Автономная модель местного самоуправления, ее типы

Понятие и классификации моделей местного самоуправления.

Основные вопросы темы

Тема 5. Местное самоуправление в зарубежных странах

1. Понятие и классификации моделей местного самоуправления.

2. Автономная модель местного самоуправления, ее типы.

3. Наблюдаемая модель местного самоуправления, ее типы.

4. Порядок формирования и структура органов местного самоуправления в зарубежных странах.

5. Компетенция органов местного самоуправления в зарубежных странах.

6. Финансы местного самоуправления в зарубежных странах.

7. Общая характеристика современных тенденций местного самоуправления в зарубежных странах.

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических форм в области местного самоуправления. По ряду причин у России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Для удобства изучения зарубежного опыта, эффективного применения его в практике муниципального строительства целесообразно осуществлять обобщение, классификацию этих форм. Важную роль в этой деятельности играет типология местного самоуправления, его обобщающее моделирование (выявление характерных моделей).

Модель местного самоуправления — это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных си­стем и выступающая в качестве их типичного представителя.

Анализируя муниципальные системы зарубежных стран, можно прийти к выводу, что в мире существует несколько их различных моделей. Они существенно отличаются друг от друга по принципам формирования органов местного самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, формам взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов в системе местного самоуправления[33].

Неоднородность критериев оценки порождает разнообразные классификации моделей местного самоуправления.

В работах отечественных ученых в качестве основного признака их классификации чаще всего выступает тип правовой системы, к которому принадлежит государство. На основании данного подхода, например, В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и др.), романо-германскую или континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.)[34]. Н. А. Емельянов, используя тот же подход, проводит несколько иную классификацию. Он выделяет англосаксонскую, континентальную или французскую, смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония) и «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоу­правления[35].

В основном комментируется два типа (модели) системы местного самоуправления: англосаксонский (английский) и континентальный (французский). Первый тип местного самоуправления, обычно приписывается таким странам, как Великобритания, США, Канада, Австралия и предполагает автономию органов местного самоуправления, отсутствие подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим и прямого государственного контроля за их деятельностью.

Континентальный же тип местного самоуправления, относимый, как правило, на счет Франции, Италии, Германии, обладает такими обобщенными признаками, как жесткая опека местного самоуправления со стороны агентов государственной власти, контролирующих деятельность соответствующих органов местного самоуправления (префектов, правительственных комиссаров и т. п.), допущение соподчиненности различных уровней местной власти друг другу, при этом представительные органы власти создаются здесь не во всех административно-территориальных единицах. В отличие от англосаксонского типа местного самоуправления, где населением избираются даже отдельные должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т. п.), при континентальной системе главы муниципальных образований — это одновременно представители государственной власти, назначаемые главой государства или вышестоящим исполнительным органом государственной власти.

Помимо этого в рамках конкретных государств авторами выделяется масса разновидностей ос­новных моделей местного самоуправления. Этих разновид­ностей так много, что все их с трудом можно перечислить. Фактически любая форма организации местной власти, дей­ствующая в стране, признается муниципальной моделью. Так, в Германии на уровне общин выделяют четыре разные модели управления, в городах США — три, в приходах Ве­ликобритании — одну и т.д.

Однако при более детальном анализе выявляется, что во многих странах, муниципальные системы которых отнесе­ны к различным базовым моделям местного самоуправле­ния, разновидности этих моделей имеют иногда больше сходств, чем различий.

Например, американская модель «сильный мэр — совет», при которой вся полнота власти в пределах муниципального образования концентрируется в руках избранного непосред­ственно населением мэра, напоминает модель «южногерман­ского совета» (точнее, ее разновидность «обербургомистр — совет»), получившую распространение в землях Бавария и Баден-Вюртемберг[36].

В то же время в Германии на окружном уровне осуще­ствляется прямое государственное управление, что является отличительной чертой континентальной модели местного самоуправления (подобная форма управления используется, например, в ок­ругах и кантонах Франции)[37].

Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления. Причем в Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.

Все это свидетельствует о том, что вышеобозначенная классификация носит во многом условный характер. Она акцентирует внимание больше на частных проявлениях, чем на общих для всех муниципальных систем признаках.

Данное обстоятельство выдвигает на первый план необ­ходимость применения новой, более универсальной класси­фикации моделей местного самоуправления, не находящей­ся в прямой зависимости от индивидуальных особенностей муниципальных систем конкретных государств.

С учетом двойственной природы местного самоуправле­ния, его общественно-государственного характера основным признаком классификации муниципальных систем может стать степень влияния государственных структур на деятель­ность органов местного самоуправления. Принимая за осно­ву данный классификационный признак, все многообразие мировых муниципальных систем можно свести к двум ос­новным моделям: «модели автономного местного самоуп­равления» и «модели наблюдаемого местного самоуправле­ния»[38].

Данная классификация предпочтительна по ряду причин:

во-первых, она является полностью обоснованной с на­учной точки зрения, так как логично вписывается в рамки дуалистической концепции местного самоуправления;

во-вторых, она позволяет четко выделить все наиболее используемые на сегодняшний день разновидности основ­ных моделей местного самоуправления;

в-третьих, отсутствие в названии муниципальных моде­лей регионального оттенка позволяет избежать излишне категоричных суждений некоторых российских ученых о яко­бы автоматическом переносе западных моделей местного са­моуправления на отечественную почву.

Следует также отметить, что выделенные в результате подобной классификации модели имеют универсальный ха­рактер. Различные их типы применяются во всех без исклю­чения странах мира. Некоторые из них используются и при создании российской системы местного самоуправления. В связи с этим целесообразно дать общую характеристику каж­дой из вышеобозначенных моделей и определить их разно­видности, что будет осуществлено в двух следующих параграфах.

Отметим, также, что приведенные выше классификации муниципальных систем в любом случае не являются исчерпывающими: в них содержатся наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Модель автономного местного самоуправления наиболее последовательно внедрена в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерная черта данной модели — отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующих выборные муници­пальные органы. Контроль центра за деятельностью орга­нов местного самоуправления в данном случае носит периодический характер и осуществляется путем финансовых ревизий (особенно в отношении расходования целевых субси­дий из вышестоящих бюджетов), министерских инспекций (проверку проводят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (централь­ные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления) и т.п.

В зависимости от способа выборов главы исполнитель­ной власти и формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов можно выделить несколько различных типов модели автономного местного самоуправления. Практика показывает, что наиболее распро­страненные из них, следующие:

· глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного органа местного самоуправления. Подобная модель, условно обозначаемая как «совет — сильный мэр», представлена более чем в половине городов США[39], используется она и в южных землях Германии;

· глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов представительного органа и одновременно совмещает функции его руководите­ля. Данная модель соответствует, например, системе «сильный совет — мэр», применяемой в США, Канаде и Великобритании, а также бургомистерской форме организации местного самоуправления в Германии;

· глава исполнительной власти избирается на долж­ность непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, однако при этом он не становится главой данного предста­вительного органа. Подобная форма организации ме­стной власти получила распространение в некоторых провинциях Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии;

· глава исполнительной власти назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. При этой му­ниципальной модели населением территориального образования избираются и депутаты представительного органа, и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр). Однако сфера их деятельнос­тиограничивается решением вопросов исключитель­но политического характера. Повседневной же адми­нистративной работой руководит назначаемый и контролируемый представительным органом местного са­моуправления управляющий (менеджер)[40]. Институт «муниципальных менеджеров» получил распростране­ние в США (40 % всех городов)[41], в Канаде (около 150 не­больших и средних городов)[42], Германии, Норвегии, Швеции Финляндии и ряде других стран;

· глава исполнительной власти не избирается, а все пол­номочия представительного и исполнительно-распоря­дительного характера реализуются комиссией — орга­ном, состоящим из выборных должностных лиц, воз­главляющих основные подразделения аппарата муни­ципального управления. Данная форма организации местной власти применяется во многих малых городах США;

· местным сообществом избирается единственное должностное лицо местного самоуправления — глава му­ниципального образования (мэр, староста), в компе­тенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его испол­нении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением данного муниципально­го образования. Подобная модель применяется сегод­ня многими странами Западной Европы при организа­ции системы местного самоуправления на территории, небольших, преимущественно сельских, поселений.

Дата добавления: 2015-05-10