Розділ 1 Поняття і правова природа принципів адміністративного процесуального права

З розвитком суспільства принципи адміністративного процесуального права розвиваються і вдосконалюються з урахуванням потреб політичних і соціально-економічних перетворень, подальшого забезпечення гарантій захисту суб'єктивних прав громадян, їх об'єднань і державних інтересів, а також підвищення ефективності судової діяльності в забезпеченні законності і справедливості. На сучасному етапі розвитку України суворе додержання і законодавче вдосконалення повноти вираження і дії демократичних принципів адміністративного процесуального права виступає важливою гарантією зміц­нення законності як невід'ємної частини функціонування правової держави і демократичного правопорядку.

Аналіз принципів адміністративного процесу в юридичній літературі здійснюється за двома основними підходами. Перший полягає у встановленні особливостей змісту адміністративно-процесуальних принципів через їх місце у системах принципів державного управління, загальнопроцесуальних і загальносоціальних принципів, які є категоріями вищого порядку Другий підхід полягає в установленні місця таких принципів у системі принципів конституційного права та інших галузей права.

Публічно-правова діяльність не може існувати до того, як будуть установлені й реалізовані правові норми, що її передбачають. Зміст публічно-правової діяльності винятково такий, яким його визначають норми тієї чи іншої публічної галузі права. Юридичні принципи, будучи закріпленими в таких нормах, виступають передумовою публічної правової діяльності, а не навпаки. Зумовлена суто юридико-нормативна, публічно-правова сфера складається з певних груп однорідних правових відносин.

Така групова однорідність спричиняє складеність публічно-правового регулювання суспільних відносин нормами різних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового і т.д.). У науці адміністративного права існує проблема розрізнення принципів державного управління та принципів адміністративного права. В радянській науці адміністративне право не мало власних принципів тому, що в теорії вони підмінялись принципами державного управління '. Такий підхід домінує, до деякої міри, і сьогодні. Проблема зводиться до того, що не варто ототожнювати принципи правового опосередкування певних суспільних відносин із принципами розвитку самих цих суспільних процесів.

Отже, більш прийнятний другий підхід. В основу аналізу беруться норми конституційного права тому, що вони є приписами прямої дії і первісно врегульовують ті відносини, які конкретизовано регулюються адміністративно-процесуальними. Водночас для маловивчених принципів сучасного адміністративного процесу можна використати і перший підхід.

Юридичні принципи існування суспільства в цілому, державного управління є другорядними для вивчення адміністративного процесу. Зате на їх тлі легко проявити особливості правових принципів власне адміністративного процесу. В такому ключі і буде здійснене дослідження адміністративно-процесуальних принципів та їх подальший аналіз.

Найбільш повну картину проблематики принципів адміністративного процесу, і перш за все їх поняття, дав С.І.Котюргін. На його думку, під ними треба розуміти закріплені в нормах права основні, керівні ідеї, що характеризують зміст галузі, а також її окремі стадії та інститути.[13]

Норми даної галузі своїм змістом закладають основу того чи іншого принципу. Але не можна забувати, що одним із завдань принципів права є заповнення прогалин у чинному законодавстві. Це зауваження особливо значиме для адміністративного процесу, оскільки правове регулювання цієї галузі права знаходиться на етапі становлення.

У загальній же адміністративно-правовій теорії під принципами права розуміють основні начала (ідеї), що характеризують зміст права, закріплюють закономірності його розвитку і визначають механізм правового регулювання управлінських відносин [11]. Тобто очевидно, що суть юридичної категорії "принцип" практично не змінюється залежно від реалізації в різних правових галузях або інститутах, тому загальне визначення принципів адміністративного процесуального права цілком об'єктивно повинне відповідати загальним закономірностям правової системи і виглядатиме таким чином: принципи адміністративного процесуального права - це основні положення цієї галузі права, що відбивають її специфіку і зміст. Можна дати і більш конкретизоване визначення принципів адміністративного процесуального права як засадничих положень, за допомогою яких визначаються особливості, специфіка, призначення адміністративно-процесуальної діяльності, врегульованої нормами права (адміністративного процесуального права).

Найповнішу класифікацію принципів адміністративного процесуального права розробили A.A. Мельников, H.H. Полянський, В.М. Савицький і М.С. Строгович. Вони виділяють [14, c. 126]:

- принципи судового права;

- принципи правосуддя, які залежно від підстав класифікації діляться на організаційні та функціональні (їх можна вважати і принципами адміністративного процесу за сферою їх діяльності).

За нормативними актами, в яких вони закріплені, можна виділити:

- конституційні принципи;

- принципи, закріплені в галузевому законодавстві.

Важливо відзначити універсальний характер багатьох правових принципів. Незалежно від різних класифікацій більшість загальноправових принципів є конституційними і дістають своє відображення як в адміністративному, так і в адміністративному процесуальному праві, наприклад:

- принцип законності;

- принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина, їх безпосередньої дії і правового захисту;

- принцип єдності системи державної влади, розмежування компетенції між центральними та місцевими органами державної влади;

- принцип розподілу законодавчої, виконавчої та судової влади;

- принцип забезпечення права громадян на участь у державному управлінні;

- принцип ефективного управління;

- принцип рівності громадян перед законом;

- принцип гуманізму.

Ця система конституційних принципів розвинута в спеціальних актах, що регулюють адміністративний процес, наприклад, у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Вони набули розвитку і в Кодексі адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV (надалі -КАСУ). Наприклад, у ст. 7 КАСУ зазначено: "Принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є:

1) верховенство права;

2) законність;

3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;

4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі;

5) гласність і відкритість адміністративного процесу;

6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, крім випадків, установлених цим Кодексом;

7) обов'язковість судових рішень" [1].

Крім того, деякі конституційні принципи не є чітко сформульованими в нормах адміністративного процесуального права, але їх вплив на галузь простежується досить легко, оскільки багато галузевих інститутів сформовані на основі й на виконання таких принципів. Наприклад, принцип гуманізму реалізується у:

- наданні значних прав громадянинові, що звернувся зі скаргою;

- наданні адвоката у разі нездатності громадянина самому оплачувати послуги тощо.

Слід зазначити, що виділення конституційних принципів в особливу групу не означає другорядної ролі інших, прямо не сформульованих у Конституції України, основних положень адміністративного процесуального права (як і інших правових галузей). Очевидно, що внаслідок свого змістовно-цільового призначення усі принципи рівною мірою важливі й обов'язкові для врахування та застосування в нормотворчій і правозастосовній діяльності.

Інша група принципів визначає природу і суть правосуддя в адміністративних справах. Незалежно від виду судочинства, засадничі начала правосуддя є загальними.

Важливо підкреслити те, що розподіл принципів правосуддя на організаційні та процесуальні до певної міри є умовним. Багато авторів справедливо відзначають, що немає принципів тільки організаційних або тільки процесуальних. Так, призначення суддів, будучи, на перший погляд, принципом організаційним, є водночас принципом процесуальним. Те саме можна зазначити і про принцип змагальності, який передбачає процесуальне рівноправ'я сторін у цивільному, кримінальному, конституційному й адміністративному судочинстві, але "несе і певне організаційне навантаження: розподіл функцій позивача і відповідача, звинувачення і захисту, суду".[10]

Більшість із принципів правосуддя застосовані до кожного виду судового процесу, вони являють собою загальні вимоги, але є і відмінності. Таким чином, як принципи, властиві адміністративному процесуальному праву, треба назвати принципи організації правосуддя. У сукупності принципів цієї групи можна виділити принципи конституційного характеру, проте їх безпосередній стосунок до організації правосуддя в адміністративних справах дає змогу відокремити їх і розглядати в системі принципів організації судочинства, а не в системі загальних конституційних принципів

Принцип указує на гарантії, які ще повинні бути розроблені для його забезпечення '. Тут проявляється така сторона суті принципу, як зв'язаність на його основі норм та інститутів певної галузі права. А.М.Колодій бачить існування принципів-зв'язків не тільки у предметі галузі, а й у методі та механізмі галузевого правового регулювання. Автор відштовхується при цьому від поняття "принцип права", а не "юридичний принцип", що є більш широким поняттям [11]. Тобто, виключаючи головне завдання принципу - відображення суспільних закономірностей, автор акцентує увагу на іншому - відбитті специфічно юридичних основ права (структурних і регулятивних. Єдиним змістом принципів процесу є, навпаки, суспільні основи (закономірності), тобто зв'язки у предметі. І в такій якості принципи соціальних закономірностей є складовою частиною принципів відповідної галузі права чи іншого нормативного правового утворення.

Для визначення поняття цивільно-процесуальних принципів характерне виділення серед ідей, які вони відображають, також поглядів на організаційну побудову судочинства. Цей підхід сприйнятий і в адміністративно-процесуальній теорії. Для цивільно-процесуальної науки це зрозуміло. Адже однією із запорук якісного (незалежного) судочинства є організаційні умови його здійснення. Завдання адміністративного процесу - оперативне та фахове вирішення індивідуально-конкретних управлінських справ - теж вимагають певних принципів організації їх виконання. Організаційні форми управління є рамкою, що заповнюється процесуальними нормами.

До принципів висувають також ряд вимог. Основна серед них - повнота або високий ступінь узагальненості. Це означає, що всі вимоги, які складають зміст принципу, виражаються в більшості процесуальних дій.

Недостатньо розкрите питання прийняття наукової конструкції прямо не закріпленого в праві принципу в якості правової. Неоднакові системи принципів пропонуються різними авторами через неоднакове бачення зв'язків між процесуальними діями, через пов'язування різних процесуальних дій.

Так, С.І. Котюргін пов'язує такі процесуальні дії, як виявлення ознак проступку через заяву громадян та відповідь на цю заяву, за допомогою принципу безпосередності реагування. Принцип безпосередності реагування проявляється у зв'язку будь-якою процесуальною дією зі з'ясуванням обставин, які мають ознаки проступку. А принцип авторитарності пов'язує короткими термінами моменти порушення справи та її вирішення [13].

Розв'язання даної проблеми має ґрунтуватись на вказівках самих адміністративно-процесуальних норм про функціональні зв'язки між собою. Для виявлення таких зв'язків потрібно аналізувати норми, не типові для інших видів процесу - цивільного, кримінального, господарського, конституційного провадження. В адміністративному ж процесі така можливість у багатьох випадках спеціально виділена.

Перейдемо до розгляду юридичних принципів, які діють в адміністративному процесі на основі наукового абстрагування, і з'ясуємо спільні риси як адміністративно-процесуальних принципів, так принципів та інших суміжних державно-правових явищ. Найбільш загальні ідеї про закономірності державно-правових явищ прийнято називати загальносоціальними принципами. Вони проявляють себе в рамках правової системи конкретного суспільства.

При цьому під останніми розуміють правила управлінської поведінки, що випливають із потреб об'єкта і повертаються до нього у вигляді наукового знання, за допомогою якого реалізуються ці потреби на основі підвищення ефективності його потенціалу, більш досконалої організації відносин об'єкта із середовищем.[8] Європейська традиція принципів адміністративного процесу теж виділяє серед них такі загальні принципи, як сумлінності (позитивної відповідальності державних органів), рівноправності, обґрунтованості та раціональності (доцільності).

Принципи соціального управління опосередковано знаходять застосування у сферах державного управління; організуючого впливу державних органів, що не входять до системи органів державної виконавчої влади; внутрішньої організації в недержавних установах; зовнішнього владного впливу не публічних організацій на основі делегованих державою повноважень.

Нижчими за рівнем узагальнення є принципи державного управління. Це формули закономірностей взаємозв'язку між елементами системи державного управління.

Аналіз діючого законодавства України доводить справедливість цього висновку. Він дає змогу виділяти змістовні та організаційні («процесуальні») принципи державного регулювання на рівні держави як системи, та такі ж групи принципів на рівні органів виконавчої влади. Прикладом змістовних принципів державного управління є положення статті 32 закону «Про внесення змін до Закону України «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності» від 1.12.98 р. [2]. До них, зокрема, зараховують додержання вимог екологічної безпеки, збалансованості розвитку фундаментальних і прикладних досліджень, визнання свободи творчої, наукової та науково-технічної діяльності.

Цінність організаційних принципів державного управління (у широкому розумінні) полягає у тому, що вони вказують на форми здійснення державою своїх функцій. Зокрема, стаття 5 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8.02.95 р., серед таких форм називає нормування, ліцензування, нагляд у сфері використання ядерної енергії [3]. Останні дві форми для адміністративного процесу особливо важливі, оскільки саме вони потребують процесуальних форм свого здійснення.

На основі цього можна сформулювати визначення принципу адміністративного процесу. Ним є ідейний зв'язок між процесуальними діями учасників розгляду і задачами провадження чи проводу, зміст якого (зв'язку) з урахуванням особливостей правового впливу відображений в адміністративно-процесуальних нормах чи випливає з них.

Дата добавления: 2015-05-31