда стоит признать, что конституционная формула, предполагающая самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением, остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям <1>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Васильев В.И. О динамике и стабильности Конституции // Конституция и законодательство: Сборник. М., 2003. С. 86 - 93.

К настоящему времени сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда РФ, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти в этом отношении. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. По-видимому, следует считать, что расширение возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает реальным потребностям, хотя это явно ограничивает самостоятельность в данном деле представительных органов муниципального образования, не говоря уже о самом населении.

Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в этой связи конституционного положения практически невозможно - ст. 12 находится в главе "Основы конституционного строя", а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этой главы фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить, вероятно, преждевременно, ее сохранение - во всяком случае ее основ - рассматривается как фактор политической и социальной стабильности. К сожалению, это приводит законодательство о местном самоуправлении к тупиковой ситуации. Реальный выход из положения состоит в возвращении к конституционной модели местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготении его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. В этой связи важной новацией, предложенной Федеральным законом от 6 октября 2003 г., является встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет о разрушении ряда правовых перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность, причем без вторжения в текст Конституции РФ.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает существенную меру в укреплении вертикали власти.

Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет или передает их в сферу деятельности органов местного самоуправления. Продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления подпадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой, по крайней мере в замысле, - должно гарантировать финансовое обеспечение данных полномочий и устранить существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Если Федеральный закон 1995 г. определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то Федеральный закон N 131-ФЗ непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним (подробно - ниже).

Федеральный закон N 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. В замысле Закона было поставить правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление, хотя последующими поправками, внесенными в Закон, этот замысел был поколеблен (подробнее - ниже).

Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона, устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения. Кроме того, по инициативе высшего должностного лица исполнительной власти региона глава муниципального образования может быть отрешен от должности соответствующим представительным органом муниципального образования.

По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения - городские и сельские - в принципе от него освобождены. Под государственным воздействием оказываются ныне "опорные" звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема разгрузки органов местного самоуправления от государственных дел.

Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти по точному смыслу закона не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Иными словами, вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).

Если считать, что формула об "осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий" (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, то неизбежны сомнения в конституционности данной нормы Федерального закона N 131-ФЗ.

Здесь дело в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления может быть целесообразным, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.

4. Возможные перспективы развития местного самоуправления

Как отмечалось выше, в принципиальном плане муниципальная власть сочетает в себе начала государственной и общественной власти. Соотношение этих начал непостоянно. Оно может меняться, и на практике меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и социального свойства. Однако при любом "раскладе" должны сохраняться присущие российскому местному самоуправлению как форме публичной власти признаки, а именно: важнейшие органы местного самоуправления формируются на основе всеобщих, равных и прямых выборов и подотчетны избирателям; местное самоуправление подчиняется только Закону и в рамках, очерченных законом, имеет достаточные финансовые, материальные и организационные возможности решать вопросы местного значения; в решении этих вопросов органы местного самоуправления самостоятельны, хотя могут взаимодействовать с органами государственной власти. Данные признаки отражены в Конституции Российской Федерации и в международно-правовых документах, в частности в Европейской хартии местного самоуправления. Однако на практике, как мы видим, они подвергаются серьезной деформации.

Установление федеральным законодательством участия региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации, принципиальная возможность для органов государственной власти осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления; расширение финансовой помощи из государственных бюджетов только при соблюдении муниципалитетом определенных, достаточно жестких требований; возможность внесудебного отстранения от должности глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления по инициативе региональных органов исполнительной власти и др. встраивают их в систему органов государственной власти, приближают к роли прямых агентов этой власти на местах и тем самым отдаляют местное самоуправление от конституционной модели.

Сейчас уже можно уверенно констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития. Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование могут пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране. Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти. Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления.

Наконец, третий путь может привести к "смешанной" системе местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти. Смысл такого пути состоит в том, чтобы попытаться соединить преимущества местного самоуправления как децентрализованной формы публичной власти и централизованной власти государственного аппарата.

Различные варианты МСУ существовали в истории и используются в современной практике многих государств. Теоретически они подкрепляются доктринами децентрализации и деконцентрации управления, первая из которых предполагает самостоятельность в рамках своей компетенции местных выборных органов, а вторая - автономию подчиненных центральным исполнительным органам их местных структурных подразделений. Доктринальные конструкции, соединяющие оба подхода, обосновывают огромное количество вариантов "смешанных" систем местной власти.

Дата добавления: 2015-05-10