Самоуправления 14 страница

Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.

Исторически в России существует разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами, что непосредственно сказывается на неодинаковой обеспеченности муниципалитетов. Наименее развитые субъекты Федерации - Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Адыгея, Еврейская Республика, Республика Алтай - характеризуются наименьшими показателями собственных доходов местных бюджетов. Те же районы, которые не имеют широкую производственную базу, развитую промышленность, - Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Саратовская, Московская и другие области, - имеют традиционно высокие доходы местных бюджетов. Соотношение между средним подушевым и доходами местных бюджетов: 20 наиболее и 20 наименее обеспеченных регионов - в 2007 г. составило 14,4; средний уровень общих доходов местных бюджетов в наиболее обеспеченных регионах - 85 458,5 руб. на душу населения и соответствующая значимость по группе наименее обеспеченных регионов - 5938,5 руб. на душу населения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лыкова Л.И., Букина И.С. Формирование финансово-бюджетной базы местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 295, 296.

Наряду с другими экономическими мерами, предпринимаемыми федеральными властями, - Концепция выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, основывающаяся на идеологии обеспечения равных условий пользования конституционными правами и свободами граждан Российской Федерации. Она направлена на преодоление последствий социальной несправедливости живущих в различных по условиям регионах и муниципалитетах.

Чтобы решить эту задачу, на региональном уровне создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. На уровне муниципальных районов образуются фонды поддержки поселений. Помощь предоставляется путем перечислений бюджетам поселений из бюджета муниципального района за счет субвенций, получаемых районом из бюджета субъекта Федерации и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом если уровень муниципальной бюджетной обеспеченности значительно выше среднего по субъекту Федерации, возможно перечисление "излишков" в региональные фонды поддержки муниципальных образований.

Практика такого рода перераспределения доходов разных уровней бюджетов в целях их выравнивания существовала и ранее, включая советский период. Новизна подхода заключается в установлении четких процедур расчета между бюджетами, лишенных субъективных и административных наслоений. Согласно новому Закону размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации, за исключением тех, у которых самые высокие доходы, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Примерно по тем же правилам с использованием прогрессивных методик распределения дотаций должны в соответствии с законом выравниваться уровни бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

Кроме фондов финансовой поддержки муниципальных образований на региональном уровне могут создаваться "функциональные" фонды. Хотя их задача тоже состоит в финансовой поддержке муниципалитета, эта поддержка имеет конкретную целевую направленность. В частности, фонд муниципального развития создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Возможность создания такого фонда, формируемого законом субъекта Федерации, предусмотрена ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 139 Бюджетного кодекса РФ. При этом отбор инвестиционных программ и проектов и определение условий их финансирования осуществляются в порядке, установленном самим субъектом Федерации.

На тех же принципиальных основах создается и фонд софинансирования социальных расходов, возможность создания которого на региональном уровне предусмотрена в указанных федеральных правовых актах в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.

Создание и использование этих фондов помогают установлению стабильности инвестиционной политики в муниципалитетах, дают им возможность определения перспектив экономического и социального развития. Как отмечалось выше, опыт ряда субъектов Российской Федерации, например Татарстана, Самарской области, обеспечивающих установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации, позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое индикативное бюджетное планирование, которое, избегая выдачи прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти.

Хотя абсолютные цифры, характеризующие долю доходов местных бюджетов в доходах региональных бюджетов, увеличиваются год от года, доходы местных бюджетов не обеспечивают в должной мере расходы муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Это свидетельствует, с одной стороны, о недостаточной государственной финансовой поддержке местного самоуправления, а с другой - о слабости использования организационно-финансовых возможностей, которые предоставлены как органам местного самоуправления, так и региональным органам государственной власти.

В Федеральном законе N 131-ФЗ в качестве одного из видов доходов местного бюджета определяются средства самообложения граждан. Будучи связанными с бюджетом, на самом деле они имеют весьма существенные особенности, отличающие их от обычных доходных бюджетных поступлений. Они не предусмотрены в бюджетной классификации, не подвержены правилам бюджетного процесса, их сбор не связан с конкретными календарными датами.

Это особый способ мобилизации денежных ресурсов, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообеспечения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Порядок введения и использования разовых платежей граждан определяется на местном референдуме (сходе) граждан.

В ряде муниципальных образований приняты специальные решения, устанавливающие порядок самообложения. Например, Совет Молчановского сельского поселения Молчановского муниципального района Томской области решил, в частности, что самообложение граждан может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию Молчановского сельского поселения.

Уплата платежей по самообложению производится всеми гражданами, достигшими 18-летнего возраста, местожительство которых расположено в границах Молчановского сельского поселения, независимо от их участия в собраниях граждан и отношения, выраженного ими при голосовании.

Платежи самообложения вносятся в бюджет Молчановского сельского поселения в срок, установленный собранием граждан.

Платежи по самообложению, не внесенные в установленный срок, взыскиваются администрацией Молчановского сельского поселения в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Средства самообложения включаются в бюджет Молчановского сельского поселения и расходуются на мероприятия, установленные собранием граждан в соответствии с примерным перечнем, утверждаемым администрацией. Средства самообложения, не использованные в текущем году, остаются на счете бюджета Молчановского сельского поселения и могут быть использованы в следующем году на те же цели.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным кодексом и уставом муниципального образования. Пользуясь этим правом, некоторые органы местного самоуправления в настоящее время выпустили свои облигации, занимая таким образом нужные им средства у юридических и физических лиц. У муниципалитета возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение получателем гарантии обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Муниципальные гарантии предоставляются от имени муниципального образования финансовым органом местной администрации.

Предоставление муниципальных гарантий осуществляется на возмездной основе по результатам проведения конкурса и проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии с обязательным оформлением обеспечения исполнения обязательств получателя муниципальной гарантии перед гарантом - муниципальным образованием.

Порядок предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом муниципального образования.

Несмотря на заинтересованность в получении таких кредитов, в настоящее время число муниципальных образований, выпустивших муниципальные займы и облигации, невелико. И это не случайно. В условиях ограниченных возможностей урегулирования бюджетно-финансовых потребностей муниципалитетов из различных региональных фондов потребности в заимствовании ресурсов, относительно независимых от федеральной и региональных властей, у местных органов местного самоуправления растут. Однако ужесточение бюджетного законодательства, в том числе в отношении требований к объемам и условиям заимствования, существенно сужает объем заимствований.

Так, для высокодотационных регионов и муниципалитетов норматив предельного объема государственного и муниципального долга был снижен со 100% доходов без учета возмездных перечислений (финансовой помощи) до 50% доходов. Фактически это ограничение едва ли не блокирует для дотационных бюджетов возможности рыночных займов (независимо от складывающейся конъюнктуры и конкретных потребностей). Результатом может стать дальнейшая дифференциация регионов и муниципальных образований в рамках одного субъекта Федерации по бюджетной обеспеченности их поляризации. Наиболее обеспеченные муниципалитеты получают возможность использовать рыночные механизмы формирования финансовых ресурсов (в том числе и для целей экономического развития) через проведение осмысленной политики заимствования и управления государственным долгом. Муниципальные же образования с высокими показателями бюджетных субсидий заведомо ограничиваются бюджетным законодательством в привлечении ресурсов заимствования у вышестоящего бюджета.

К тому же Бюджетный кодекс РФ при обилии различного рода ограничений на объемы и состав заимствования, объем государственного долга и расходов на его обслуживание практически не обеспечивает регулирования процесса имеющегося долга. По сути, объем заимствования для целей рефинансирования государственного и муниципального долга не в явном виде не регулируется (ст. 110.1 БК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Букина И.С. Указ. соч. С. 332, 333.

Общий смысл того, что принес Федеральный закон N 131-ФЗ и измененный Бюджетный кодекс в его новой редакции, заключается в установлении соотношения единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов в соответствии с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями. С учетом этих условий определены сами понятия единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов. Понятие единства бюджетной системы теперь включает необходимость единства принципов организации и функционирования этой системы, а также бюджетной классификации, форм бюджетной отчетности и др. Самостоятельность бюджетов понимается не только как право, но и как обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов, эффективно использовать бюджетные средства, осуществлять бюджетный процесс с ограничениями, предусмотренными Кодексом.

При всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности они не могут "выпадать" из общей бюджетной системы государства. В регулировании этого положения и Федеральный закон N 131-ФЗ, и Бюджетный кодекс в его новой редакции более последовательны, чем прежнее законодательство. В части 3 ст. 52 нового Федерального закона говорится, что формирование, утверждение и использование местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Таким образом, соблюдение законов определяется как главное условие обеспечения единства бюджетной системы.

Бюджетный кодекс идет еще дальше и определяет соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ в качестве непременного условия предоставления местным бюджетам трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (п. 1 ст. 136). Согласно п. 5 той же статьи при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

В принципе это мера обоснованная. Вместе с тем при отсутствии определенной процедуры установления факта несоблюдения законодательства применение ее чревато произвольностью принимаемых решений. Чтобы избежать этого, предстоит установить четкие критерии несоблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ. Во всяком случае, следует признать необоснованным прекращение предоставления межбюджетных трансфертов при отсутствии судебного решения, установившего факт несоблюдения законодательства.

Бюджетный процесс применительно к местному самоуправлению - это регламентированная нормами бюджетного права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением.

В целях обеспечения сопоставимости показателей бюджета муниципального образования с бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации при составлении, исполнении бюджета муниципального образования, формировании отчетности о его исполнении применяется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом.

Министерством финансов с учетом требований Бюджетного кодекса РФ разработан документ, содержащий модель бюджетного процесса в муниципальном образовании, определяющий участников этого процесса, их полномочия, различные стадии бюджетного процесса. Этим модельным документом уже пользуются органы местного самоуправления ряда муниципальных образований.

Финансовый орган местной администрации составляет ежеквартальный, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета муниципального образования и представляет их местной администрации.

Местная администрация направляет отчеты:

представительному органу муниципального образования;

в Федеральное казначейство;

иным органам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования утверждается представительным органом муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования, а также ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета муниципального образования подлежат официальному опубликованию.

В течение суток со дня внесения отчета об исполнении бюджета в представительный орган муниципального образования данный отчет направляется для проверки в контрольный орган муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования в месячный срок проводит внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год и составляет заключение.

Представительный орган муниципального образования рассматривает отчет об исполнении бюджета муниципального образования в течение одного месяца после получения заключения контрольного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования при рассмотрении отчета об исполнении бюджета заслушивает доклад уполномоченного должностного лица местной администрации об исполнении бюджета муниципального образования, а также доклад руководителя контрольного органа муниципального образования.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган муниципального образования принимает одно из следующих решений:

об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования;

об отклонении отчета об исполнении бюджета муниципального образования.

В муниципальном образовании муниципальный финансовый контроль осуществляют:

контрольный орган муниципального образования;

финансовый орган местной администрации;

главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Порядок осуществления муниципального финансового контроля устанавливается:

для контрольного органа муниципального образования решением представительного органа муниципального образования;

для финансового органа местной администрации местной администрацией.

Ответственность за бюджетные правонарушения в муниципальном образовании наступает по основаниям и в формах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации и иным федеральным законодательством.

Глава XV. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Дата добавления: 2015-05-10