Функціональні та організаційні принципи адміністративного процесуального права

На нашу думку, оскільки кожний адміністративно-процесуальний принцип має свою власну цінність, є самостійним юридичним утворенням, то особливої потреби в класифікації їх за якісними критеріями немає. Достатньо було б обмежитися суто кількісною їх характеристикою. Однак різноманітність проваджень у адміністративному процесі обумовлює й наявність принципів, які підкреслюють певні особливості адміністративного провадження та впливають на побудову адміністративно-процесуальної форми (режиму). Наприклад, не у всіх провадженнях можуть застосовуватися принципи безоплатності адміністративних проваджень, швидкості та економічності розгляду справи, добровільності звернення громадян до органів, уповноважених розглядати адміністративні справи, етичності у стосунках, підконтрольності тощо.

Отже, з метою більш повного пізнання наукою системи принципів доцільніше розглядати їх через призму завдань, які вони виконують для забезпечення здійснення адміністративно-процесуальної діяльності, тобто за предметом правового регулювання. Усі принципи за такими ознаками умовно можна поділити на: функціональні та організаційні.

До функціональних належать принципи, які визначають спрямованість адміністративного процесу, форму і зміст його інститутів. Це принципи: законності; гласності; об’єктивної істини; перегляду рішень органу, уповноваженого розглядати адміністративні справи; обов’язковість виконання прийнятого рішення та ін.

Принцип законності є найважливішим принципом адміністративного процесу, характеризується неухильним виконанням, дотриманням усіма учасниками суспільних відносин вимог нормативно-правових актів. Законність як стан (режим) суспільства передбачає: а) наявність досконалого законодавства; б) повне і неухильне виконання нормативних актів державними органами, посадовими особами, організаціями та громадянами; в) верховенство закону щодо всіх інших правових актів; г) єдність розуміння і застосування законів на всій території України; ґ) рівність усіх громадян у правовому захисті й у виконанні громадянами правових приписів; д) невідворотність юридичного реагування, впливу на осіб за вчинені ними правопорушення; е) здійснення державного нагляду і громадського контролю за дотриманням, виконанням і використання норм законодавства [15].

Правове закріплення положень про те, що: органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 9 КАСУ); провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюються на основі суворого додержання законності (ст. 7 КУпАП); процесуальні дії та прийняття рішень уповноваженим суб’єктом здійснюються виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України; додержання вимог закону забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, прокурорським наглядом, правом оскарження встановленими законом способами (ст. 7 КУпАП), підкреслюють специфічність принципу законності [1, 8].

Разом із тим, варто звернути увагу на те, що з розбудовою громадянського суспільства відповідним чином поповнюється зміст і якісна сутність засадничих ідей держави. Йдеться про випадки, коли процесуальні процедури неврегульовані, нечітко визначені: підвідомчість справ; строки й місце розгляду справи; перелік належних доказів у справі; коло осіб, які можуть бути допитані як свідки, та ін. В умовах такої невизначеності не виключене порушення прав та інтересів громадян чи юридичних осіб. З метою уникнення помилок у правозастосовчій практиці на основі вивчення і узагальнення судової практики, аналізу судової статистики Пленум Верховного Суду України та Пленум Вищого адміністративного суду дають роз’яснення з питань застосування законодавства, норм процесуального права та організації судової діяльності. Ці роз’яснення хоча й не є нормами права, але, враховуючи ту обставину, що постанови Пленуму відображають позицію Верховного Суду України з певних питань, нижчі суди не можуть їх ігнорувати, вже хоча б тому, що при оскарженні їх рішень Верховний Суд, очевидно, матиме ту саму позицію.

Отже, адміністративний прецедент в Україні не визнається, а фактичне використання роз’яснень Верховного Суду містить елементи адміністративного чи судового прецеденту. Крім цього, ч. 7 ст. 9 КАСУ встановлено можливість застосування судом аналогії закону та аналогії права. У разі відсутності закону, що регулює відповідні відносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права) [1]. Отже, законодавець покладає обов’язок на суд розглянути справу по суті, застосовуючи подібні за змістом норми або загальні приписи та опосередковані способи реалізації суб’єктивних прав громадян, якщо процесуальні процедури неврегульовані або нечітко визначені.

Однак застосування аналогії закону можливе лише за таких умов: а) відносини мають бути адміністративно-правовими; б) ці відносини не врегульовані адміністративним процесуальним законодавством; в) в інших законах існують норми, що регулюють подібні за змістом публічні відносини. Проте, якщо відсутні норми чи закони (нормативні акти), що регулюють подібні публічні відносини, то застосовується аналогія права. Умови застосування аналогії права наступні: а) відносини сторін є публічно-правовими; б) ці відносини не врегульовані адміністративним процесуальним правом; в) відсутні норми (закони), що регулюють подібні за змістом правовідносини. У такому разі суд виходить із загальних приписів Конституції та принципів права, а також змісту матеріальних норм, що потребують реалізації адміністративно-процесуальним шляхом.

До організаційних належать принципи, які визначають процесуальну діяльність органів (посадових осіб), судів, уповноважених розглядати індивідуальні адміністративні справи. Це принципи: юрисдикційної підвідомчості адміністративних справ; рівності учасників адміністративного процесу перед законом; провадження процесу державною мовою; публічності (офіційності); швидкості та економічності процесу та ін.

Принцип юрисдикційної підвідомчості адміністративних справ своє законодавче закріплення знаходить безпосередньо у провадженнях з адміністративного судочинства та у справах про адміністративні правопорушення. На нашу думку, це один із принципів, який відмежовує адміністративний процес від управлінської діяльності шляхом чіткого розподілу справ за органами, уповноваженими їх розглядати, виходячи з того, що державні органи діють в адміністративному процесі у межах закріпленої за ними компетенції. Отож, чітка регламентація повноважень органів влади (посадових осіб), судів має бути однією із ознак адміністративного процесу, а не віртуальною узагальненістю діяльності органів влади щодо реалізації матеріальних норм.

Принцип розгляду адміністративних справ за підвідомчістю має велике прикладне значення. Це, по-перше, розвантаження судових органів від невластивих для них справ шляхом їх вирішення в адміністративному порядку, в тому числі й значної частини справ про адміністративні правопорушення; по-друге, адміністративні справи розглядаються компетентними органами, які найбільш обізнані в тій чи іншій справі і можуть прийняти кваліфіковане рішення; по-третє, відбувається певна спеціалізація з розгляду справ з урахуванням рівня кваліфікації, обсягу повноважень, сфери діяльності, системи і структури побудови органів влади тощо. У провадженнях з адміністративного судочинства розрізняють: а) предметну підсудність, правила якої дозволяють визначити, який адміністративний суд буде розглядати справу за першою інстанцією; б) територіальну підсудність, яка дозволяє розмежувати предметну компетенцію адміністративних судів одного рівня залежно від місця розгляду справи; в) інстанційну підсудність, яка дозволяє розмежувати компетенцію адміністративних судів різного рівня (статті 18 – 21 КАСУ).

У провадженнях про адміністративні правопорушення з врахуванням різноманіття адміністративних правопорушень справи розглядаються: а) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад; б) виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад; в) районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями); г) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими законами України (статті 218—244).

Адміністративні провадження в сфері управління розглядаються уповноваженими на те органами (посадовими особами), до компетенції яких безпосередньо належить вирішення питання щодо визнання і задоволення прав, свобод і законних інтересів особи.

Принцип рівності учасників адміністративного процесу перед законом визначається конституційним положенням (ст. 24), за яким не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками знайшов своє закріплення у всіх юрисдикційних процесах, в адміністративному — ст. 10 КАСУ, ст. 248 КУпАП. Суть цього принципу полягає у відсутності будь-яких переваг учасника адміністративного провадження перед іншими. Орган, який розглядає адміністративну справу, зобов’язаний поважати честь і гідність усіх учасників процесу. За порушення

рівноправності громадян встановлена кримінальна відповідальність ст. 161 КК України).

Принцип публічності (офіційності) адміністративного процесу виражається у закріпленні обов’язку органу адміністративної юрисдикції здійснювати розгляд і вирішення адміністративної справи і пов’язані з цим дії від імені іншої держави. На органи адміністративної юрисдикції покладено вживати передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ст. 11 КАСУ, ст. 251 КУпАП) [1, 8]. Слід зазначити, що переважно ці дії здійснюються за державний рахунок. Водночас орган адміністративної юрисдикції не є суб’єктом доказування, а тільки оцінює докази.

Принципи швидкості та економічності адміністративного процесу обумовлюється наслідком оперативної управлінської діяльності. В цьому зв’язку залежно від категорії адміністративних справ законодавством установлюються певні строки провадження, протягом яких адміністративна справа має бути розглянута і вирішена по суті.

У Кодексі адміністративного судочинства України законодавець вживає поняття «розумний строк» — найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (п. 11 ст. 3 КАСУ). Проте розгляд адміністративної справи у судовому засіданні не може перевищувати двох місяців із дня відкриття провадження у справі (ч. 1 ст. 122 КАСУ), а в окремих випадках — провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів; дій або бездіяльності виборчих комісій; органів виконавчої влади, які порушують законодавство про вибори та референдуми, тощо — установлено дво-, три-, п’ятиденний строк розгляду справи, а то й невідкладно (статті 171—176, 180—183 КАСУ) [1].

Таким чином, встановлення порівняльно невеликих строків розгляду і вирішення адміністративних справ, по-перше, виключає зволікання у розгляді справи з боку органу адміністративної юрисдикції, а, по-друге, ведення процесу в часові рамки сприяє скороченню матеріальних витрат на його здійснення. Визначення конкретних строків розгляду та вирішення адміністративних справ є тим чинником, за допомогою якого можна стверджувати про необґрунтованість «широкого» розуміння адміністративного процесу.

В юридичній літературі називаються й інші принципи адміністративного процесу, зокрема: самостійності в прийнятті рішення; відповідальності посадових осіб; контролю; активності правозастосовчих органів; двоступеневості адміністративного процесу; активності правозастосовчих органів; мотивації; дійсних та справжніх можливостей тощо не можуть, на нашу думку, розглядатися як принципи із наступних міркувань: 1) згадані вимоги характерні для всіх видів правозастосовчої діяльності; 2) ця діяльність регламентується правовими нормами, які не мають процесуального характеру; 3) ці вимоги («принципи») не визначають умов побудови будь-якого юридичного процесу, в тому числі й адміністративного, а утворювати «структурний конгломерат» немає потреби.

Слід зазначити, що всі принципи тісно пов’язані між собою, постійно взаємодіють, закріплюють вихідні, нормативні положення і виступають критеріями поведінки суб’єктів адміністративного процесу. Всі вони встановлені Конституцією та законами України і складають демократичне підґрунтя для розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин. Таким чином, принципи адміністративного процесуального права та адміністративного процесу — це закріплені в нормах адміністративного процесуального законодавства основні засади формування галузі права та структури адміністративно-процесуальної форми щодо визнання, реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб та інтересів держави під час розгляду конкретних індивідуальних адміністративних справ.

Дата добавления: 2015-05-31