Права, обязанности, запреты и ограничения государственного служащего

Должностной регламент государственного гражданского служащего

Система правовых актов, устанавливающих статус государственного служащего

Разные элементы правового статуса гражданского служащего могут регулироваться актами разной юридической силы. Так, статус федеральных гражданских служащих может устанавливаться на уровне федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов (Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, актов государственных органов), а также должностными регламентами. Правовой статус государственных гражданских служащих субъектов федерации устанавливается как актами федерального уровня, так законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов федерации, и должностными регламентами.

Должностной регламент государственного гражданского служащего является составной частью административного регламента государственного органа, утверждается представителем нанимателя и содержит положения, конкретизирующие индивидуальный правовой статус гражданского служащего, то есть его права и обязанности по исполнению конкретной должности гражданской службы. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой. До принятия ФЗ о гражданской службе индивидуальный правовой статус государственных служащих независимо от вида службы устанавливался должностной инструкцией, однако концепция вышеназванного закона предполагает введение самостоятельного категориального аппарата отличного от трудового законодательства.

Обязательные требования к содержанию должностного регламента установлены в ч.2 ст. 47 ФЗ «О государственной гражданской службе».

В литературе предложено должностными обязанностями гражданских государственных служащих считать совокупность определенных в установленном законе порядке необходимых действий, которые должен совершать гражданский служащий для обеспечения исполнения замещаемой им должности государственной гражданской службы в целях реализации закрепленных в соответствии с Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами компетенции государственного органа.

Перечень основных обязанностей гражданских служащих закреплен в ч. 1 ст. 15 ФЗ «О гражданской службе», который частично заимствован из ст. 10 ФЗ «Об основах», а частично пересекается с ограничениями, предусмотренными ст. 16 ФЗ «О гражданской службе». Нельзя не обратить внимание на неоднозначную новеллу, закрепленную ч. 2 ст. 15 ФЗ «О гражданской службе». Для гражданских служащих (в отличие от служащих других видов службы) предусмотрена обязанность отказаться от исполнения неправомерного поручения, даже если он получил письменное подтверждение в исполнении поручения. В п. 4 ст. 14 ФЗ «Об основах» содержалась прямо противоположная норма. Особое затруднение вызывает толкование термина «неправомерное поручение», то как оно соотносится с понятиями «противоправное поручение» или «незаконное поручение».

Обязанности государственных гражданских служащих можно подразделить на функциональные и внутриорганизационные. Функциональные обязанности государственного служащего – действия, направленные на реализацию компетенции государственного органа (организации). Внутриорганизационные обязанности государственного служащего – действия государственного служащего, обеспечивающие структурную устойчивость государственного органа (организации) в системе государственного управления, а также действия, связанные с индивидуальным прохождением службы.

Помимо обязанностей в нормативно-правовых актах и в литературе выделяется такой самостоятельный элемент правового статуса государственного служащего как ограничения (запреты). К сожалению, четкого научного определения данной категории нет. Некоторые ученые, аргументируя свое мнение о необходимости выделения ограничений в самостоятельный элемент правового статуса, подчеркивают, что суть ограничений – «непредоставление общегражданских прав», и значит, они не могут рассматриваться как обязанности. Бесспорно, что ограничения, в отличие от вышеназванных обязанностей, предполагают не активную, а пассивную форму, однако все равно они являются «пассивными обязанностями» и одновременно являются «производными» по отношению к функциональным обязанностям.

В ст. 17 ФЗ «О гражданской службе» произошла терминологическая замена: вместо термина «ограничения» (в смысле закона «Об основах») появился термин «запреты». Перечень запретов увеличен, они частично переформулированы.

Можно сказать, что для гражданских служащих теперь предусмотрен более широкий перечень запретов, чем для государственных служащих других видов службы. Принципиально новым можно считать установление запретов для гражданских служащих после их увольнения со службы (ч.3 ст. 17 ФЗ «О гражданской службе», что свидетельствует о поэтапном прекращении статуса гражданского служащего.

Стоит обратить внимание на то, что в ФЗ «О системе» и в ФЗ «О гражданской службе» предложено различать «ограничения» и «запреты» на государственной службе. Ограничениями признаются обстоятельства, препятствующие приобретению или влекущие утрату правового статуса государственного служащего. Можно сказать, что установленные ст. 16 ФЗ «О гражданской службе» ограничения по своей природе являются основаниями отказа в предоставлении или одностороннего лишения статуса государственного служащего государством, т.е. являются обязательными условиями существования правового статуса государственного служащего, но не его составной частью. Представляется, что в статье 16 вышеуказанного закона перечислены не однопорядковые обстоятельства. Устранение части из них не зависит от воли и одностороннего действия гражданского служащего (или претендента). Например, признание недееспособным или ограниченным в дееспособности решением суда, вступившим в законную силу; осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей на государственной службе Российской Федерации, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае наличия судимости; наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения; близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. А другая часть является неисполнением гражданским служащим обязанностей, Таковыми признаются: отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну; несоблюдение требований к служебному поведению, установленных статьей 18 данного Федерального закона; представление заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставление или представление заведомо ложных сведений о доходах и имуществе, подлежащих налогообложению, об обязательствах имущественного характера, установленных данным Федеральным законом, что и продублировано в статье 15 ФЗ «О гражданской службе».

В качестве еще одной группы обязанностей государственных служащих необходимо выделять морально-этические обязанности. Они могут быть отнесены к производным обязанностям, поскольку их цель – обеспечивать исполнение функциональных и внутриорганизационных обязанностей служащих. Особенность обязанностей данной группы заключается в том, что при их закреплении используются оценочные морально-этические категории (добросовестность, уважение, корректность, объективное исполнение, верность присяге, мужественная защита, бдительность и т.д.), однако за их неисполнение возможно привлечение к юридической ответственности.

В Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» предусмотрено, что «общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей», и далее перечислены принципы служебного поведения, к которым «призваны» все государственные служащие независимо от вида службы. В ст. 18 ФЗ «О гражданской службе» все перечисленные принципы поведения продублированы, названы «требованиями к служебному поведению гражданского служащего», закреплены как самостоятельный элемент правового статуса и сформулированы как обязанности. Поскольку вышеназванный указ Президента не отменен, то, следовательно, он по-прежнему распространяется на государственных служащих военной и правоохранительной видов службы.

Неотъемлемым и общепризнанным элементом правового статуса государственных служащих являются права, система которых корреспондирует системе обязанностей. Необеспеченность исполнения служебных обязанностей наделением соответствующих прав или же предоставление большего объема прав, нежели это требуется по службе, приводит к неэффективности государственной службы.

В правовой литературе классификации прав государственных служащих проводят по тем же основаниям, что и классификации обязанностей, то есть можно говорить о функциональных и внутриорганизационных правах.

Перечень основных прав гражданских служащих, предусмотрен в ст. 14 ФЗ «О гражданской службе». Одновременно в ст. ст. 52, 53 ФЗ «О гражданской службе» речь идет о государственных гарантиях гражданских служащих, которые частично дублируют статью 14 этого же закона, но они уже не рассматриваются как элемент правового статуса гражданского служащего.

Из числа новых положений «революционным» можно считать п. 2 ст. 14 указанного закона, закрепляющий право гражданских служащих выполнять иную оплачиваемую работу с предварительным уведомлением представителя нанимателя, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

В литературе и законодательстве в качестве самостоятельного элемента правового статуса выделяются «гарантии». В данном случае мы разделяем мнение В.А. Козбаненко, который считает, что они «суть также права, которыми могут пользоваться государственные служащие не только при прохождении службы, но и после ее оставления». То есть гарантии являются производными элементами по отношению к обязанностям и полномочиям. Гарантии – разновидность материальных и социальных прав государственных служащих, которые частично сохраняются за государственным служащим после оставления государственной службы, что также свидетельствует о возможности поэтапного прекращении статуса государственного служащего.

Представляется, что выделение помимо обязанностей и прав таких «самостоятельных» элементов правового статуса государственных служащих как гарантии, ограничения, запреты обусловлено стремлением подчеркнуть особенность названных прав или обязанностей.

§ 16. Ответственность государственных служащих

За неисполнение должностных обязанностей государственные служащие привлекаются к ответственности. Если неисполнение обязанностей по государственной службе содержит признаки уголовного преступления или административного правонарушения, то соответственно государственный служащий привлекается либо к уголовной либо к административной ответственности, однако это не освобождает его от возможности привлечения к дисциплинарной ответственности.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок гражданского служащего. Перечня дисциплинарных проступков нет, и нормативно не установлено соотношение между видом дисциплинарного проступка и дисциплинарным взысканием. Перечень дисциплинарных взысканий исчерпывающий и альтернативный (ст. 14 ФЗ «Об основах» в ст. 57 ФЗ «О гражданской службе»), то есть представитель нанимателя может применить любое из перечисленных наказаний учитывая тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (ч.3 ст. 58 «О гражданской службе»).

Единственным нормативным установлением соотношения между проступком и наказанием можно считать перечень оснований увольнения государственного служащего по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 «О гражданской службе»).

Порядок и сроки привлечения к дисциплинарной ответственности закреплены в ст. ст. 58, 59 «О гражданской службе».

К числу бесспорно положительных новелл ФЗ «О гражданской службе» нужно отнести положения ст. 58 об обязательности проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания к гражданскому служащему. В ст. 59 названного закона закреплено, какие обстоятельства должны быть установлены в ходе служебной проверки, субъекты, чье участие обязательно для проведения, сроки проведения проверки, права гражданского служащего, в отношении которого ведется проверка, оформление результатов проверки в виде заключения с предложениями о применении или неприменении дисциплинарного взыскания.

Однако, в законе не закреплена обязанность представителя нанимателя учитывать предложения, высказанные в вышеобозначенном заключении, считаем, что в отношении гражданских служащих, по-прежнему, сохранен единоначальный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.

Дата добавления: 2015-05-31