Писарев Александр Николаевич

Учебник подготовлен в соответствии с планом научно-исследовательской работы

Рекомендовано Министерством образования и науки РФ

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности 030501 ”Юриспруденция”,

Московского городского университета управления Правительства Москвы

И.И.Овчинников, доктор юридических наук, профессор, академик Академии экономики, финансов и права (главы 3, 7, 8, 10, 12, Приложения)

А.Н. Писарев, доктор юридических наук, профессор (главы 1, 2, 4-6, 9, 11, 13 (в соавторстве

с кандидатом юридических наук, доцентом И.А.Алексеевым)

Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М.: 2007.- стр.

кафедра конституционного и муниципального права

На основе анализа федерального и регионального законодательства (прежде всего г.Москвы), муниципальных правовых актов, а также исторического и зарубежного опыта развития местного самоуправления исследуются актуальные проблемы теории и практики муниципального права. Подробно освещены особенности организации местного самоуправления в г.Москве.

Предназначается для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для депутатов, государственных и муниципальных служащих и, прежде всего, тех из них, кто проходит систематические переподготовку и повышение квалификации в соответствии с требованиями соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

	Оглавление
	Предисловие
Часть I.	Общие положения муниципального права России
Глава 1.	Муниципальное право как комплексная отрасль права
	1.1 Понятие и особенности муниципального права как комплексной отрасли права
	1.2 Муниципально-правовые нормы и отношения
	1.3 Понятие, система и иерархия источников муниципального права
Глава 2.	Муниципальное право – наука и учебная дисциплина
	2.1 Понятие, задачи и предмет науки муниципального права
	2.2 Учебный курс “Муниципальное право Российской Федерации”: структура, особенности, предъявляемые требования
	Часть II. Основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления
Глава 3	Историко-теоретические основы местного самоуправления
	3.1 Понятие основ местного самоуправления
	3.2 Местное самоуправление в системе основ конституционного строя Российской Федерации.
	3.3 Местное самоуправление - самостоятельный элемент системы народовластия
	3.4 История становления и развития местного самоуправления в России и Москве
	3.5. Теории и системы местного самоуправления
Глава 4.	Финансово-экономические основы местного самоуправления
	4.1. Понятие, состав и управление муниципальной собственностью
	4.2. Понятие и структура местных бюджетов
Глава 5.	Территориальные основы местного самоуправления
	5.1. Территории муниципальных образований
	5.2. Особенности территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях, специально определяемых в федеральном законодательстве
	5.3. Требования, предъявляемые к порядку изменения границ муниципальных образований и их преобразованию
	5.4. Виды и правовой статус земель, составляющих территорию муниципального образования
Глава 6.	Правовые основы местного самоуправления
	6.1. Место и роль международно-правовых актов о местном самоуправлении в правовой системе Российской Федерации
	6.2. Конституционные основы местного самоуправления

6.3. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в России: история развития, современные проблемы его реализации

	6.4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления: понятие, виды, основные направления совершенствования (на примере г. Москвы)
	6.5. Муниципальные правовые акты
	6.6. Правовые основы местного самоуправления, содержащиеся в источниках муниципального права, характерных для англо-саксонской системы права
Глава 7.	Гарантии и защита прав местного самоуправления
	7.1. Понятие и система общих и специальных гарантий самостоятельности местного самоуправления
	7.2. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления
	7.3. Гарантии судебной защиты нарушенных прав органов местного самоуправления и жителей муниципального образования
Часть III.	Система организации местного самоуправления
Глава 8.	Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления
	8.1 Местный референдум – высшее проявление воли населения муниципального образования
	8.2 Муниципальные выборы: понятие, принципы, гарантии и порядок проведения
	8.3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
	8.4. Сход граждан – традиционная для России форма прямого волеизъявления населения
	8.5. Иные формы непосредственной демократии, используемые для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти
	8.6 Территориальное общественное самоуправление: понятие, правовая природа и формы осуществления
Глава 9.	Органы местного самоуправления
	9.1 Понятие, особенности правового положения, структура, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления
	9.2. Основы правового положения представительного органа муниципального образования
	9.3. Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования)
	9.4. Местная администрация и другие органы муниципального образования
Глава 10.	Муниципальная служба
	10.1. Понятие и принципы муниципальной службы
	10.2. Основы статуса муниципального служащего
	10.3. Прохождение муниципальной службы
Часть IV.	Компетенция и ответственность в муниципальном праве.
Глава 11.	Теоретико-правовые основы предметов ведения и полномочий в муниципальном праве
	11.1. Понятие, виды полномочий органов местного самоуправления и предметов ведения (вопросов местного значения) муниципальных образований
	11.2. Государственные полномочия в муниципальном праве: понятия, виды, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Глава 12.	Содержание полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
	12.1. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством
	12.2. Полномочия органов местного самоуправления по реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав
	12.3 Полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности и охраны их жизни и здоровья жителей муниципального образования
Глава 13.	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью
	13.1. Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
	13.2. Муниципально-правовая ответственность депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед населением
	13.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами
	13.4. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

В условиях осуществляемой в Российской Федерации муниципально-правовой реформы важным элементом процесса развития народовластия должно стать внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации[1].

После того как Конституция 1993 г. впервые закрепила в нормах права, обладающих высшей юридической силой, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, в России начался процесс формирования отдельного от государственной власти направления реализации власти народа, создаваемой для решения вопросов местного значения. Предстоит детальная правовая регламентация на федеральном, региональном и местном уровнях самых разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, а также – практической реализации, детализации и конкретизации конституционных норм, в которых местного самоуправления определено в качестве самостоятельной формы народовластия.

Особую значимость указанные проблемы приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которые содержат принципиально новые подходы к вопросам организации местного самоуправления. Речь идет, прежде всего, о создании многоуровневой территориальной системы осуществления местного самоуправления; закреплении за каждым из видов муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения, выявлении особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях; определении четкого перечня доходных и расходных статей местного бюджета; установлении перечней видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований; закреплении четкой системы и правового положения органов местного самоуправления; значительном расширении форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления; закреплении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д.

Реализация положений указанного Федерального закона потребует проведения большого количества различного рода организационных мероприятий, связанных с принятием на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных актов, внесением принципиальных изменений в уже действующие; существенными изменениями территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации; определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т.д.

Особую значимость и актуальность проблемы правового регулирования деятельности населения по осуществлению местного самоуправления приобретают в настоящее время в столице Российской Федерации – городе Москве. Это объясняется наличием целого ряда конкретных причин, которые условно можно разделить на две группы.

Первая группа причин связана с особенностями формирования, организации, деятельности органов местного самоуправления в городе Москве. Достаточно сказать, что в отличие от большинства субъектов Российской Федерации, где формирование органов местного самоуправления начиналось после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Москве этот процесс начался только после проведения в марте 2004 г. первых для города выборов депутатов представительных органов местного самоуправления (муниципальных собраний).

Кроме этого, в Москве только сейчас начинается процесс разработки муниципальных правовых актов, регламентирующих в соответствии с законодательством города отдельные сферы организации и деятельности местного самоуправления, формирования финансово-экономических основ местного самоуправления, определения полномочий органов местного самоуправления и принципов их взаимодействия с органами государственной власти города.

Следствием указанной новизны является пока недостаточная научная разработанность сложнейших проблем правового регулирования организации местного самоуправления в Москве, как в части теоретических основ, так и в части специальных вопросов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе многообразной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Вторая группа причин, обусловливающих актуальность проблемы правового регулирования местного самоуправления в Москве, связана с тем, что в настоящее время, несмотря на непродолжительное время функционирования большинства внутригородских органов местного самоуправления, сложилась определенная практика их деятельности по выражению интересов населения, которая не подвергалась в достаточной степени анализу и системному изучению.

Исключительно актуальна в Москве и задача обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", особенно в части передачи в муниципальную собственность имущества, решения межбюджетных отношений, закрепления состава, структуры и полномочий муниципальных собраний и муниципалитетов.

Указанный Федеральный закон, а также принимаемые в соответствии с его требованиями законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты вносят существенные изменения в продолжающиеся до настоящего времени взаимосвязанные процессы формирования муниципального права как комплексной отрасли права, науки и учебной дисциплин. Полагаем, что эти процессы вызывают необходимость изменения требований Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности “Юриспруденция”.

Обновление учебного курса "Муниципальное право Российской Федерации" имеет важное значение как в системе профессиональной подготовки студентов юридических факультетов и вузов России, особенно тех из них, кто избрал для себя государственно-правовую специализацию, так и в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и лиц, проходящих гражданскую службу в государственных органах.

Для последних повышение квалификации и получение дополнительных знаний в рамках муниципального права может стать обязательным требованием, вытекающим из решения аттестационной комиссии, которая в соответствии с требованиями ст.15 и 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" каждые три года решает вопрос о соответствии гражданского служащего замещаемой должности или включении его в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста

Требования по обязательному повышению квалификации и переподготовке муниципального служащего устанавливаются, как правило, в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с требованиями ст.30 Закона г. Москвы от 24 марта 2004 г. № 15 "О муниципальной службе в городе Москве" повышение квалификации муниципального служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет, в образовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного профессионального образования, в том числе негосударственных и зарубежных.

Проведение реформы местного самоуправления, реализация положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" невозможны без качественной профессиональной подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации отмечается дефицит специалистов в области организации местного самоуправления, что, несомненно, существенно затрудняет проведение реформы местного самоуправления, реализацию положений указанного Федерального закона.

Настоящий учебник в значительной мере восполняет существующий пробел в обеспечении обучающихся необходимой учебной литературой по муниципальному праву. В нем учтены последние изменения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления.

Основная цель учебника - оказать помощь студентам и слушателям курсов переподготовки и повышения квалификации в изучении и освоении не только теоретических положений муниципального права, но и практических навыков реализации правовых актов, регламентирующих основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной области.

Структура, содержание учебника разработаны не только в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта, но и на основе требований Министерства образования и науки Российской Федерации, а также Правительства Москвы к порядку, условиям и содержанию программы профессиональной переподготовки специалистов для выполнения соответствующих видов профессиональной деятельности в сфере государственного и муниципального управления, с учетом особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в Москве.

Учебный курс ”Муниципальное право Российской Федерации” рассчитан на один семестр. Основными формами изучения данной дисциплины являются лекции, практические и семинарские занятия, самостоятельная работа. Студенты готовят доклады, иные выступления, письменные рефераты и выполняют другие задания.

Муниципальное право России является одной из дисциплин, по которой студенты юридического факультета по выбору могут писать курсовую работу, а избравшие для себя государственно-правовую специализацию – выпускную квалификационную (дипломную) работу. Итогом изучения данного учебного курса является экзамен. При подготовке к экзамену продолжается усвоение учебного материала, систематизируются и закрепляются полученные в ходе занятий знания.

В целях оказания студентам и слушателям практической помощи в повышении эффективности их самостоятельной работы, наиболее рациональном ее планировании, качественном изучении и усвоении обширного учебного, научного и нормативного материала в качестве приложения к настоящему изданию предлагается учебно-методический комплекс, содержащий: учебную программу курса; примерные планы семинарских занятий; рекомендуемые правовые источники и литературу; примерные темы рефератов, курсовых, выпускных квалификационных (дипломных) работ, вопросы для подготовки к экзамену; глоссарий основных юридических терминов и понятий по муниципальному праву.

Кроме этого, к учебнику прилагаются Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. и Закон города Москвы “Об организации местного самоуправления в городе Москве” 2002 г.