Самоуправления 10 страница

И все-таки следует считать, что "самое первое", главное имущество муниципального образования - это имущество для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которое перечислено в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Именно оно составляет материальный базис деятельности органов местного самоуправления.

Согласно указанной статье в собственности муниципальных образований может находиться:

указанное в ч. 2 - 4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданное им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 настоящего Федерального закона;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

имущество библиотек поселения;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имущество межпоселенческих библиотек;

имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 30 июля 2010 г. в муниципальной собственности находилось 38 495 муниципальных унитарных предприятий и 210 тыс. муниципальных учреждений. Информацией об общем числе объектов муниципальной собственности и их реальной экономической оценке государственная статистика вообще не располагает.

Можно заметить, что отдельные нормы Федерального закона N 131-ФЗ, определяющие содержание вопросов местного значения и состав имущества, предназначаемого для их решения, не согласуются. Речь идет, в частности, об обязанности муниципалитетов создавать условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и отсутствии указания на возможность иметь соответствующее имущество. Дело в том, что предоставление услуг населению в указанных и иных сферах осуществляется в основном организациями различных организационно-правовых форм, не находящихся в собственности муниципальных образований. Кроме того, указанные услуги оказывают населению муниципальные предприятия и учреждения, за которыми муниципальное имущество закрепляется во временное пользование или распоряжение (ч. 3 ст. 215 Гражданского кодекса). При этом органы местного самоуправления, являясь собственниками муниципального имущества, осуществляют передачу имущества названных предприятий и учреждений во временное пользование физическим и юридическим лицам (ст. 606 Гражданского кодекса РФ, ч. 2 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ). Обусловлено это тем, что муниципальные предприятия и учреждения являются менее эффективными организационно-правовыми формами собственности. Данные предприятия и учреждения могут быть приватизированы. Это повлияет на повышение эффективности их деятельности, на что и рассчитывал законодатель.

Конечно, могут существовать обстоятельства, при которых частные предприятия в названных сферах не возникнут, даже если очень постараться в создании условий для их появления. Потребности населения в услугах торговли, общественного питания, бытового обслуживания присутствуют и требуют удовлетворения. При этих обстоятельствах до известного момента в указанных сферах должны действовать предприятия и организации муниципальной формы собственности.

Простой пример: в поселке или малом городе значительная часть населения проживает в домах, где нет горячей воды, ванны, душа, нужна баня, где можно недорого помыться. Частники не берутся за ее устройство - дело неприбыльное. Муниципалитет открывает такую баню, и она становится объектом муниципальной собственности. То же с некоторыми другими муниципальными предприятиями. Начисто запрещать их существование - значит идти вопреки нуждам населения.

Кроме того, рассчитывать на участие муниципалитетов в создании условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания можно в том случае, если предоставить им для этого минимальные материальные возможности. Не случайно руководители ряда муниципалитетов выступают за отмену запрета на сохранение в муниципальной собственности и сдачу в аренду нежилых помещений, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

В настоящее время муниципалитеты сдали в аренду малым и средним предпринимателям многие такие помещения. В этой связи возник вопрос о предоставлении указанным предпринимателям преимущественного права на приватизацию арендуемого ими у муниципалитетов имущества. Такое право предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Администрация города Благовещенска вошла в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ указанной нормы Федерального закона N 159-ФЗ.

В ходе рассмотрения 20 декабря 2010 г. Конституционным Судом РФ жалобы администрации г. Благовещенска отмечалось, что соблюдение баланса между интересами поддержки малого и среднего предпринимательства и самостоятельностью местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью обеспечивается, в частности, предоставлением органам местного самоуправления возможности утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), используемого для поддержки предпринимательства и не подлежащего отчуждению в частную собственность. Однако Суд отметил, что само по себе включение имущества в соответствующие перечни ограничивает права местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Поскольку Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" позволяет использовать включенное в эти перечни имущество исключительно для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе и не допускает, даже в случае необходимости, приватизацию такого имущества, его использование для решения всех иных вопросов местного значения, помимо поддержки малого и среднего предпринимательства, становится невозможным.

В силу конституционных принципов правового государства и неприкосновенности собственности (ст. 1, ч. 1; ст. 35; ст. 55, ч. 2 и 3 Конституции Российской Федерации) решения о возможности принудительной приватизации арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности должны приниматься в надлежащей юридической процедуре при эффективном судебном контроле, позволяющем оценить целевое назначение имущества, определенное муниципальными правовыми актами, планируемое использование объектов муниципальной собственности, на приватизацию которых у субъектов малого и среднего предпринимательства возникает преимущественное право, основания возникновения права муниципальной собственности на конкретное имущество, последствия отчуждения муниципального имущества для его собственника и соответствие имущества положениям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, а также установить, предпринимались ли органами местного самоуправления действия, направленные на его использование в дальнейшем с целью реализации функций, возложенных на муниципальное образование. В противном случае не соблюдался бы баланс конституционно защищаемых ценностей.

Таким образом, положения ч. 2 и 3 ст. 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социальном характере Российского государства, не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности.

Таким образом, Конституционный Суд встал на защиту муниципальной собственности, подчеркнув, что она должна служить вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

2. Порядок размежевания имущества

Несмотря на все обстоятельства, до сих пор не обеспечены имуществом муниципальные образования. Объяснить это достаточно трудно. Например, в перечне вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований значится создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и др. Однако муниципального имущества, предназначенного для решения этих вопросов, закон не предусматривает. Надо полагать, это еще предстоит сделать федеральному законодателю.

Установленный в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечень имущества не является обязательным, в том смысле, что если полного набора имущества нет, то муниципальное образование не может существовать. Данный перечень следует рассматривать как оптимальный, полного наличия которого добивается каждое муниципальное образование соответствующего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях не достает тех или иных компонентов имущества. Поэтому они далеко не всегда могут успешно решить соответствующие вопросы местного значения.

В некоторых муниципалитетах - главным образом во вновь созданных - вообще нет никакого муниципального имущества. Поэтому проблема его обретения стоит для них весьма остро. Для других муниципальных образований в связи с перераспределением полномочий в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ проблема имеет также актуальное значение.

Порядок перераспределения имущества в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти установлен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с этим Законом устанавливаются условия, при соблюдении которых передается имущество из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность; из собственности субъекта Федерации - в федеральную собственность или муниципальную собственность; из муниципальной собственности - в федеральную собственность или собственность субъектов Федерации, а также условия разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями разных уровней.

Знакомясь с установленным порядком, важно учитывать, что для всех публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) важнейшим признаком является их публичный характер, имущество этих образований принадлежит всему населению, проживающему на его территории, и, соответственно, его использование должно соответствовать интересам последнего. В целях наиболее рационального использования этого имущества в интересах всего населения Российской Федерации и происходит разграничение объектов публичной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, причем в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, в том числе по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью. Таким образом, соблюдаются указанные в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132) гарантии местного самоуправления.

В соответствии с п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ порядок разграничения объектов государственной собственности (за исключением земельных участков) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должен осуществляться на основании специального закона. Надо полагать, что этим законом должен регулироваться порядок разграничения всех объектов публичной собственности, т.е. не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

До принятия специального закона отнесение публичного имущества к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности осуществляется на основании отдельных нормативных правовых актов, которыми разграничение публичной собственности увязывается с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также с определением имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов и в муниципальной собственности. К числу таких актов относится Федеральный закон N 122-ФЗ.

При этом Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85) определены сроки перераспределения публичного имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Согласно указанному порядку передача имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривает, во-первых, направление органами местного самоуправления предложений о передаче имущества, а во-вторых, принятие федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о передаче имущества. При этом согласно Федеральному закону N 122-ФЗ передача имущества, не включенного в указанные предложения, из собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность не допускается.

Эти положения Федерального закона N 122-ФЗ подтверждаются и Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. "О Перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации", согласно которому для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации необходимо представить предложение органа местного самоуправления о передаче муниципального имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации.

Таким образом, эта норма исключает возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решений о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке против воли органов местного самоуправления.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу. При этом процедура безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, рассмотренная Конституционным Судом Российской Федерации, по сути, ничем не отличается от процедуры безвозмездной передачи муниципального имущества.

Именно поэтому Конституционный Суд РФ в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О по запросу Законодательного собрания Карелии о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ, касающихся порядка передачи муниципального имущества в федеральную или региональную собственность, определил:

"1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

2. В силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике".

Кроме того, в соответствии со ст. 28, 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ и п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" споры между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием по поводу оснований, количества и видов передаваемого имущества подведомственны арбитражным судам РФ. В связи с этим любое одностороннее действие каждого из указанных субъектов может быть обжаловано в судебном порядке, что является дополнительной гарантией установленных ст. 133 Конституции Российской Федерации прав местного самоуправления.

Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает безвозмездную передачу муниципального имущества без компенсации в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Это вполне конституционный порядок. Конституция Российской Федерации (п. 3 ст. 35) предусматривает необходимость равноценного возмещения лишь в случае принудительного отчуждения имущества у собственника для государственных нужд. Однако Федеральный закон N 122-ФЗ устанавливает не порядок изъятия имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации, а единый порядок разграничения имущества между публичными собственниками, что исключает в данном случае необходимость выплаты равноценного вознаграждения.

Кроме того, Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает в установленных случаях передачу объектов публичной собственности не только из муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации, но и из государственной собственности в муниципальную. При этом во всех случаях такая передача осуществляется безвозмездно, вне зависимости от того, кто является принимающей стороной - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

Наиболее острыми в данный переходный период являются вопросы размежевания имущества между муниципальными районами и вновь созданными сельскими поселениями, особенно в тех случаях, когда поселения передают решение части своих вопросов местного значения муниципальным районам.

Дата добавления: 2015-05-10