VI. Мобилизация источников финансирования дефицита региональных и местных бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом

При недостаточном обеспечении доходными источниками принятых расходных обязательств региональный (местный) бюджет утверждается с дефицитом в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом субъект Российской Федерации (муниципальное образование) определяет источники покрытия дефицита бюджета:

1. Поступления от продажи государственной (муниципальной) собственности, в том числе земельных участков, приватизация государственных (муниципальных) унитарных предприятий. При этом следует иметь в виду, что данные поступления нельзя рассматривать в качестве постоянного источника финансирования дефицита местного бюджета, так как они носят единовременный характер.

2. Привлечение кредитных ресурсов необходимо осуществлять по наиболее выгодным условиям их предоставления, используя практику проведения конкурсов среди кредитных организаций.

3. Рекомендуется использовать региональные (муниципальные) ценные бумаги, как источники финансирования дефицита бюджета. Очевидно, что это имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях, в том числе по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

Значительную угрозу для платежеспособности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) представляют риски, связанные с управлением государственным (муниципальным) долгом. В целях снижения рисков неплатежеспособности рекомендуется осуществлять управление государственным (муниципальным) долгом в соответствии с «Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по совершенствованию системы управления государственным и муниципальным долгом», [7]в частности рекомендуется следующее:

1) проведение ежегодного анализа объема и состава задолженности, в том числе с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, категорий дебиторов, влияния на общую платежеспособность;

2) утверждение порядка оценки долговой емкости бюджета;

3) разработка механизма оценки эффективности заимствований;

4) утверждение порядка учета условных обязательств при расчете долговой емкости;

5) привлечение краткосрочных заемных средств (на срок менее одного года) только для поддержки текущей ликвидности (рекомендуется не использовать краткосрочные заимствования для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов);

6) привлечение долгосрочных заемных средств для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры портфеля заимствований (не допускается использование долгосрочных займов для финансирования ткущих расходов);

7) утверждение обязательного предоставления залога в обеспечение выданной гарантии;

8) утверждение формализованной процедуры отбора претендентов на получение гарантии;

9) не использовать заемные средства для финансирования инвестиций с целью получения прибыли. Подобное использование заемных средств существенно повышает риск неплатежеспособности и отвлекает органы власти от выполнения основных функций;

10) добиваться равномерности выплат по обслуживанию и погашению долга (наличие «пиков» выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания крупных резервов; равномерный график погашения и обслуживания долговых обязательств позволяет повысить финансовую стабильность и эффективность использования финансовых ресурсов при неизменном уровне долговой нагрузки);

11) погашение или реструктуризация просроченной кредиторской задолженности. Реструктуризация может быть проведена путем подписания дополнительного соглашения к первоначальному договору, в котором определяются условия, порядок и сроки погашения просроченной задолженности. Другим путем является прекращение просроченных обязательств с заменой их долговыми обязательствами.

Приложение

В современной России большинство проблем резкого снижения поступлений по налогу на прибыль организаций в региональные бюджеты связано с «уходом» из региона крупного налогоплательщика. В связи с недостатками в регулировании трансфертного ценообразования крупные компании могут значительно перераспределять прибыл по регионам. Как показано в табл. 2 и на рис. 1 регионы, бюджеты которых потеряли значительные средства при перерегистрации крупных налогоплательщиков, до этого момента получали доходы существенно выше среднероссийского уровня и вполне могли «застраховать» свои бюджеты с помощью создания стабилизационных фондов.

Необходимо отметить, что проблему трансфертного ценообразования необходимо решать отдельно и создание региональных стабилизационных фондов – это не решение данной проблемы, а смягчение ее последствий. Однако региональные стабилизационные фонды могут значительно сгладить несимметричные региональные шоки, вызванные иными причинами помимо «ухода» крупного налогоплательщика с помощью трансфертных цен. Речь идет, прежде всего, о нивелировании зависимости региона от финансового состояния какого-либо одного налогоплательщика или отрасли. Ведь даже без использования трансфертных цен зависимость многих регионов Российской Федерации от крупнейшего налогоплательщика или от одной отрасли неоправданно велика. Ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры способно и без «ухода» налогоплательщика спровоцировать широкомасштабный бюджетный кризис в регионе.

На решение всей этой совокупности проблем и должны быть направлены региональные стабилизационные фонды. При этом необходимо отметить, что в настоящее время Бюджетный Кодекс Российской Федерации не предусматривает возможности создания субъектами РФ внебюджетных фондов, кроме фондов, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным Кодексом. Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ содержит, в частности, «Уменьшение остатков средств финансовых резервов бюджетов субъектов Российской Федерации, размещенных в ценные бумаги». При этом БК РФ не предусматривает разрешения субъектам РФ размещать остатки в ценные бумаги. Тем более, не предусматривается обязанность региональных властей формировать такие фонды.

Таблица 1. Поступления по налогу на прибыль в Чукотском автономном округе и Омской области в 2004 г.

Года	Чукотский АО	Омская область	Все субъекты РФ
Налог на прибыль организаций (млрд. руб.)	Доля налога на прибыль в доходах	Население (тыс. чел.)	Налог на прибыль организаций (руб./ чел.)	Налог на прибыль организаций (млрд. руб.)	Доля налога на прибыль в доходах	Население (тыс. чел.)	Налог на прибыль организаций (руб./ чел.)	Налог на прибыль организаций (млрд. руб.)	Доля налога на прибыль в доходах	Население (тыс. чел.)	Налог на прибыль организаций (руб./ чел.)
Без учета индекса бюджетных расходов	С учетом индекса бюджетных расходов	Без учета индекса бюджетных расходов	С учетом индекса бюджетных расходов
	0,16	3,8%	78,6			2,28	20,1%				291,1	22,5%
	0,96	12,7%	75,3			1,86	12,6%				299,9	18,4%
	1,63	19,1%	73,8			1,30	6,5%				355,6	18,4%
	11,14	66,0%	52,9			15,1	45,2%				661,9	27,5%
	7,02	53,4%	51,4			17,17	41,4%				955,3	38,2%
	1,04	29,5%	50,7			9,16	31,8%				1160,6	37,3%

Рисунок 1. Налог на прибыль организаций с учетом индекса бюджетных расходов в руб./чел.

Как видно из представленных в Таб. 2 и на Рис. 1 данных, до «ухода» крупного налогоплательщика бюджеты Чукотского АО и Омской области получали существенно больше поступлений от налога на прибыль, чем в среднем по России и обладали достаточными финансовыми ресурсами для создания стабилизационных фондов с целью страхования от риска перерегистрации крупного налогоплательщика.

Если бы в 2004-2005 гг. Чукотский АО и Омская область осуществляли бы отчисления в региональный стабилизационный фонд по описанной выше формуле, то на начало 2006 г. объем их финансовых резервов составил бы 8,5 млрд. руб. и 7,2 млрд. руб., соответственно. При таких значительных финансовых резервах отпала бы всякая необходимость в выделении этим регионам дотаций на сбалансированность региональных бюджетов.

Литература:

Письмо Минфина России от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161 «Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов».

[1] Подробнее об антициклической финансовой политике см. ниже.

[2] Необходимо отметить, что у органов местного самоуправления отсутствуют непосредственные полномочия по привлечению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества к налогообложению. Возможности муниципальных органов власти ограничиваются выполнением посреднической функции между налоговыми органами и владельцами имущества.

[3] Подробнее об изменении типа государственных (муниципальных) учреждений см. ниже.

[4] Немецкий экономист Хорст Зиберт предложил увеличить эффективность германской системы социального страхования с помощью более разумного распределения рисков. Большие риски должно взять на себя общество, а малыми рисками гражданин может управлять самостоятельно с помощью добровольного страхования и самостоятельных сбережений. Так, риск долговременной потери работы в виду нетрудоспособности или необходимости пройти переобучение должно взять на себя государство, тогда как малым риском в виде временной потери рабочего места (до 1 месяца) работник должен управлять сам: быстрее искать работу, делать сбережения «на черный день». - Зиберт. Х. Эффект Кобры. Как можно избежать заблуждений в экономической политике. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003. – С. 121-122.

[5] Об актуальности данной меры см. подробнее в Приложении.

[6] Компромисс между целевой направленностью межбюджетных трансфертов и обеспечением гибкости в расходовании получаемых средств может быть достигнут с помощью использования блочных трансфертов. Блочный трансферт подразумевает выделение средств на финансирование комплекса мероприятий или отраслей. При этом муниципальное образование имеет возможность выбора конкретных направлений финансирования. Чтобы повысить эффективность выделяемых блочных трансфертов, региональные власти могут установить условия расходования средств по каждому направлению, сохранив возможность выбора направлений и определения суммы выделяемых на них средств за муниципальными образованиями. Например, регион может выделить блочный трансферт на образование: при условии установления нормативно подушевого финансирования школ, муниципальное образование может самостоятельно выбрать конкретные направления использования данного трансферта в рамках отрасли образования. Выбор в рамках блочных трансфертов может предоставляться и среди нескольких отраслей. Распределять блочные трансферты рекомендуется по подушевому принципу. Концепция блочных трансфертов может быть реализована в рамках действующего законодательства. Согласно п. 2 ст. 139 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Российской Федерации. Таким образом, реализация концепции блочных трансфертов возможна в рамках регионального фонда софинансирования социальных расходов в виде выделения муниципальным образованиям субсидий без жесткой целевой направленности, например, «на развитие образования» или «на реализацию приоритетных региональных проектов». В утвержденных законами субъектов Российской Федерациях методиках распределения данных субсидий необходимо закрепить порядок выделения и условия предоставления блочных трансфертов.

[7] http://www1.minfin.ru/fvr/fvr.htm

Дата добавления: 2015-07-02