Засади визначення пріоритетів бюджетної політики держави

У Бюджетному кодексі України немає поняття «пріоритет бюджетної політики», а використовується категорія «основний напрям бюджетної політики» [1]. Немає такого терміну і в Посланні Президента України Верховній Раді України «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік» [6]. Тому слід чітко визначитися щодо співвідношення між категоріями «основний напрям бюджетної політики» і «пріоритет бюджетної політики». На наш погляд, напрямів бюджетної політики може бути багато, про що якраз і свідчить аналіз Бюджетних резолюцій Верховної Ради України [2] і Основних напрямів бюджетної політики [3], які відповідно до Бюджетного кодексу України розробляє з 2003 року Кабінет Міністрів України. А от пріоритетів може бути лише декілька. Так, в Основних напрямах бюджетної політики на 2002 рік, представлених Президентом України Верховній Раді України, «основних завдань бюджетної політики» - 8 [6]. В Основних напрямах бюджетної політики на 2003 рік, представлених Урядом Верховній Раді України, таких напрямів визначено в розділах: «Доходи бюджету» - 8, «Фінансування бюджету» - 3, «Видатки бюджету та міжбюджетні відносини» - 4, а загалом їх 15 [3]. До того ж, ці напрями викладено нечітко: в одному місці це напрями, в іншому — цілі, хоча це не одне й те ж. Приблизно такий же підхід до визначення пріоритетів бюджетної політики наведено у Постанові Верховної Ради України від 4 липня 2002 року. Тут пріоритетними напрямами бюджетної політики встановлено такі:

· забезпечення безумовної збалансованості бюджету;

· забезпечення соціального спрямування бюджету;

· послаблення боргового навантаження на державні фінанси;

· підвищення рівня реальних доходів населення та купівельної спроможності громадян;

· забезпечення соціальних гарантій, соціального захисту населення та безплатної медичної допомоги, а також соціально-медичне забезпечення ветеранів війни та праці;

· погашення заборгованості із заробітної плати у бюджетній сфері та соціальних виплат і недопущення виникнення такої заборгованості у наступних періодах;

· забезпечення пропорційного фінансування державних програм, затверджених Верховною Радою України;

· стимулювання інноваційної та інвестиційної діяльності як фактора економічного зростання;

· розробка та впровадження податкової реформи [7].

У даному документі вказано 9 напрямів бюджетної політики, які є пріоритетними. Як видно зі змісту наведених напрямів, їх сутність має лише якісний характер і не має кількісного визначення. Крім того, навіть не потрібно рахувати, щоб зробити висновок, що всіх коштів зведеного бюджету країни не вистачить для їх фінансування. Тому їх не можна вважати за пріоритетні напрями бюджетної політики.

Основні напрями бюджетної політики включають також як напрями реформування бюджетної й податкової систем, так і конкретні заходи щодо поліпшення існуючих відносин в економічній сфері країни, а також основні параметри бюджетної політики. Тобто вони значно ширші за сукупність пріоритетів бюджетної політики [3]. Тут ми спостерігаємо ширший об'єкт «докладання зусиль». Тому серед основних напрямів бюджетної політики слід визначати пріоритетні. Пріоритети бюджетної політики мають вужчий об'єкт «докладання зусиль», а саме: вирішення складних проблем економічного й соціального розвитку країни лише за рахунок бюджетних коштів. До того ж, вони кількісно визначені.

Доцільно також визначитися із співвідношенням між захищеними статтями видатків Державного бюджету України та пріоритетами бюджетної політики. Категорію «захищені статті видатків Державного бюджету» започатковано вперше у Державному бюджеті України на 1998 рік. У цьому бюджеті було встановлено, що фінансування витрат на захищені статті Державного бюджету України проводиться в першочерговому порядку. Такими статтями в ньому було визначено:

· оплата праці працівників бюджетних установ;

· нарахування на заробітну плату;

· придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів;

· забезпечення продуктами харчування;

· виплата відсотків за державним боргом;

· трансферти органам державного управління інших рівнів;

· трансферти населенню (пенсії, допомоги, стипендії).

З певними несуттєвими змінами і редакцією зміст захищених статей у складі державних бюджетів на 1999-2002 роки зберігався майже таким самим. Статус захищених статей у законах про державний бюджет, тобто на законодавчому рівні, не визначено, якщо не вважати за статус «першочерговий порядок фінансування захищених статей» і «пропорційність їх фінансування по розпорядниках коштів». Водночас «першочерговий порядок фінансування захищених статей» і «пропорційність їх фінансування по розпорядниках коштів» не означає їх 100-відсоткового забезпечення. Практика їх фінансування свідчить про інше.

Враховуючи це, а також той факт, що категорія «захищені статті» відіграла певну роль і фактично втратила необхідність, доцільно було б від неї відмовитися. Тим більше, що в Основних напрямах бюджетної політики на 2003 рік Кабінет Міністрів України запропонував не затверджувати перелік захищених статей, хоча й з іншим обґрунтуванням, а саме: «виходячи з того, що збалансований бюджет має бути виконаний за всіма видами видатків у повному обсязі» [3]. Введення ж категорії «пріоритет бюджетної політики» повністю поглине категорію «захищені статті» й дозволить виконувати значно ширше функції останньої.

Виходячи з обраного критерію віднесення цілей бюджетної політики до пріоритетних, протягом 1992-2002 років визначено такі пріоритети: до 2001 року - у Бюджетній резолюції Верховної Ради України, з 2003 року – в Основних напрямах бюджетної політики, які подає на розгляд парламенту Кабінет Міністрів України,

Ці пріоритети не відповідають обраному критерію, оскільки для їх реалізації потрібні всі фінанси країни, а також іноземні позики.

Крім того, проведений аналіз змісту Бюджетних резолюцій [2] і Основних напрямів бюджетної політики [3] за вищенаведений період свідчить про наявність суттєвих недоліків у механізмі визначення пріоритетів бюджетної політики, а саме:

· наявність великої кількості пріоритетів, які практично неможливо реалізувати в умовах вкрай обмежених бюджетних ресурсів;

· визначення пріоритетів бюджетної політики лише на бюджетний період, тобто на рік. Такий підхід не дає можливості планувати їх на довгостроковий період та не забезпечує проведення послідовної бюджетної політики, спрямованої на здійснення широкомасштабних економічних і соціальних завдань на перспективу;

· відсутність наступності й послідовності в реалізації визначених пріоритетів;

· визначення нереальних пріоритетів, які на практиці виявляються недосяжними за даних умов функціонування економіки країни;

· значний перелік захищених статей бюджету, які теж можна відносити до пріоритетів і які були профінансовані у 2002 році на рівні приблизно 70%;

· відсутність розрахунку потреби у бюджетних коштах для реалізації пріоритетів бюджетної політики;

· невідповідність напрямків використання бюджетних коштів визначеним пріоритетам;

· неузгодженість бюджетних пріоритетів із завданнями Програми соціально-економічного розвитку України[12, c. 3-9].

Подолати вищенаведені недоліки в процесі визначення пріоритетів бюджетної політики можна лише шляхом зміни наукового й методологічного підходу до їх визначення.

Виходячи з результатів проведеного аналізу, до основних засад визначення пріоритетів бюджетної політики доцільно віднести такі:

- інформаційно-аналітичне забезпечення аналізу шляхом запровадження системи моніторингу стану соціально-економічного розвитку країни і реалізації бюджетної політики;

- визначення сукупності показників (індикаторів) стану бюджетної сфери, за якими здійснюватиметься аналіз стану бюджетної сфери і рівень реалізації наміченої бюджетної політики;

- аналіз соціально-економічного розвитку країни і стану бюджетної сфери, включаючи реалізацію бюджетної політики за попередній період (з використанням системного і ситуаційного аналізу, SWOT-аналізу);

- за результатами аналізу — виявлення загроз стану бюджетної сфери і здійсненню бюджетної політики;

- стратегічне планування бюджетної політики з урахуванням результатів аналізу соціально-економічного розвитку країни, стану бюджетної сфери, переліку загроз. Власне визначення пріоритетів бюджетної політики. Прогнозування дії чинників і заходів, які забезпечуватимуть реалізацію бюджетної політики і перспектив здійснення самої бюджетної політики через розробку і реалізацію бюджетних цільових програм за кожним пріоритетом.

Розглянемо детальніше кожну із засад визначення пріоритетів бюджетної політики.

1.Інформаційно-аналітичне забезпечення. Визначення пріоритетів бюджетної політики, їх прогнозування на довготривалий період неможливо без відповідного інформаційно-аналітичного забезпечення, яке здійснюється відповідно до двох напрямків аналізу:

1) соціально-економічного розвитку країни;

2) соціально-економічного розвитку бюджетної сфери.

В даному випадку завданнями інформаційно-аналітичного забезпечення є:

- визначення інформаційних потреб, достатніх для моніторингу на постійній основі стану соціально-економічного розвитку країни і бюджетної сфери в комплексі;

- організація системи моніторингу стану соціально-економічного розвитку країни й бюджетної сфери; □ встановлення першоджерел інформації щодо соціально-економічного розвитку країни (макропоказники економічного й соціального розвитку), а також стану бюджетної сфери (дані бюджетної статистики) та установ, які мають її надавати;

- добір необхідної інформації (статистичних даних) щодо визначеної сукупності показників, які характеризують соціально-економічний розвиток країни (макропоказники економічного й соціального розвитку) і функціонування бюджетної сфери (дані бюджетної статистики), а також чинників (процесів), які впливають на їх стан;

- оцінка достовірності, повноти і своєчасності надання інформації щодо соціально-економічного розвитку країни й бюджетної статистики;

- попередня обробка отриманої інформації за всіма показниками, які характеризують соціально-економічний розвиток країни, функціонування бюджетної сфери та процеси (внутрішні й зовнішні), які впливають на їх стан;

- аналітична обробка інформації за статистичними показниками та індикаторами бюджетної статистики;

- збирання цільової інформації для поглибленого аналізу конкретних загроз соціально-економічному розвитку країни й бюджетній сфері з виявленням чинників і умов появи загроз [11].

2. Важливим завданням процесу визначення пріоритетів бюджетної політики є встановлення переліку сукупності показників (індикаторів) бюджетної сфери. Це має відбуватися з урахуванням Бюджетного кодексу України та додаткових потреб, пов'язаних із станом перехідної економіки країни.

Так, згідно з Бюджетним кодексом України до індикаторів, які характеризують Основні напрями бюджетної політики, що розробляються Кабінетом Міністрів України і подаються на розгляд Верховної Ради України, відносяться такі: обсяг доходів і обсяг витрат (в грошовому виразі та у відсотках від прогнозного річного обсягу ВВП); граничний розмір дефіциту (профіциту) Державного бюджету України (у відсотках від прогнозного річного обсягу ВВП); частка прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України; граничний обсяг державного боргу та його структура; питома вага міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України та коефіцієнт вирівнювання для місцевих бюджетів; питома вага капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України [1]. До цих індикаторів доцільно було б додати, враховуючи перехідний стан економіки України, ще такі показники: заборгованість із заробітної плати бюджетних організацій та державних підприємств, пенсій і соціальних виплат; заборгованість підприємств усіх форм власності щодо розрахунків з бюджетом.

3.Проведення аналізу соціально-економічного розвитку країни і стану бюджетної сфери. Основними методами аналізу, які найбільш придатні для цього, є системний аналіз і розробка сценаріїв розвитку подій.

Визначимо засади застосування системного аналізу. В процесі визначення пріоритетів бюджетної сфери, в тому числі виявлення та оцінки її загроз, системний аналіз може ґрунтуватися на таких передумовах:

1) Ієрархічна структура бюджетної сфери країни потребує одночасного погодження пріоритетів бюджетної політики на всіх рівнях управління: держава, регіон, підприємство, особа.

2) Необхідність врахування складності, взаємозв'язку та взаємозалежності між окремими складовими бюджетної сфери на всіх її рівнях.

3) Багатоаспектність проблем функціонування бюджетної сфери, яка свідчить про те, що жодна з них не може бути вирішена без урахування інших її аспектів.

4) Обмеженість бюджетних ресурсів та їх недостатність для розвитку економіки країни й соціального забезпечення населення, яка викликає необхідність пошуку багатьох варіантів вирішення проблем функціонування бюджетної сфери й вибору з їх числа найоптимальнішого.

5) Варіантність використання й заміни бюджетних ресурсів одного одним на різних рівнях управління пом'якшує попередню вимогу. Це також слід враховувати при проведенні системного аналізу соціально-економічного розвитку країни та стану бюджетної сфери[23, c. 25-29].

По відношенню до проведення аналізу соціально-економічного розвитку країни й стану бюджетної сфери, а також визначення загроз бюджетній сфері та чинників, що призводять до них, системний аналіз може включати такі етапи.

I етап - визначення конкретної мети аналізу соціально-економічного розвитку країни і стану бюджетної сфери, яка в нашому випадку полягає у встановленні числового значення індикаторів, що їх характеризують, та виявленні загроз бюджетній сфері і чинників, що сприяють їх появі чи дії. На цьому етапі проводиться попереднє вивчення соціально-економічного розвитку країни й стану бюджетної сфери з метою отримання загального уявлення про характер їх функціонування. Здійснюється структуризація бюджетної сфери на складові, встановлюються якісні критерії та кількісні параметри оптимального стану її функціонування.

II етап - структурний аналіз стану бюджетної сфери й розробка концепцій її розвитку. З'ясовуються взаємозалежності та взаємозв'язки між складовими бюджетної сфери, вивчається її організаційна структура, функції, а також властивості цих складових, виявляються загрози організаційного плану та чинники, що є джерелом їх існування. Визначаються економічні й правові умови її функціонування, чинники, що визначають той чи інший стан бюджетної сфери, а отже її «поведінку». За результатами структурного аналізу розробляються заходи щодо поліпшення організаційної структури, економічних і правових умов функціонування бюджетної сфери.

III етап - функціональний аналіз. Він спрямовується на виявлення функціональних і кореляційних зв'язків між індикаторами та складовими бюджетної сфери, між нею й навколишнім середовищем, між внутрішніми і зовнішніми чинниками, що забезпечують відповідний стан бюджетної сфери. Виявляються загрози бюджетній сфері економічного і правового характеру та чинники їх появи. Моделюється безпечний стан бюджетної сфери, розробляються варіанти переходу до нього.

IV етап - синтезування результатів системного аналізу стану бюджетної сфери. При цьому поєднуються результати проведення структурного і функціонального аналізу, порівнюються варіанти виходу на безпечний стан бюджетної сфери, вибирається оптимальний, оцінюються фінансові, правові, економічні, технічні, інтелектуальні, інформаційні можливості його досягнення та терміни виходу на його параметри.

4. Виявлення загроз бюджетній сфері як негативних чинників, що впливають на темпи й повноту реалізації пріоритетів бюджетної політики в цілому. Загроза бюджетній сфері виникає, коли перевищено порогове значення того чи іншого індикатора, який характеризує цю сферу.

Програмно-цільовий підхід до реалізації пріоритетів бюджетної політики має передбачати такі кроки:

- визначення пріоритетів бюджетної політики (на середньостроковий період);

- визначення завдань програми на бюджетний період, напрямів і заходів діяльності, які забезпечують реалізацію пріоритетів (на бюджетний період);

- розрахунки обсягів коштів, потрібних для реалізації сукупності пріоритетів бюджетної політики;

- порівняння визначених обсягів коштів з можливостями зведеного бюджету країни. У випадку необхідності пошуку джерел додаткових коштів (позики органів державної влади всіх рівнів, залучення коштів від приватизації тощо);

- визначення органу державної влади, відповідального за виконання цільової бюджетної програми, як головного розпорядника бюджетних коштів;

- визначення критеріїв і показників оцінки й аналізу результативності цільової бюджетної програми відносно обсягів витрат, кінцевого продукту (кінцевого результату), ефективності здійснених витрат та якості;

- виділення необхідних для реалізації бюджетних пріоритетів у рамках цільової бюджетної програми фінансових коштів;

- організація систематичного контролю виконання цільової бюджетної програми за визначеними критеріями й показниками оцінки результативності;

- корегування програми (завдань, заходів, обсягів фінансових ресурсів) у випадку відставання від строків програми.

Крім того, у межах цільових бюджетних програм, виконання яких покладено на головного розпорядника, кожний розпорядник бюджетних коштів має розробити стратегію своєї діяльності щодо реалізації пріоритету бюджетної політики не лише на наступний рік, а й на середньострокову перспективу. Використання програмно-цільового підходу до реалізації бюджетних пріоритетів значно підвищує роль головних розпорядників бюджетних коштів у складанні своїх бюджетів. Зростає також відповідальність за використання бюджетних коштів за визначеними пріоритетами бюджетної політики на всіх рівнях бюджетної системи[26, c. 41-48].

Дата добавления: 2015-06-25