Самоуправления 5 страница

в случаях и порядке, которые установлены законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве;

дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обязаны в то же время:

осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством;

не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий;

представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий;

исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.

Причем нагрузка на разные муниципалитеты в связи с наделением их государственными полномочиями оказалась явно неравномерной. В Красноярском крае региональные органы приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д. Таким образом, одни муниципалитеты оказались государственно-содержательными значительно больше, чем другие. Уделяя главное внимание выполнению государственных полномочий (не в последнюю очередь под страхом санкций за их невыполнение), они, естественно, меньше занимались вопросами местного значения. У органов местного самоуправления ряда городов и муниципальных районов до 35 - 40% бюджетных расходов уходило на осуществление именно государственных полномочий. Вопросы же местного значения, т.е. ради решения которых и создается местное самоуправление, оказывались на втором плане.

Надо признать, что большинство государственных полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.

Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).

Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.

Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправданно. Однако в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".

Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. В принципе нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).

С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, целесообразно в законодательном порядке сделать следующее:

ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов);

пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения;

в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, установить их хотя бы приблизительную меру;

чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения;

передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.

Глава XII. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

1. Юридическая природа муниципальных правовых актов

В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление, входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти.

В Конституции Российской Федерации отсутствует правовая характеристика актов местного самоуправления. В ее статье 132 говорится о том, что органы местного самоуправления принимают решения. Какова природа этих решений, каковы их виды, Конституция не определяет. Если обратиться к ст. 12 Основного Закона, которая содержит норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то, следуя формальной логике, надо сделать вывод: акты органов местного самоуправления, не являясь актами органов государственной власти, представляют собой какие-то особые акты, не обладающие свойствами правовых актов, т.е. качествами предписаний, обязательность исполнения которых гарантируется возможностью применения мер государственного принуждения.

Отсюда недалеко до признания актов муниципальных органов актами так называемого корпоративного права, т.е. актами сообществ, осуществление которых обеспечивается только мерами общественного воздействия. Такое признание явно противоречит реальности. Вряд ли продуктивна и попытка оправдать ситуацию с помощью юридической конструкции санкционирования государством муниципальных актов. Санкционирование - это либо утверждение актов после их принятия, либо предварительное определение перечня (не всех) актов, которые в силу их особой роли (прежде всего по значимости содержания) приобретают правовое качество. Ни того, ни другого ни Конституция, ни Федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не предусматривали и не предусматривают. Можно, конечно, с определенной долей условности признать санкционированными государством решения органов местного самоуправления, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми они в соответствии с Конституцией наделяются законом. Очевидно, что такое формальное санкционирование отсутствует при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, т.е. тех вопросов, которые определяют функциональное назначение местного самоуправления.

Вывод напрашивается один - свойство муниципальных актов как категории актов именно правовых присуще им изначально, оно не привносится "извне", не придается в порядке исключения или дополнительного условия издания некоторых из них. В этой связи нельзя считать реальной альтернативу: либо местное самоуправление, как это указано в ст. 12 Конституции РФ, не входит в систему органов государственной власти и тогда нельзя говорить ни о каких правовых актах органов местного самоуправления, либо акты органов местного самоуправления суть правовые акты и тогда органы местного самоуправления надо признавать органами государственной власти. Все обстоит сложнее.

Вопреки буквальному смыслу ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление не стоит рядом с системой органов государственной власти, никак ее не касаясь и во всем сохраняя свою неприкосновенность. Такое "пробирочное" состояние института публичной власти может быть только виртуальным. На деле органы местного самоуправления, чтобы действовать, и действовать эффективно, должны обладать (и обладают) рычагами властного влияния.

Оснований для такого вывода Федеральный закон N 131-ФЗ дает больше, чем Федеральный закон N 154-ФЗ. Закон N 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народной власти (ст. 1). Органы местного самоуправления - не органы государственной власти, они суть органы муниципальной власти как разновидности народной (публичной) власти. Как упоминалось выше, муниципальная власть по определению соединяет черты государственной и общественной власти. К числу черт государственной власти, характеризующих содержание муниципальной власти, следует отнести правовое качество актов, которые принимаются органами муниципальной власти. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Следовательно, государство "изначально" берет на себя принудительное обеспечение муниципальных правовых актов. Непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство последних в данных отношениях участвует и государство. Это ясно обнаруживается, когда за неисполнение предписаний муниципальных органов к гражданам или руководителям организаций, должностным лицам применяются, например, меры административной ответственности.

Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации.

Не ограничиваясь общим определением места муниципальных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило: если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, другим федеральным нормативным актам, он не может принимать свои акты, противоречащие не соответствующему Конституции акту, пока его несоответствие не подтвердит суд. Цель этого правила - укрепить законность действий органов местного самоуправления, исключить практику необоснованного неисполнения ими федеральных и региональных правовых актов.

Значение Федерального закона N 131-ФЗ для муниципального правотворчества состоит не только в том, что он уточнил роль правовых актов местного самоуправления и его органов в общей системе правовых актов. Пожалуй, главная его новация заключается в нетрадиционном подходе к системе самих муниципальных правовых актов и расширении рамок правотворчества на уровне местного самоуправления.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступления в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований. Теперь Федеральный закон непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разноголосица в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.

Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые акты индивидуального применения.

Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее не определенного числа случаев и действуют непрерывно.

В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально-определенных лиц.

Особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований. К муниципальному праву как особой отрасли права относятся нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам, составляющим предмет собственно муниципального права, о котором речь шла выше.

В систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Ставя устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что Закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка.

Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в Приказе от 26 августа 2005 г. N 147, утвердившем Рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, определило, что противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

2. Устав муниципального образования

Устав, безусловно, выделяется среди актов органов местного самоуправления. Это документ новой правовой формы, не существовавшей в советский период. Впервые он был закреплен как необходимое средство правового регулирования муниципалитетов в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. Устав муниципального образования - своеобразная "местная конституция", включающая основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность территориального сообщества на началах самоуправления. Однако термин "местная конституция" берется в кавычках не только потому, что он касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая или задевая лишь в малой степени государственные дела. Дело в том, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты, в немалой степени воспроизводящие законы - федеральные или субъектов Федерации - и лишь в части своей первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. в ст. 8, посвященной уставу муниципального образования, свидетельствовал, что в нем "указываются", а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила. На первый взгляд в 14 пунктах этой статьи изначально решались многие важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, но в п. 15, где говорится о других положениях об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, выясняется вторичность регулирования приведенных положений "в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации". На самом деле положения, содержавшиеся в большинстве из предыдущих 14 пунктов, также устанавливались в соответствии с федеральными законами или законами субъектов Федерации. Это естественно.

Даже в таком децентрализованном государстве, как США, наличие хартий местного самоуправления отнюдь не освобождает муниципалитеты от власти закона, хотя и делает ее более либеральной, терпимой к "муниципальным вольностям". Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по выборам местного самоуправления. Местные положения воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в прямом противоречии с установлениями конституции и законов штатов, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений по причине превышения муниципалитетом своих полномочий. Идеологическим оправданием этой практики является положение о том, что штат делегирует часть своих полномочий органам муниципального управления, определяя при этом как объем самих этих полномочий, так и возможность их лишения муниципальных органов, если это будет признано целесообразным с точки зрения штата. Эта позиция представляет собой развитие взглядов федерального судьи Диллона, высказанных им в 1868 г.

Сравнивая нормы Федеральных законов N 154-ФЗ 1995 г. и N 131-ФЗ 2003 г., регламентирующих содержание уставов, следует заметить, что словосочетание "указывается в уставе" заменено более жестким "в уставе должны определяться". Это вовсе не означает, что теперь устав содержит только нормы первичного содержания. Как и прежде, устав должен воспроизводить перечень вопросов местного значения, который определен Федеральным законом. Хотя в уставе "должны определяться" виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, эту ответственность органы и должностные лица местного самоуправления несут в соответствии с федеральными законами и т.д.

Содержание статьи, посвященной уставу, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно сократил по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. Теперь устав не регулирует, как прежде, статус и социальные гарантии депутатов, порядок прекращения их полномочий, условия и порядок организации муниципальной службы, экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распределения муниципальной собственности. Эти вопросы ныне регулируются самим Федеральным законом N 131-ФЗ.

Согласно ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом определяется:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав - это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах. Определенную позитивную роль можно видеть и в том, что уставы включают нормы действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.

Устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих часть муниципального права. Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола "правового древа" местного самоуправления на его первичном уровне.

Анализируя Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но и в ряде других его статей. Причем если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер - только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу Закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы:

дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19);

обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22);

определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23);

определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедуры отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24);

подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34);

закрепления структуры органов местного самоуправления в случае создания на межпоселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования;

численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35);

порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35);

порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36);

определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37);

установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37);

определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40);

определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41);

установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46);

определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47);

установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и другие нормы.

В тексте Федерального закона N 154-ФЗ от 1995 г. тоже были отдельные положения, относящиеся к содержанию устава, однако в Федеральном законе N 131-ФЗ их больше примерно в полтора раза. Поэтому говорить об усечении содержания устава Федеральным законом N 131-ФЗ можно лишь условно, если брать в расчет все нормы, входящие по закону в его состав.

Следует заметить, что устав в его новом виде ориентируется в большей степени, чем прежде, на регулирование вопросов организации местного самоуправления - на состав органов, способы их создания, порядок деятельности, разграничение полномочий между органами и т.д. Таким образом, устав становится в еще большей степени источником муниципального права в том его собственном содержании, о котором речь шла в начале учебника.

Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон N 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.

Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменения его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в Уставе города Томска было установлено, что право "внесения" проекта Устава и поправок к нему (а следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-05-10