Территориальная организация местного самоуправления

Установление и изменение границ муниципальных образований

Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Территориальная организация местного самоуправления

ТЕМА № 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ консти­туционного строя страны, является вся территория Российской Феде­рации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каж­дом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные об­разования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соот­ветствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плот­ностью населения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное об­разование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федераль­ного значения. Обязательными признаками любых муниципальных об­разований являются следующие: наличие единой населённой территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав му­ниципального образования; обособленная муниципальная собствен­ность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения отдель­ных видов муниципальных образований. Городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского посе­ления также могут находиться сельские населенные пункты, не имею­щие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и дру­гих сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправле­ние осуществляется населением непосредственно и (или) через вы­борные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных террито­рий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, ко­торые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными зако­нами и законами субъектов Федерации. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и орга­ны местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения посе­ления и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переда­ваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория — часть тер­ритории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пунк­та, муниципальных районах выделяются административные центры — поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

Критерии создания муниципальных образований. При создании муниципальных образований учитывается история складывания ме­стного сообщества, величина его территории, тип поселений и их чис­ло, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная дос­тупность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исто­рически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природополь­зования населения соответствующего поселения, рекреационные зем­ли, земли для развития поселения. В состав территории поселения вхо­дят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские насе­ленные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высо­кой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объеди­ненные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для террито­рии с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского посе­ления. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского по­селения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сель­ский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом числен-ности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и об­ратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра му­ниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указан­ные требования в соответствии с законами субъектов Федерации мо­гут не применяться при установлении границ муниципальных рай­онов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодос­тупных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри террито­рии другого поселения. Территория городского округа не входит в со­став территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого харак­тера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным ор­ганам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами посе­ления.

Наделение городского поселения статусом городского округа осу­ществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления город­ского поселения вопросов местного значения городского округа и осу­ществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местно­го значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся террито­рии субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муници­пальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Прави­тельством РФ, в том числе по представлению органов государствен­ной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью населения отно­сятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских по­селений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдель­ных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, также ут­верждается Правительством РФ, в том числе по представлению орга­нов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований. Муниципальные образова­ния делятся на четыре группы: 1) городские и сельские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петер­бург). Сопредельные городские и (или) сельские поселения объедине­ны в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся

вне границ составляющих район поселений. Городские округа занима­ют промежуточное положение между муниципальными образования­ми первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномо­чиями, с другой — наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петер­бург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных терри­ториях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает ря­дом особенностей.

Структура территориальной организации. С учетом вышеизло­женного следует заключить, что территориальная организация мест­ного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором — муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — город­ские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в му-ниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все му­ниципальные образования в пределах своей компетенции самостоя­тельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, со­трудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в му­ниципальный район поселений, органы местного самоуправления му­ниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они мо­гут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответст­венностью, некоммерческие организации в форме автономных неком­мерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образова­ний первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить го­родские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные рай­оны — с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого ха­рактера. Отношения между разноуровневыми муниципальными обра­зованиями следует охарактеризовать не как их административное со­подчинение, а как муниципальную связь

Складывание двухуровневой модели. Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоя­щих советских органов включала территорию нижестоящих органов. Скажем, территория районного совета разделялась на территории го­родских, сельских, поселковых советов. С переходом в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению данный подход был сохра­нен. Закон от 28 августа 1995 г. также предусмотрел возможность соз­дания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Широко распространено мнение, что для местного самоуправле­ния предпочтительней поселенческая модель территориальной орга­низации. В идеале это так. Однако надо учитывать еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уров­ня местного самоуправления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения явных перекосов в развитии разных территорий, в частности, городских и сельских поселений, концентра­ции скудных материально-финансовых ресурсов. Как считает В.И. Васильев, переход к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сель­ской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру¹. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных цен­трах, то устранение районного звена самоуправления способно при­вести к диспропорциям развития муниципальных образований город­ских (центры районов) и сельских поселений.

Закон от 28 августа 1995 г., в отличие от Закона от 6 октября 2003 г., не абсолютизировал двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации делали ставку на поселения, исключив район­ный уровень муниципальной власти (Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области), другие использовали двухуров­невую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердловская, Челябинская области, многие другие). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая мо дель. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенче­скую модель самоуправления, предприняли попытку перехода к рай­онной модели как более, с их точки зрения, оптимальной. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. перечеркнуло назван­ное устремление и, более того, заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.

Дата добавления: 2015-05-31