Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звено экономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки

Легитимные определения понятий "аграрная реформа", "земельная реформа", "экономическая реформа" отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия "реформа". В Энциклопедическом словаре 1955 г. под ред. Б.А. Введенского (т. 3) реформа трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя. В Словаре русского языка С.И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая реформа - как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформа в той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, - комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных правовыми средствами, по коренному преобразованию государственной (социалистической) собственности на землю в частную собственность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформу можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформа представляет собой преобразование организационно-правовых форм сельскохозяйственной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельскохозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, основанному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распределительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, - это спланированная и целенаправленная система мероприятий в общегосударственном масштабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком понимании аграрная реформа объективно представляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 81 "О реформировании системы управления агропромышленным комплексом Российской Федерации" (в ред. от 22 ноября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в последующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с общей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рамки понятия "реформа", что дает основания характеризовать ее как "условную реформу", реформу в кавычках*(99).

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в постановлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. N 81, а не как часто пишут: "земельная и аграрная реформа".

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере самостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономических реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законодательстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйственных организаций как преобразованию их в иные организационно-правовые формы, т.е. как смену юридической оболочки хозяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса реформирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц научной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с позиций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (правовой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все мероприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение нескольких десятилетий с целью совершенствования экономического и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформирование совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в первые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех общественных отношений, не только экономических. Для глубокого осознания процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тенденцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеологию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характеризуется серьезными противоречиями в теории (экономической, философской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосходство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработанной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных отношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны покрывалась за счет фондов общественного потребления, которые по своим размерам достигали 25% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское обслуживание (в том числе лекарствами), образование, содержание детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т.д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в качестве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с использованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила основой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным камнем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасчета): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой зависел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные интересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятельности по централизованно установленным предложенным моделям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах существовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (совхозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на ежемесячную гарантированную государством денежную оплату труда по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула распределения прибыли совхоза: до 15% могло быть направлено по решению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10% - в фонд социально-культурных и жилищных мероприятий, остальная прибыль в размере 75% предназначалась для расширенного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендовалась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия занимали лишь 3% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов прошлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъекта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уровне административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (краях) - соответствующие так называемые производственные объединения (агропромсоюзы), в стране - Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомянутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в России было достигнуто:

а) повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б) поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины занимал государственный сектор);

в) сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране возникла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевывала все новые позиции, что в определенной мере отразилось на содержании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рамках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплением юридической и хозяйственной самостоятельности государственных предприятий и колхозов, но и самое главное - внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихозяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнокапиталистических начал.

Так, в первых статусных законах "О государственном производственном предприятии (объединении)" (1987 г.), "О кооперации в СССР" (1988 г.), "Об индивидуальной трудовой деятельности" (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйственная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что послужило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслуживании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для кооперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принципов в распределительных отношениях. Для государственных предприятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хозяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным предприятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах "О собственности в СССР" и "О предприятиях в СССР" 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедрения капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом "О кооперации в СССР" (1988 г.) и в колхозах. Закон "О собственности в СССР" не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиозной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, паевого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил титул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводится собственность членов трудового коллектива государственного предприятия, которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения дивидендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и частной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т.е. смешанная собственность в государственном секторе экономики, что, естественно, размывало экономическую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, "мягкой приватизации" уже не содержал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно законодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на выпуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправдать практически установление Законом "О кооперации в СССР" (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпускать акции для продажи членам кооператива (с преимущественным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) - в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юридически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках "первичные кооперативы", действующие на основании общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организаций и учреждений создавать кооперативы "при них"; право колхозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т.е. по новой терминологии - дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика последующего (короткого) периода, причинили огромный вред кооперативному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наоборот, привели к негативным последствиям. С позиции современной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.

§ 2. Земельная реформа в Российской Федерации

Третий этап экономических реформ на территории Российской Федерации (для новой России - первый этап) начался с земельной реформы, идеи которой, основные цели, принципы и механизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе"*(100) и от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в ред. от 21 марта 2002 г.)*(101).

Закон "О земельной реформе" был адресован только пользователям земель сельскохозяйственного назначения - субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирования колхозов и совхозов, а рациональное использование земли - в последнюю очередь.

Государство "содействует, - говорилось в Законе, - развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности" (надо полагать, на землю). Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в качестве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность - невиданную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными титулами и целями землепользования:

1) собственность граждан - земля предоставлялась для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

2) право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками либо на использование, в том числе на аренду;

3) земельные участки могли быть предоставлены колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы были сформулированы в Законе РСФСР "О земельной реформе" в диспозитивной форме по принципу "могут", т.е. всем субъектам предоставлялось право выбора - реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепления земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого названное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформироваться в земельных отношениях просматривается явно*(102).

Передача земли в собственность гражданам должна была производиться бесплатно для ведения:

1) крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе;

2) личного подсобного хозяйства - в пределах норм, устанавливаемых местными Советами народных депутатов;

3) садоводства и животноводства - все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помощью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сроком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допускалась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии "реституция") не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Исключалась также передача земельных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два этапа: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором - фактически осуществлять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР "О земельной реформе" была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на землю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Однако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказалась в основном негативной.

В Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхозов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение экономически и юридически было несостоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР "О земельной реформе" и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона "О земельной реформе": о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о моратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона "О земельной реформе" приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т.е. им лишь предоставлялось право (по формуле "могут") трансформировать земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.

1. Кроме права наследования и трех случаев возможной передачи земельных участков гражданами (их собственниками) в аренду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовершеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земельными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной - до 50 лет.

2. Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно назывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые направления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельскохозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживающих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствующие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. (согласно постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса"*(103)), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руководители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, которые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(104).

2. "Раскрепощалось" право распоряжения всеми собственниками земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"*(105));

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"*(106));

в) установлено абсолютное право частной собственности на земельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(107)).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Конституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея - вовлечение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и потому все сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сельском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собственности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% - сельскохозяйственных кооперативов, т.е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 - в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комплексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, нарушению требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охватывает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного законодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законодательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законодательстве.

Так, ст. 14 основного закона Федеральной Республики Германия гласит: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу". О социальной функции собственности на землю говорится в конституциях ряда государств Южной Америки. К примеру, ст. 22 Конституции Республики Боливия закрепляет правило: "Частная собственность гарантируется, пока она используется не вопреки общественным интересам. Изъятие частной собственности возможно... в случае общественной необходимости или в случае, когда частная собственность не соответствует принципу социальной функции собственности". Более развернутое определение значения и понятия социальной функции дано в Конституции Республики Бразилия (ст. 186): "Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвечает в соответствии с критериями и уровнями, установленными законом, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адекватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудовые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благосостоянию собственников и трудящихся". Социальная функция собственности (в общем плане) закреплена также в Конституции Республики Эквадор (гл. 4): "Собственность, в любой из ее форм и пока она выполняет социальную функцию, представляет собой право, которое государство признает и гарантирует для организации экономики".

В приведенных примерах подчеркивается значение социальной функции как всеобщего принципа функционирования собственности независимо от ее форм и предмета. Но этот принцип играет особую роль в реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, призванные самой их природой служить обществу, всему населению, поскольку они являются, во-первых, единственным источником обеспечения его продуктами питания и сырьем для одежды, и, во-вторых, природным объектом, а не рукотворным результатом, в силу естественного права объективно должны удовлетворять публичным требованиям. Поэтому в законодательстве зарубежных стран не существует абсолютного права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, право распоряжения ими существенно ограничивается требованиями, вытекающими из социальной функции собственности на землю: 1) не допускать создания латифундий и дробления участков за пределами норм, установленных законодательством; 2) не нарушать интересы иных лиц; 3) вести рациональное и эффективное использование земли, что означает требование сохранять и улучшать плодородие почв, вести земледелие (а равно и животноводство) таким образом, чтобы население страны было обеспечено продовольствием и иной продукцией сельского хозяйства в необходимом количестве и ассортименте, высокого качества и с наименьшими издержками, обусловливающими снижение или стабилизацию потребительских (розничных) цен; 4) не нарушать правила охраны окружающей среды и др. Поэтому предъявляются особые требования к квалификации приобретателя прав при любых сделках с земельными участками в форме наличия соответствующего образования, практического опыта эффективного ведения сельского хозяйства, к его дееспособности (ограничение предельного возраста). В ряде государств предусмотрены и иные ограничения: в целях борьбы со спекуляцией установлен мораторий на продажу земельных участков разной продолжительности.

В российском земельном законодательстве первого периода реформ, как уже отмечалось, не закреплялись названные требования социальной функции собственности, за исключением общих правил охраны окружающей среды, установленных в экологических нормативных правовых актах. В данном периоде можно отметить первую попытку внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и законных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местоположения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.

По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(108) (ст. 10) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей. Однако согласно постановлению Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев"*(109) не позднее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собственников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяемых земельных долей. Если между собственниками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выделения земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении земельных участков. Решения принимаются единогласно. Протокол подписывают представители собственников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. При наличии разногласий между собственниками и заявителями или между несколькими заявителями по поводу выделения земельных участков, а также при отсутствии согласия о способе определения местоположения этих участков спор разрешается в суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Протокол представляется в районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и служит основанием для ясности границ земельных участков.

В приведенных правовых решениях прослеживается соблюдение режима общей долевой собственности, прописанного в Гражданском кодексе РФ.

На современном этапе развития земельной реформы с 2001 г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(110) нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участников долевой собственности и тем более их возражения практически нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение общего собрания участников долевой собственности о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, принимаемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно считается принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.

Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касается сельскохозяйственных организаций (негосударственных и унитарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться намного позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).

Особого внимания заслуживает новелла федерального законодательства о том, что не только государственные и муниципальные унитарные, но и казенные предприятия могут не приватизировать земельные участки, а переоформлять право пользования ими на условиях аренды.

Дата добавления: 2015-05-31