Комментарий. Данная глава содержит статьи, посвященные понятию и сущности структуры системы образования, экспериментальной и инновационной деятельности в рамках новой

Данная глава содержит статьи, посвященные понятию и сущности структуры системы образования, экспериментальной и инновационной деятельности в рамках новой системы образования в России, а также различному (включая научно-методическое и ресурсное) обеспечению эффективного функционирования системы российского образования.

Что следует понимать под системой и структурой? В общеупотребительном смысле термин «система» (от греческого «systema») может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке»[4]. В толковом словаре термин «система» понимается, в том числе, как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»[5]. Некоторые правоведы понятие «система» рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией[6]. В.С. Пронина считает, что «в широком смысле – это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера»[7]. Данное утверждение справедливо. Исходя из этого под системой государственных органов и учреждений понимается совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Вместе с тем конкретная государственная функция, возложенная на ту или иную совокупность государственных органов и учреждений (например, регулирование национального рынка высшего образования), определяет их специфику.

Очевидно, поэтому В.Г. Вишняков ставит вопросы: что лежит в основе предлагаемых систем органов – субъективный фактор или учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов; каким образом достигается эффективность системы органов в целом?[8]

Кроме того, необходимо четко разграничивать непосредственно «систему» государственных органов и их «структуру». Так, нередко при определении этих понятий возникает путаница[9]. Эффективность мер рационализации системы и структуры государственных органов во многом зависит от уяснения сущности вышеобозначенных понятий, объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления. Вместе с тем система и структура государственного органа не могут существовать отдельно друг от друга: структура не существует вне системы.

Отдельно следует остановиться на логическом несоответствии части 2 и 5 статьи 11 комментируемого Закона. Согласно части 2 ст. 11 Закона одним из видов образования является профессиональное обучение, которое обеспечивает возможность «реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование)». Нелогичность изложения нормы видится хотя бы в том, что, по логике законодателя, профессиональное образование, будучи частью системы образования, обеспечивает, реализацию в целом права на образование (в частности, любого вида образования). В соответствии с частью 5 ст. 11 Закона система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации преемственных основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющегося образования, квалификаций, опыта практической деятельности при получении образования.

В конце XX в. отношение ко всем видам (уровням) образования постепенно меняется. Образование, особенно высшее, рассматривается как главный, ведущий фактор социального и экономического прогресса. Причина такого внимания заключается в понимании того, что наиважнейшей ценностью и основным капиталом современного общества является человек, способный к поиску и освоению новых знаний, принятию обдуманных и нестандартных решений.[10] Школа является критически важным элементом в этом процессе.

Сильная и известная на весь мир советская система образования была создана для решения проблем трансформации аграрного общества в индустриальное, должна была обеспечить массовое унифицированное образование людей как членов индустриального общества. Образование давалось надолго и предназначалось для того, чтобы обеспечить бесперебойную профессиональную деятельность человека в какой-либо одной отрасли или сфере деятельности на протяжении всей жизни. Теперь же в эпоху быстрой смены технологий должна идти речь о формировании принципиально новой системы непрерывного образования, предполагающей постоянное обновление, индивидуализацию спроса и возможностей его удовлетворения. Причем ключевой характеристикой такого образования становится не только передача знаний и технологий, но и формирование творческих компетентностей, готовности к переобучению.

За последнее десятилетие в России проведена огромная работа по реформированию образовательного законодательства, а также системы государственных органов управления высшим образованием.[11] Однако следует признать, что нынешнее федеральное законодательство до сих пор более чем скромно закрепляет правовые основы управления образовательным учреждением, не обеспечивая тем самым функциональной полноты регулирования соответствующие отношения. Мы одновременно должны также понимать, что «недостаток» законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но он и влечет за собой последующую «избыточность» регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением. Мы сталкиваемся здесь с эффектом маятника.[12]

Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд наиболее характерных моделей организации учреждений высшего профессионального образования:

Ректор учреждения высшего профессионального образования избирается не напрямую профессурой и сотрудниками учреждения высшего профессионального образования, а представительным органом - ученым советом либо из числа членов Совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в Совете.

Избираются ученый совет и руководитель учреждения высшего профессионального образования. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет осуществляет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля. Администрация учреждения высшего профессионального образования выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.

Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников учреждения высшего профессионального образования, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица учреждения высшего профессионального образования и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель учреждения высшего профессионального образования в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета.[13]

Наиболее распространенной в РФ является вертикальная трехуровневая структура: " стратегическая вершина" (ректорат, ученый совет учреждения высшего профессионального образования) – "срединная линия" (управления, отделы) – "операционное ядро" (факультеты). Указанная модель управления является линейной, решение, генерируемое "стратегической вершиной", обязательно для исполнения каждого структурного подразделения из "операционного ядра". Существующая функциональность "срединной линии" представляет собой наиболее усовершенствованный вариант линейной модели. Такая система достаточно успешно работает, когда организация, в том числе и высшее учебное заведение, действует в среде плановой экономики".[14] Однако в рыночных условиях требуется иной подход к построению системы управления.

В процессе выбора учреждением высшего профессионального образования конкретной модели управления необходимо учитывать целый комплекс условий, в которых развивается соответствующее учреждение, а также то, что органы управления должны формироваться с учетом многоаспектности самостоятельной деятельности высших учебных заведений:[15]

Это обуславливает новые требования к качеству подготовки управленческих кадров, выбора такой модели обучения, которая позволит провести качественную переподготовку, создаст условия для кадрового обеспечения инновационной деятельности.[16] При подготовке управленцев ведущими становятся задачи развития их способностей к разным видам деятельности, прежде всего интеллектуальной (мышление, творчество, профессиональ­ное общение, рефлексия), к саморазвитию и изменению профес­сиональных целей и ориентации. Только эти качества могут слу­жить эффективным инструментом взаимодействия с быстро ме­няющейся окружающей средой.

Однако, несмотря на всю значимость подготовки профессиональных менеджеров для национальной системы высшего образования, этот процесс находится в стадии неопределенности, что относится как к магистерской подготовке, так и подготовке кадров высшей квалификации в области управления высшим образованием. Даже само направление исследований и подготовки специалистов "управление высшим образованием" требует формального определения: многие относят эту область к педагогическим наукам (ассоциируя ее в основном с уровнем образования - высшее образование), в то же время по этой теме защищаются диссертации на соискание ученых степеней кандидата и доктора экономических наук (так как термин "управление" присутствует в названиях экономических специальностей научных работников).[17]

Для сравнения: в США подготовка специалистов в области образовательного менеджмента ведется достаточно масштабно. Например, в Нью-Йоркском университете реализуются учебный план подготовки доктора философии и доктора образования в области управления высшим образованием и учебный план подготовки магистра искусств в области администрирования студенческого персонала в высшем образовании. Основной целью вышеуказанных программ является подготовка профессиональных менеджеров для системы высшего образования (президент колледжа и его заместители по направлениям, координатор программ для взрослых, декан, руководители структурных подразделений учреждений высшего профессионального образования, исполнительный помощник президента университета и другие).[18]

Типичной для российских учреждений высшего профессионального образования остается следующая цепь проблем:

Отсутствие четкого разделения обязанностей между сотрудниками учреждения высшего профессионального образования тогда, как принятие управленческих решений требует закрепления компетенции каждого структурного подразделения, каждого сотрудника; несоответствие обязанностей сотрудника с его реальными полномочиями.

Как итог вышеуказанного обстоятельства - излишняя централизация, когда принятие решений в учреждении высшего профессионального образования замыкается исключительно на ректоре или деканах, или других лицах. Излишняя централизация приводит к неэффективному расходованию временных ресурсов сотрудников (всех уровней), так как любой вопрос необходимо согласовывать с высшим менеджером, и снижению производительности труда, что осложняется отсутствием четкой системы стимулирования при выполнении своих функций сотрудниками высшего учебного заведения.[19]

Решение этих проблем состоит в хорошо отлаженной системе должностных инструкций, позволяющих определять, кто за что отвечает, наделении соответствующими полномочиями только компетентных сотрудников, делегировании ответственности. Решению указанных проблем также будет способствовать создание автоматизированной системы управления в учреждении высшего профессионального образования и контроллинга (административный контроль, технологический контроль, ревизию, функциональный, комплексный и системный аудит).[20]

Построение эффективной управленческой структуры также осложняется ограниченностью кадровых ресурсов. "Эта ограниченность явно носит хронический характер, ведет к существенным изменениям в поведении людей, их мотивации, создает особенно тяжелые проблемы на уровне руководства организациями, так как требует в ряде случаев радикального изменения взглядов и поведения руководителя".[21] А в совокупности с финансовой нестабильностью, экономической и социальной неоднородностью общества ограниченность кадровых ресурсов ведет к смещению акцентов в формулировании управленчес­ких задач и появлению новых управленческих функций не соответствующих сути учебного заведения.[22] В этих условиях оптимизации кадрового управления способствовало бы не радикальная смена способа управления, а трансформация управленческой культуры как совокупности управленческих отношений и управленческой деятельности.[23]

Так, на уровне кафедр, где нововведения различного характера (в том числе связанные с модернизацией системы управления), как правило, сталкиваются со значительным сопротивлением со стороны преподавателей, что приводит к формализации этих изменений, большое значение приобретает личность заведующего кафедрой:

1) осознание руководителем необходимости создания условий для внедрения инноваций в деятельность кафедры;

2) направленность деятельности на формирование атмосферы конструктивного критического отношения преподавателей к своему труду;

3) организация коллективного поиска разрешения возникающих противоречий;

4) формирование или создание системы, в которой деятельность каждого преподавателя является подсистемой, направленной на развитие деятельности кафедры;

5) высокая инновационная потребность;

6) владение методами рефлексивного управления.[24]

Вышеуказанный процесс трансформации в динамичной внешней среде должен быть непрерывным, то есть нельзя останавливаться на однажды сделанных изменениях методов управления учреждением высшего профессионального образования и его организационной структуры. Таким образом, основное направление трансформации состоит в создании адаптивной системы управления университетом.[25] Соответственно, проведение организационных изменений в учреждении высшего профессионального образования должно строиться на основе системы стратегического управления, например, по такой схеме: [26]

"Понятие стратегического плана радикально отличается от понятия перспективного производственного плана. Коротко говоря, стратегический план - это план, определяющий пути не как истратить, а как заработать финансовые средства в меняющихся рыночных условиях в течение определенного периода времени".[27]

Адекватное использование стратегического планирования в процессе построения адаптивной инновационной системы управления учреждениями высшего профессионального образования в немалой степени зависит от полноты и достоверности статистической информации, пригодной для современной и перспективной аналитики. Так, касаемо высшего образования в России доминирует прогноз, что в 2010 году в учреждения высшего профессионального образования будет принято 680 тысяч человек (при 1290 тыс. в 2000 г.). Ожидается высвобождение с учетом нормативных показателей до 30 % учебных площадей и до 25 % преподавателей (из которых в учреждениях высшего профессионального образования уже сейчас более 16 % в возрасте 60 лет и старше). Отношение к этой тенденции с точки зрения качества учреждений высшего профессионального образованияских ресурсов всех видов (в том числе кадровых) требует четкости, так как, например, многие ведущие страны, где также наблюдаются демографические и бюджетные проблемы, не только не снижают уровень поддержки своего образования, а, наоборот, его увеличивают, рассматривая национальные учреждения высшего профессионального образования важным аргументом в глобальной конкуренции образования. В этом смысле высшие учебные заведения РФ должны выстраивать новую систему управления (а государство их в этом поддерживать), направленную на увеличение качества и престижа российского образования, повышая, тем самым, его привлекательность для иностранных студентов.[28]

Учитывая несостоятельность многих высших учебных заведений в построении собственной эффективной системы управления, целесообразным представляется привлечение к этому процессу ресурсы консалтинга. Консультанты могут помочь с подготовкой проектных подходов к внутренней организации учреждений высшего профессионального образованияской деятельности, повышению квалификации, с проведением методической работы. Этот процесс, в свою очередь, может привести к расширению возможностей и выявить новые интересы организации, изменить ее.[29]

Вышеуказанное требует серьезных денежных вложений в развитие учреждений высшего профессионального образования. В то же время современное состояние финансового механизма управления высшими учебными заведениями страны приводит к выводу о необходимости его изменения в кратчайшие сроки:

1. Существующий объем бюджетного финансирования учебного процесса государственных учреждений высшего профессионального образования обеспечивает не более 56 % от общей обоснованной потребности учреждений высшего профессионального образования в расходах на обучение студентов по государственному плану набора.

2. Тенденция снижения темпов прироста бюджетного финансирования учебного процесса приводит к уменьшению процента оснащения реальной потребности в средствах для обеспечения образовательной деятельности.

3. Собственные доходы учреждения высшего профессионального образования составляют более половины их интегрального бюджета. Основной источник собственных доходов - обучение студентов по контракту. Причем стоимость обучения по контракту, количество обучаемых контрактных студентов имеют значения, близкие к предельным. Соответственно, этот источник доходов не может дать дополнительного объема "свободных" средств, необходимых учреждениям высшего профессионального образования для обеспечения учебного процесса в соответствии с полной и обоснованной потребностью.[30]

4. Средства региональных и местных бюджетов, как правило, не играют существенной роли в доходах учреждений высшего профессионального образования.[31]

В связи с указанными проблемами перед учреждениями профессионального образования стоит задача поиска новой системы финансирования, построенной на принципах многоканальности, прозрачности, эффективности и контроля за использованием средств.

При этом одно из решений - создание ресурсных центров, оптимизирующих использование дорогостоящих ресурсов, оборудования и технических средств. Профессиональные ресурсные центры должны быть, прежде всего, центрами по профессиональной подготовке, обслуживающими региональных заказчиков в приобретении и совершенствовании умений и навыков в соответствии с изменениями на рынке труда. В тоже время ресурсные центры не должны превращаться в производственные единицы, конкурирующие с реальным сектором в регионах.[32]

В качестве иных возможных источников собственных доходов учреждения высшего профессионального образования также следует рассматривать научную деятельность, международную деятельность, включающую экспорт российского образования, торговлю оригинальными курсами лекций через Интернет-магазины, открытие филиалов университетов в иных государствах, использование российских преподавателей в зарубежных учреждениях высшего профессионального образования и другие пути привлечения средств.[33]

Управление учреждениями высшего профессионального образования - многофункциональная система, структурированная таким образом, чтобы деятельность ее элементов была направлена на закрепление и повышение показателей продуктивности образовательной деятельности в стране в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития.

Система управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ выстроена на нескольких уровнях: государственном, уровне учреждения высшего профессионального образования (в целом и на кафедральном уровне).

Управление высшими учебными заведениями на уровне государства осуществляется посредством проведения комплексной политики, на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования. Главная роль в этом процессе отводится Правительству РФ и Министерству образования и науки РФ. Непосредственное управление высшими учебными заведениями можно рассматривать как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимые для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Субъектами данной деятельности выступают сами высшие учебные заведения.

На сегодняшний день в России вопросы управления учреждениями высшего профессионального образования достаточно полно определены законодательно. Важно при этом, что сохраняется возможность для самостоятельного развития учреждений высшего профессионального образования посредством принятия ими внутренних (корпоративных) актов, способных более адекватно и оперативно реагировать на изменения в экономике страны. Принятием подобных актов возможно исправить некоторые пробелы законодателя. В этом смысле представляется необходимым установление связей между ведущими учреждениями высшего профессионального образования страны в целях передачи положительного опыта.

Современная система управления высшими учебными заведениями в РФ характеризуется взаимодействием перспективных тенденций и элементов прежней советской системы (в которой превалировал административный подход). Проблему низкой эффективности системы управления, которая возникает в этой связи, можно решить путем аналитического осмысления с последующим внедрением опыта по управлению учреждениями высшего профессионального образования зарубежных стран. Однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации, а значит, следует избегать полного заимствования особенностей зарубежных систем.

Громоздкость, многозвенность, бюрократизацию и нарушение норм управляемости в системе управлении учреждениями высшего профессионального образования, выявленные на государственном уровне, можно нивелировать при четком комплексном взаимодействии федерации и регионов по выработке общих норм и правил управляемости с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечении к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач.

Так как система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества, в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строится на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны привлекать общественность к управлению учреждениями высшего профессионального образования. Например, проводить совместный с общественными организациями мониторинг качества работы образовательных учреждений независимо от их формы собственности и распространять информацию об этом через различные средства массовой информации. Важным также представляется увеличение роли обучаемых.

Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. № 3266-1, устанавливая общие принципы системы управления учреждениями высшего профессионального образования, дает возможность образовательным учреждениям самим строить свою систему управления на основе устава. В процессе выбора собственной управленческой модели высшие учебные заведения должны учитывать особенности многоаспектности самостоятельной деятельности, тщательно анализировать внешние условия и перспективы развития.

Проблему несоответствия уровня подготовки управленческих кадров современным требованиям возможно решать путем проведения переподготовки в форме специальных тренингов, курсов, дополнительного обучения. При этом необходимо разработать программы, включающие не только теоретические аспекты менеджмента, экономики, права и их закрепление с помощью решения практических задач, но направленные на развитие способностей к разным видам деятельности, к саморазвитию и изменению профес­сиональных целей и ориентации.

Модели управления высшими учебными заведениями в современной России как стране со смешанной экономикой целесообразно рассматривать в двух плоскостях. На уровне национального хозяйства, система высшего профессионального образования (ВПО) предполагает сосуществование государственных (включая субъекты федерации и муниципальные образования) и негосударственных учреждений ВПО. С точки зрения государственного регулирования модели управления учреждениями высшего профессионального образования различных форм собственности имеют как общие черты, так и определенные различия. Причем последние связаны преимущественно с использованием разных источников финансирования. Общего гораздо больше: начиная с единой нормативно-правовой базы и заканчивая выполнением определенной общественной функции. Однако на микроуровне, т.е. на уровне отдельно взятых учреждений высшего профессионального образования как хозяйствующих субъектов, наблюдается активный поиск оригинальных моделей управления, направленных на повышение качества и экономической эффективности деятельности, на обеспечение конкурентоспособности, в том числе в длительной перспективе. Одним из важнейших факторов, придавших мощный импульс этому поиску, является формирование системы многоканального финансирования, открывшей учреждениям высшего профессионального образования совершенно новые возможности организации и управления своей деятельностью. Изучение накопленного в этой области опыта представляется весьма актуальным и важным, особенно с учетом мировых тенденций последних лет.

Реформирование российской системы высшего профессионального образования (ВПО), начавшееся в начале 90-х гг. прошлого столетия, в настоящее время демонстрирует переход на качественно иной уровень – от сугубо институциональных преобразований к внедрению принципиально новой парадигмы. Происходит смена привычных задач развития индустриального общества, опыт решения которых отрабатывался в течение столетия, к решению задач новой, основанной на знаниях социально-экономической системы, то есть задач информационного общества.[34] Во многом это общая для мирового сообщества задача, о чем свидетельствует принятие многочисленных документов международного характера, разработка и реализация в ряде стран мира национальных программ и проектов в области образования с учетом интенсивной глобализации, тенденции к формированию единого образовательного пространства. В России, ставшей частью мировой экономической системы, указанные процессы существенно осложняются внутренними проблемами переходного общества.

Среди отличительных признаков образования в ХХI в. – демократизация, проявляющаяся в формах общедоступности высшего образования и создания системы непрерывного образования; многоуровневость и многовариантность образовательных программ; интернационализация, доказательством которой являются академическая и профессиональная мобильность студентов и преподавателей, признание документов об образовании. Особо следует отметить интенсивную трансформацию содержания, методов преподавания, внедрение передовых образовательных и информационных технологий. Вместе с тем, эффективность функционирования отечественной высшей школы оставляет желать лучшего. Об этом говорят работодатели, вынужденные доучивать вчерашних выпускников учреждений высшего профессионального образования. Это же подтверждают данные о доле лиц с высшим образованием в структуре населения: по данным переписи в 2002 г. она не превышала 16%, тогда как многочисленные исследования показывают, что в постиндустриальном обществе она не должна быть ниже 30%[35]. Вместе с тем, наметившаяся в начале века тенденция позволяет прогнозировать рост этого показателя. В таблице 3 приведены данные официальной статистики по двум подсистемам ВПО[36].

Таблица 3. Отдельные показатели деятельности организаций ВПО

	2011г.	В % к 2010г.	Справочно
2011г.	в % к 2009г.
Государственные и муниципальные учреждения высшего профессионального образования
Число учебных заведений, единиц		100,8		98,9
Численность студентов, тыс. человек	6133,1	102,5	5985,3	102,1
Прием, тыс. человек	1376,7	100,3	1372,5	99,1
Выпуск, тыс. человек	1055,9	107,9	978,4	105,2
Негосударственные учреждения высшего профессионального образования
Число учебных заведений, единиц		104,1		101,0
Численность студентов, тыс. человек	1176,8	109,0	1079,3	105,4
Прием, тыс. человек	280,9	104,8	268,0	97,6
Выпуск, тыс. человек	199,1	114,9	173,3	118,5

Анализ данных таблицы позволяет сделать вывод о росте как абсолютных, так и относительных показателей.

По мнению ряда специалистов[37], основной причиной утраты отечественным образованием завоеванных ранее позиций является наблюдавшееся в 90-е годы прошлого века сокращение объемов финансирования, связанное с радикальными экономическими преобразованиями, пересмотром законодательной базы, сокращением финансовых возможностей государства. Трудно отрицать, что эти факторы сыграли определенную отрицательную роль. Вместе с тем, представляется очевидным, что в прежнем виде существовавшая в советские времена система высшего профессионального образования, несмотря на очевидные достоинства, не могла бы соответствовать стоящим перед ней в настоящее время задачам, как на национальном, внутрироссийском уровне, так и с учетом мировых тенденций.

Таким образом, перестройка системы ВПО, формирование эффективных механизмов ее функционирования так или иначе должны были состояться. Возможно, Россия в последние 15 лет прошла путь социально-экономических преобразований, далекий от оптимального, однако позитивные сдвиги налицо. В определенной мере это относится и к реформированию системы высшей школы.

Вместе с тем, сохраняется целый ряд проблем, без разрешения которых движение вперед практически неосуществимо. К их числу относится дальнейшее совершенствование и повышение эффективности финансирования высшего профессионального образования. При этом под финансированием мы будем понимать обеспечение необходимыми финансо­выми ресурсами затрат на осуществление определенной дея­тельности. В нашем случае - на осуществление образователь­ного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание обуча­ющихся.

Опыт зарубежных стран в области финансирования образования достаточно разнообразен. В странах с устойчиво сильной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, финансируемых из центральных и местных бюджетов, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования образования, относительно невелика (Германия, Франция, Швеция). Напротив, в странах, реализующих рыночно-ориентированную модель социально-экономического развития (США), высшее образование платное. В Великобритании, изначально создавшей систему бесплатного для резидентов высшего профессионального образования, в настоящее время приветствуется конкуренция между учреждениями высшего профессионального образования за привлечение финансовых средств из других источников, в том числе за финансирование бизнесом образовательных и исследовательских программ. В целом, можно говорить о мировой тенденции сближения государственных и негосударственных образовательных учреждений, о задействовании разнообразных источников финансовых средств для нормального функционирования указанных учреждений.

В Законе РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об образовании" (в настоящее время утратил силу) были зафиксированы следующие положе­ния, определяющие финансирование образовательных учреждений:

- финансово-хозяйственная самостоятельность образователь­ного учреждения в использовании бюджетных и внебюджетных средств, в том числе в определении направлений: реинвестирования доходов, полученных от оказания платных услуг (ст. 42 п. 5, ст.43 пункты 1-3, ст. 44 п. 2, ст. 45, ст. 47 п. 1 и п. 2);

- договорные отношения между образовательным учреждением и его учредителем (ст. 41 п. 1, ст. 43 п. 5);

- нормативная основа финансирования (ст. 41 п. 2);

- многоканальностъ финансирования, в том числе право обра­зовательных учреждений привлекать дополнительные финансовые ре­сурсы, оказывать платные услуги, соответствующие уставным целям, и вести предпринимательскую деятельность (ст.41 п. 8, ст.45 п. 1 и п. 2, ст.47 пункты 1-3);

- "неухудшение" (стабильность) финансового положения, т.е. сохранение нор­мативов и объемов бюджетного финансирования независимо от объ­ема привлеченных дополнительных средств (ст. 41 п. 9)[38].

Так, в ст. 43 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" было определено, что образо­вательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хо­зяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях. Финансовые и материальные средства образователь­ного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющие­ся собственностью данного образовательного учреждения, исполь­зуются им по своему усмотрению в соответствии с уставом образо­вательного учреждения и изъятию не подлежат, если иное не преду­смотрено законодательством РФ. Не использованные в текущем го­ду (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены учредителем в объем фи­нансирования этого образовательного учреждения на следующий год (квартал, месяц)[39].

Указанные нормы (в момент их действия) полностью согласовались с провозглашенным принципом сочетания государственного регулирования и автономии учреждения высшего профессионального образования. Однако применительно к различным каналам финансирования государственных высших учебных заведений их соотношение существенно различается, что не может не сказываться на выборе модели управления.

Наименьшими "свободами" учреждение ВПО обладает в отношении бюджетного финансирования. В Бюджетном кодексе РФ вводится понятие бюджетное учре­ждение, под которое фактически подпадают государственные и му­ниципальные образовательные учреждения, т.к. другого типа учреж­дений в Бюджетном кодексе не предусмотрено. Для бюджетных ор­ганизаций фактически вводится новый порядок финансирования по сравнению с порядком, регламентированным отраслевым законода­тельством, в частности Законом "Об образовании".[40] Статья 161 (п. 6 и п. 7) Бюджетного кодекса РФ определяет права бюджетного учреждения по использованию бюджетных и внебюд­жетных средств, а также порядок их учета:

- Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в со­ответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное
казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совмест­но с главными распорядителями бюджетных средств определяет пра­ва бюджетного учреждения по перераспределению расходов по пред­метным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Таким образом, право оперативного управления фактически пре­доставляет учреждению только право использовать денежные средст­ва, выделенные по смете, в строгом соответствии с их целевым на­значением.

- Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и рас­
ходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет
внебюджетных источников[41].

В Бюджетном кодексе Российской Федерации указывается, что при составлении и исполнении бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю, бюджетному учреждению должно производиться с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и заданий на предоставление этих услуг. Однако в настоящее время при финансировании учреждений высшего профессионального образования не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования, а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы[42].

Обращаясь к зарубежному опыту, можно выделить три основных подхода к бюджетному финансированию высшего образования.

1. В большинстве развивающихся стран финансирование производится на договорной основе. Особенностью договорного финансирования является то, что объем бюджетных ассигнований слабо связан с результатами деятельности учреждений высшего профессионального образования. Происходящие изменения, например, увеличение численности приема, не обязательно приводят к адекватному увеличению объемов бюджетного финансирования.

2. Финансирование "по результатам". В этом случае система выделения бюджетных средств ориентирована на достижение определенных целевых результатов. Бюджетные средства обычно выделяются учреждениями высшего профессионального образования в зависимости от фактического выпуска студентов и аспирантов. Этот подход используют Дания, Финляндия, Израиль, Нидерланды и некоторые другие государства.

Основная причина заинтересованности государства в разработке модели финансирования, ориентированного на результат – высокие издержки на подготовку выпускника, зачастую неэффективная работа подобных учреждений, либо низкий уровень качества образования. Финансирование, ориентированное на результат, позволяет повысить эффективность и получить лучшие результаты на единицу затраченных ресурсов. Одной из основных проблем при таком типе финансирования является разработка стимулов, которые будут достаточными для достижения желаемых результатов, но не приведут к нарушению процесса функционирования учреждений высшего профессионального образования.

3. Финансирование этих учреждений может осуществляться в соответствии со стоимостью обучения – на основе нормативного подушевого метода. Нормативное подушевое финансирование предполагает расчет объемов финансирования учреждений высшего профессионального образования исходя из утвержденного норматива затрат на обучение одного студента и численности студентов либо иных числовых параметров, характеризующих валовые объемы деятельности высшего образовательного учреждений. При этом или правительство административно утверждает соответствующие нормативы стоимости обучении, или стоимость обучения определяется на основании конкуренции. Механизмы конкуренции требуют от учреждений высшего профессионального образования борьбы за бюджетные ассигнования. Побеждает тот, кто предложит наименьшую стоимость обучения при требуемом уровне качества. Этот подход используется во многих развитых (Канада, Великобритания, Франция, Япония, Швеция, Норвегия) и некоторых развивающихся государствах Азии и Африки[43].

Теоретические преимущества такого подхода заключаются в том, что он стимулирует учреждения высшего профессионального образования к эффективному использованию бюджетных средств и выбору наиболее эффективных моделей управления. Это приводит к тому, что бюджетные средства попадают в те высшие образовательные учреждения, которые в состоянии более эффективно проводить обучение (а значит, имеют более эффективную организационно-управленческую структуру). Таким образом, применение на практике нормативно-подушевого принципа бюджетного финансирования само себе подтолкнуло бы российские учреждения высшего профессионального образования к совершенствованию модели управления своей деятельностью, поскольку позволило бы:

- создать для них стимулы повышения эффективности расходов на ведение образовательной деятельности, так как финансирование напрямую зависит от объема предоставленных бюджетных услуг, а не от способности обосновать затраты;

- за счет установления повышенных значений нормативов осуществлять поддержку отдельных направлений высшего профессионального образования;

- создать предпосылки для последующего перехода высшего образования Российской Федерации на принцип "деньги следуют за студентом", что даст импульс к возникновению конкуренции таких учреждений за "бюджетных" студентов и будет способствовать дальнейшему повышению эффективности расходования бюджетных средств[44].

Последнее особенно важно в связи с формальным характером практикующегося сейчас конкурсного порядка размещения государственного задания на подготовку специалистов[45].

В настоящее время большинство стран стремится использовать комбинированные подходы, пытаясь найти оптимальные варианты, позволяющие не только обеспечить для своих граждан доступ к высшему образованию, но и контролировать качество управления учреждениями высшего профессионального образования, его работы и результаты обучения студентов.[46]

В России примером такого комбинирования является увеличение объемов целевого финансирования, в значительной мере связанное с реализацией приоритетного национального проекта "Образование". Так, 40 государственных высших учебных заведений в 2007-2008 годах получат целевое бюджетное финансирование в размере 20 млрд. долларов как победители конкурса инновационных учреждений высшего профессионального образования[47]. Продолжается финансирование федеральных целевых программ, таких как Федеральная программа развития образования, Федеральная целевая программа "Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 годы" и т.п. Важнейшими результатами целевого финансирования в указанных формах является стимулирование интенсификации научно-исследовательской деятельности и повышения качества образования, формирование конкурентной среды в сфере ВПО. Той же цели служит и идея построения рейтинга учреждений высшего профессионального образования, получившая поддержку В.В.Путина: "Чтобы не просто по факту происхождения вуз считался великим, а отвечал требованиям сегодняшнего времени и давал результаты, которые могли бы быть объективно оценены"[48]. Широко обсуждается необходимость увязывания размеров нормативно-подушевого финансирования с позицией в рейтинге каждого конкретного учреждения высшего профессионального образования. Называются даже конкретные цифры - от $2 тыс. до $5 тыс. на каждого студента-бюджетника в зависимости от категории высшего образовательного учреждения[49].

С одной стороны, это может действительно стать основой для перехода к более прогрессивной модели бюджетного финансирования указанных учреждений. С другой – вызывает опасение у многих таких российских учреждений, априори имеющих более слабые конкурентные позиции, прежде всего, в силу сложившейся дифференциации в объемах бюджетного финансирования. Речь идет, главным образом, об учреждениях высшего профессионального образования тех субъектов Федерации, где финансирование меньше среднего по РФ в 1,8 раза. Причем число таковых превышает количество регионов с финансированием на уровнях среднем и выше среднего[50]. Таким образом, без выравнивания "стартовых позиций" опора на рейтинг может привести к "замораживанию" высшего образования во многих регионах России на нынешнем уровне, к дальнейшему разрыву в уровне качества образования и экономическом потенциале высших образовательных учреждений. В этих условиях для относительно "бедных" таких учреждений единственным способом сохранить способность к дальнейшему развитию становится освоение всех возможных источников внебюджетного финансирования, а также поиск наиболее эффективных моделей управления для увеличения эффективности использования этих источников, поскольку в отношении этих средств действительно может быть реализована автономия учреждения высшего профессионального образования.

Таких источников может быть много и их характер зависит от множества факторов – наличия площадей, географического положения учреждения высшего профессионального образования и т.п., но в целом весь массив внебюджетные поступлений можноклассифицировать по нескольким основаниям. Как представляется, наиболее полную и информативную картину дает деление деятельности высшего образовательного учреждения на основную и прочую и детализация доходов по каждому конкретному виду деятельности[51]. При этом становятся очевидными все возможные источники доходов, формируется основа для проведения SWOT-анализа, в результате которого выявляются наиболее привлекательные направления приносящей доход деятельности. К примеру, в рамках основной деятельности приоритетным может стать обучение иностранных студентов или выполнение научно-исследовательских работ на конкурс­ной основе, включая гранты. В категории прочая деятельность – оказание посреднических услуг, получение внереализационных доходов или привлечение пожертвований.

Для большинства отечественных учреждений высшего профессионального образования основным источником внебюджетных средств является оказание платных образовательных услуг. В целом, удельный вес студентов, обучающихся в государственных высших образовательных учреждений на договорной основе с полным возмещением затрат, неуклонно растет. Рост контингента обучающихся в негосударственных учреждениях, не имеющих бюджетного финансирования, также свидетельствует о возрастающей роли средств граждан и организаций в финансировании системы ВПО. По официальным данным, платных образовательных услуг в 2011 г. было оказано населению на 189,6 млрд. рублей, или на 10,4% больше, чем в 2010 году[52]. Есть все основания прогнозировать сохранение этой тенденции в ближайшем будущем.

Таким образом, главным источником получения внебюджетных средств является об­разовательная деятельность. Однако, как известно, система образования велика и многооб­разна, а ее потенциал не является только образовательным. Система обладает материальным, финансовым, интеллектуальным потенциалами. Поэтому законодательством предоставлено право учебным заведениям вести предпринимательскую деятельность, т.е. деятельность, направленную на по­лучение дохода, превышающего расходы на его получение (при­были).

Глава 3.

Дата добавления: 2015-06-25