Наталья Филиппова 1 страница

ПОГЛОЩЕНИЕ ИЛИ ИНТЕГРАЦИЯ?

СОГЛАСОВАНИЕ КОНКУРИРУЮЩИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ

В АРХАНГЕЛЬСКОЙ И ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТЯХ

Автор сравнивает стратегии договорного регулирования в Архангельской и Тюменской областях, - двух оставшихся в составе России сложноустроенных субъектах Федерации. Выбор в пользу долгосрочных договоров учредительного характера (Тюменская модель) способствует более эффективному согласованию конкурирующих региональных интересов и отвечает требованиям равноправия субъектов Российской Федерации. Краткосрочные технико-юридические договоры (Архангельская область) не обеспечивают представительства интересов автономного округа в составе области. В первом случае интеграция отвечает потребностям и ресурсам субъектов Федерации. Во втором – принимает принудительный характер, характер поглощения полномочий округа областью.

The author compares strategy of contractual regulation in the Arkhangelsk and Tyumen areas, - two remained as a part of Russia difficult-structure constituent members of the Federation. The choice in favour of long-term contracts of constituent character (the Tyumen model) promotes more effective coordination of competing regional interests and meets the requirements of equality of constituent members of the Russian Federation. Short-term legal-technique contracts (Arkhangelsk region) do not provide representation of interests of autonomous region as a part of area. In the first case integration meets to requirements and resources of constituent members of the Federation. In the second – accepts compulsory character, character of absorption of the district powers by the area.

Образование в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации (Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев, Иркутской области) стало инструментом разрешения правовой аномалии вхождения автономных округов в состав края и областей. Национальные округа (с 1977г. – автономные округа) как форма административной автономии «малых народностей» в составе областей и краев РСФСР были учреждены в 20-40 гг. прошлого столетия. В декабре 1990 года им была предоставлена легальная возможность непосредственного, минуя край (область), вхождения в состав РСФСР[1]; ею воспользовался Чукотский автономный округ[2]. Федеративным Договором (31 марта 2002 года) был обозначен новый статус автономных округов, но традиционная схема распространения юрисдикции края или области на территорию автономного округа была, в основном, сохранена[3].

Принципиально иная ситуация сложилась с вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации. Она установила принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4 статьи 5 Конституции). Был определен единый для всех субъектов Федерации режим разграничения предметов ведения: положения о предметах совместного ведения «в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа» (часть 2 статьи 72). Наличие у двух субъектов Федерации общих территории и населения создало не знающую аналогов ситуацию «трехуровневой» государственности. На территории автономного округа в составе области (края) свои полномочия осуществляют федеральные, областные (краевые) и окружные органы государственной власти[4]. Конкурирующие притязания на полномочия субъектов Федерации в пределах предметов совместного с Федерацией ведения породили неразрешимый правовой конфликт. Если эти полномочия в полном объеме реализует округ, - значит его территория вне юрисдикции области (края). Если их осуществляет область или край, – надо признать, что округ располагает полномочиями только в пределах ведения субъекта Российской Федерации (ст.73 Конституции), а полномочий в переделах совместного с Федерацией ведения у него нет. Если же федеральным законом о взаимоотношениях в сложноустроенных субъектах Российской Федерации (предусмотренным частью 4 статьи 66 Конституции) спорные полномочия разделены, нельзя утверждать, что положения статьи 72 Конституции в равной мере распространяются и на области (край), и на автономные округа в их составе. На каждый из этих субъектов Федерации действие разграничительных норм распространяется лишь частично.

Как прогнозировалось нами ранее, разрешение этой коллизии предполагает выбор между двумя альтернативами: либо сохранение за автономными округами статуса административных автономий в составе субъектов Федерации, – либо непосредственное вхождение автономных округов как субъектов Федерации в состав России[5]. Первая из обозначенных возможностей была осуществлена. Федеральный законодатель урегулировал процедуру объединения субъектов Российской Федерации[6], и в каждом из пяти «объединительных» федеральных конституционных законов предусмотрел особый административный статус территории автономного округа, переставшего быть субъектом Российской Федерации[7]. Количество нетипичных субъектов Федерации сократилось с семи до двух. «Сложными» остались Архангельская область (с Ненецким автономным округом) и Тюменская область (с Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом).

Вторая возможность сохраняется, скорее, гипотетически. Законодатель не готов признать автономные округа непосредственно входящими в состав Российской Федерации или урегулировать процедуру «выхода» из состава областей. Наоборот, - в 2003 году федеральным законом были установлены те полномочия, которые на территории округа вправе осуществлять область (в договорном порядке они могли быть сохранены за округами) [8]. Тем же законом был установлен запрет на передачу субъектам Российской Федерации федеральных полномочий в порядке поручения (т.е. федеральным законом). Эти положения были подкреплены особыми правилами формирования бюджетов сложноустроенных субъектов Российской Федерации[9]. В 2007 году, также в качестве обеспечительной, была определена процедура передачи имущества автономного округа «своей» области (если она осуществляет часть полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения на территории округа)[10].

Таким образом, для каждого из названных автономных округов особые правоотношения с областью стали обязательным условием существования в качестве субъекта Федерации. Следовало лишь определиться с «ценой вопроса»: либо отказаться от части полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения в пользу области, либо искать компромисс в новом договоре. Характерно, что и в Архангельской, и в Тюменской областях региональные элиты использовали предусмотренный федеральным законом инструмент межсубъектных договоров для поиска такой модели разграничения полномочий, которая отражала бы специфику сложившихся региональных интересов.

Но насколько конструктивна политика сохранения status quo в изменившихся условиях? Могут ли теперь органы государственной власти автономных округов действовать в интересах своих территориальных коллективов? Какими должны быть новые межсубъектные договоры? Как влияют на взаимоотношения внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации правила, установленные федеральным законодателем? Каковы пределы государственной автономии исторически взаимосвязанных областей и округов, - и есть ли границы федерального воздействия на их отношения? Оказавшись в сопоставимых политических и правовых обстоятельствах, Тюменская и Архангельская области продемонстрировали разные сценарии взаимодействия. С одной стороны, это сценарий медленной интеграции, при которой всякий пересмотр сложившегося разграничения полномочий возможен лишь в результате согласования позиций сторон. С другой, – сценарий быстрого и принудительного перераспределения полномочий от округа к области (или поглощения полномочий округа), который был реализован без учета интересов территориального коллектива автономии.

Полагаем, что разнонаправленность договорных процессов в Архангельской и Тюменской областях обусловлена четырьмя факторами. Это:

1) уровень межсубъектной интеграции, достигнутый к началу реформы полномочий; наличие (отсутствие) приемлемых правовых механизмов разрешения споров;

2) результативное (не результативное) участие в установлении федеральных правил для сложноустроенных субъектов Российской Федерации;

3) юридическая природа новых разграничительных договоров и сроки их действия;

4) соблюдение (или игнорирование) принципов бюджетного федерализма в договорном разграничении полномочий между областью и округом (округами).

В каждом из интересующих нас субъектов Федерации сложилась своя комбинация этих обстоятельств, что и привело к различным политическим и правовым последствиям.

Договорная интеграция в Тюменской области началась в 1991 году[11] (до подписания Федеративного Договора и вступления в силу новой Конституции Российской Федерации) и продолжается по сей день. Так, в 2008 году был продлен срок действия базового Договора между тремя субъектами Федерации от 9 июля 2004 года, – до 31 декабря 2015 года. Реализация Договора потребовала увеличения численного состава координирующего межсубъектного государственного органа, Совета Дум (в 2008 году он увеличен с 12 до 15 участников).

Предпосылки становления уникальных форм межрегиональной государственно-правовой интеграции в Тюменской области следует искать в раннем этапе договорного процесса. По обоснованному мнению Н.М.Добрынина, этот этап, охватывающий период с 1990 по 1995 годы, являлся периодом конфликтов[12]. Но уже в 1992 году был образован Aдминистративный совет Тюменской области, нормативно урегулирована такая форма интеграции как совместные заседания малых Советов Тюменского областного, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружных Советов народных депутатов, согласован порядок разработки и принятия решений по вопросам, относящимся к совместной компетенции органов власти трех субъектов Федерации.

В 1994 году всеми тремя Думами был принят Регламент взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа[13]. Одной из основных правовых категорий этого Регламента была категория «совместных государственных интересов». Согласование интересов осуществлялось в форме постоянных консультаций трех Дум. В том же году был образован Совет Дум.

Второй этап договорного процесса (с 1995 по 2004 год) характеризовался значительным развитием интеграционных тенденций. По масштабам и разнообразию правовых форм интеграции Тюменская область значительно опередила все иные сложноустроенные субъекты Российской Федерации. Договорами и соглашениями[14] были предусмотрены:

1. Совместное государственное управление, - создание совместных целевых фондов, общей (долевой) собственности, реализация общеобластных программ и иных общеобластных мероприятий.

2. Координация деятельности региональных органов государственной власти при осуществлении тех властных полномочий, которые обусловлены государственной автономией субъектов Федерации:

а) учреждение координирующих межрегиональных государственных органов – Совета Дум, Совета Губернаторов; многообразных трехсторонних комиссий и советов при этих органах;

б) совместное осуществление отдельных властных полномочий, включая и создание организационных форм для такой согласованной деятельности, - совместные заседания депутатов трех Дум; совместные заседания постоянных комиссий трех Дум; формирование единых рабочих групп для подготовки региональных правовых актов; разработка стандартизированных проектов законов и др.

в) взаимное информирование о целях, формах и результатах государственно-властной деятельности – обмен планами законопроектной и правотворческой деятельности, проектами законов и т.д.

3. Делегирование (передача для осуществления) собственных полномочий на основе договоров и соглашений.

Таким образом, в дореформенный период договоры в Тюменской области имели характер учредительных, а не технико-юридических; предметом договоров были не только вопросы разграничения полномочий, но и формы их совместного и согласованного осуществления. Что особенно важно, - были найдены приемлемые внесудебные формы разрешения споров между тремя субъектами Федерации (создание согласительных комиссий или формирование независимых экспертных групп) и учреждены надсубъектные координирующие органы. Можно сказать, что разграничение полномочий в Тюменской области удовлетворяло принципу субсидиарности, на чем, кстати, настаивал в тот период времени и российский Конституционный Суд: «Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа»[15]. Были определены «приоритетные сферы сотрудничества», в пределах которых принимались только согласованные решения (аналог предметов совместного ведения Федерации и субъектов). Юридической природе и особенностям содержания разграничительных договоров в Тюменской области в наибольшей степени соответствовала форма долгосрочных договоров.

Развивая формы межсубъектной интеграции, Тюменская область и округа в ее составе одновременно активно влияли на федеральный правотворческий процесс. С инициативой Дум Тюменской области и Дум автономных округов в ее составе связано известное Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997г. № 12-П по делу о толковании содержавшегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. Новый порядок разграничения полномочий в сложноустроенных субъектах Российской Федерации, установленный в ходе федеративной реформы, также сложился при их непосредственном участии.

Проект федерального закона, вносящего изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) в части регулирования взаимоотношений внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации был принят в первом чтении в феврале 2003 года. Пункт 3 статьи 26.6 законопроекта предусматривал, что все полномочия субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения на территориях округов должны осуществлять органы государственной власти области (края), если иной порядок не будет установлен договором между ними[16]. По общему правилу, автономные округа сохранили бы полномочия лишь в пределах их собственного ведения. Автономные округа и Тюменская область включились в федеральный законодательный процесс, внеся свои предложения относительно редакции указанного пункта статьи 26.6. Советом Дум трех субъектов Российской Федерации, образующих Тюменскую область, предлагалась прямо противоположная схема разделения полномочий: «Полномочия, указанные в статьях 26.2, 26.3, 26.5 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)»[17]. По инициативе члена Совета Федерации П.С. Волостригова (представителя от Думы Ханты-Мансийского автономного округа) поправка обсуждалась на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, была одобрена им и внесена от имени палаты в Государственную Думу.

Поправка не была принята. Но итоговая редакция спорной статьи 26.6 была уже компромиссной. Федеральный законодатель решил оба перечня полномочий (и полномочия автономных округов, и полномочия сложноустроенных областей и края) определить непосредственно законом, - в силу чего возникла конструкция дуалистического разграничения полномочий. Из общего перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ) был выделен специальный перечень (24 полномочия). Это те полномочия органов государственной власти сложноустроенных областей и края, которые реализуются органами государственной власти области (края) на территории автономных округов (пункт 3 статьи 26.6 Закона). Все полномочия за пределами специального перечня, но включенные в общий перечень, были признаны принадлежащими органам государственной власти автономных округов. Также федеральный законодатель сохранил возможность договорного или специального законодательного изменения общей схемы разграничения региональных полномочий по предметам совместного ведения внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации. С учетом современной редакции этих положений Федерального закона № 184 –ФЗ можно сказать, что перечень «окружных» полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения почти в полтора раза больше аналогичного перечня «областных» полномочий.

В новых правовых условиях, - в силу очевидных преференций, созданных для сложноустроенных областей и края, - договорный процесс в тех субъектах Федерации, где не начались процессы объединения, заметно осложнился. Тюменская область пережила короткий, но острый «рецидив» конфликтного периода начала 90-х годов прошлого столетия. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре предпринимались попытки обращения общественности к Президенту Российской Федерации с призывом сохранить статус Ханты-Мансийского автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации [18]. На Ямале рассматривались варианты объединения Ямало-Ненецкого, Ненецкого и Долгано-Ненецкого автономных округов. В Постановлении Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, меняющий правила разграничения полномочий внутри сложноустроенных субъектов Федерации, был назван неконституционным, произвольно меняющим конституционный статус автономных округов. В связи с этим было предложено внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О Ямало-Ненецком автономном округе»[19]. Стороны убедительно демонстрировали и готовность, и способность защищать интересы «своих» территорий. Но интеграционный потенциал и понимание общности интересов всех трех субъектов Федерации, образующих сложноустроенную Тюменскую область, оказались сильнее.

Период с 2004 по 2007 годы в региональном договорном правотворчестве можно считать уникальным. Отношения между тремя субъектами Федерации, образующими сложноустроенную Тюменскую область, регулировали два базовых договора, закрепляющие противоположные подходы к принципам разграничения полномочий между ними. На протяжении всего предыдущего периода договорный процесс был основан на императиве принадлежности всех полномочий по предметам совместного с Федерацией ведения автономным округам. Таким был и Договор от 11 апреля 2002 года, действовавший до 2007 года. Теперь же следовало признать принадлежность значительной части полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых на территории автономных округов, Тюменской области. Этот подход был закреплен новым Договором от 9 июля 2004 года[20], действие которого позже было продлено до 31 декабря 2015 года. В такой ситуации в новом Договоре пришлось оговорить и коллизионные нормы, - согласно пункту 6 статьи 7 Договора, положения Договора 2002 года действуют лишь в части, не противоречащей более позднему Договору. Новый базовый Договор в Тюменской области, отвечая требованиям федерального закона, имеет некоторые особенности.

1. В наименовании Договора не определен его предмет, - он именуется «Договором между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа». С точки зрения федеральной модели разграничения полномочий, предметом договора надо признать делегирование полномочий Тюменской областью округам. Но даже в первых статьях договора нет указания на юридического обладателя спорных полномочий, а указывается лишь субъект, их осуществляющий: «органы государственной власти автономных округов осуществляют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные п.17 ст. 1, п.2. ст.26.3 и п.3 ст.26.6 Федерального закона». И такой подход, на наш взгляд, наиболее корректен. Может ли область делегировать автономным округам те полномочия, которые никогда ею фактически не осуществлялись?

2. Договор впервые закрепил непосредственное осуществление властных полномочий на территориях автономных округов органами государственной власти Тюменской области, - это полномочия по осуществлению областных программ (11 предметов ведения) и полномочие разработки концепции развития региона с учетом основных направлений стратегического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа.

3. Договор предусмотрел «конвертацию» осуществляемых областью полномочий в налоговые доходы области[21]. Эти новые поступления в бюджет области имеют целевой характер. Они обеспечивают реализацию на всей территории области, включая округа, согласованных с автономными округами областных программ. (Программы предварительно обсуждаются Советом Губернаторов). Следовательно, значительная часть доходов от соответствующих налогов и сборов не просто «возвращается» в автономные округа, она возвращаются под контролем самих округов. Таким образом, Тюменская область действительно получила особый статус. Но это статус управляющего, а не владельца полномочий и налоговых доходов. Область действует в интересах автономных округов. Одновременно в области реализуются региональные программы, предусмотренные прежним Договором. Они финансируются на равной основе из бюджетов всех трех субъектов Федерации, их осуществление координируется Советом Губернаторов. Принципы бюджетного федерализма в этом случае, безусловно, соблюдены.

К правовым факторам конструктивности нового договорного процесса в Тюменской области, на наш взгляд, можно отнести три фактора. Во-первых, сохранение практики долгосрочных и учредительных договоров, - активное использование всех ранее созданных правовых инструментов представительства, согласования и интеграции конкурирующих государственных интересов в области. Во-вторых, следование принципам кооперации и субсидиарности, выделение предметов совместного ведения Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа даже в таких условиях, когда федеральный закон настаивает на их дуалистическом, конкурирующем разделении. Современным правовым механизмом осуществления полномочий в сфере совместного ведения стали областные программы (такова, в частности, программа «Сотрудничество»). В-третьих, следование принципу бюджетной эквивалентности в ситуации, когда область осуществляет лишь часть полномочий специального перечня и претендовать должна на соответствующую долю доходов от федеральных налогов и сборов, собираемых на территориях округов. Федеральный закон не установил специальных правил в этом случае, что и привело, как будет показано ниже, к конфликту в Архангельской области.

Иными словами, в Тюменской области сложилась куда более сбалансированная модель разграничения полномочий, нежели была предложена федеральным законом. Она оказалась ближе к стандартам федерализма как «соучастия во власти»[22].

Конфликт региональных интересов в Архангельской области оказался гораздо более глубоким, - и при этом не существовало собственных (межрегиональных) правовых механизмов их согласования. В этих условиях договорный процесс стал развиваться по сценарию краткосрочных технико-юридических договоров, создающих предпосылки для передачи спорных полномочий области.

Обладая б о льшими людскими ресурсами (примерно 1,3 млн. жителей по сравнению с 42 тыс. жителей округа), Архангельская область значительно отставала по показателям социально-экономического развития (55 место в рейтинге субъектов Российской Федерации, в то время как округ занимал 19 место). Идея освоения новых бюджетных средств вместе с новыми полномочиями оказалась очень привлекательной как для региональной элиты Архангельской области, так и для ее населения. А в отсутствие договора перераспределение полномочий и доходов произошло бы автоматически, в соответствии с федеральным законом, с 1 января 2005 года. Ситуация усугублялась тем, что в оставшиеся несколько месяцев до вступления в силу нового порядка разграничения полномочий, органы государственной власти Архангельской области не успели бы освоить дополнительные полномочия организационно. Посредничество полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе способствовало достижению временного компромисса в конфликте региональных интересов. В заключенном в ноябре 2004г. (на один год) договоре признавалось, что округ самостоятельно осуществляет все полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на своей территории, но… в бюджет области должны быть перечислены 500 млн руб. из налоговых поступлений, собранных на территории округа. В следующем, 2006 году, «цена» самостоятельности автономного округа составила уже 650 млн руб. – и опять области компенсировались не взятые ею на себя расходные обязательства!

«Рента» за юридический ресурс, которым располагала область и не располагал округ в ее составе, была квалифицирована органами государственной власти округа как следствие нарушения принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В запросе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривались не только приведенные выше положения Федерального закона № 184-ФЗ и обеспечительные нормы Бюджетного Кодекса о разграничении полномочий внутри сложноустроенных субъектов Российской Федерации. Предметом спора стали и те положения федерального законодательства, согласно которым федеральные поручения могут быть адресованы исключительно органам государственной власти края, области, но не могут быть адресованы округам в их составе. По мнению заявителя, все эти положения противоречат статьям 5, 11 (части 2 и 3), 15 (части 1 и 3), 66 (части 2 и 5) и 72 Конституции Российской Федерации, поскольку они «ведут к ограничению конституционных прав автономных округов, входящих в состав края, области, как равноправных субъектов Российской Федерации». А это влечет изменение статуса этих субъектов Федерации «по сравнению с тем, как он установлен в Конституции Российской Федерации»[23], - уместно в этой связи вспомнить, что конституционный статус субъекта Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) самого субъекта Федерации, но не определяется (и не может быть изменен) федеральным законом.

Рассмотрев запрос, Конституционный Суд Российской Федерации ограничился отрицательным определением, - по ряду формальных оснований запрос не соответствовал требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». В частности, положения пункта 9 статьи 131 Бюджетного Кодекса к моменту рассмотрения их в Суде еще не вступили в силу, а в отношении абзаца 3 статьи 135 этого кодекса, по мнению Суда, не было названо аргументов, свидетельствующих о неконституционности.

В отношении тех положений запроса, которые были приняты к рассмотрению Судом, на наш взгляд, можно выделить два вывода Конституционного Суда РФ.

Во-первых, получил развитие тезис о распространении юрисдикции края, области на территорию автономного округа в их составе в отсутствие договора. По мнению Суда, это не приводит к утрате автономным округом конституционно-правового статуса равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку население округа вправе выбирать законодательно собрание «своей» области и тем самым осуществлять собственную политическую волю. С этим доводом Суда можно было бы согласиться, если бы представители Ненецкого автономного округа не были бы меньшинством в парламенте Архангельской области, к тому же – игнорируемым меньшинством, поскольку никакого особого статуса и гарантий соблюдения интересов того населения, которое они представляют, им не дано. А несовпадение интересов большинства (представляющего население области без округа) и меньшинства (представляющего население округа) – очевидное фактическое обстоятельство дела. Следовательно, представительство в парламенте Архангельской области нельзя считать надлежащим представительством интересов населения Ненецкого автономного округа. Полагаем, что аргументы Суда вышли за рамки собственно правовых доводов и в большей степени связаны с соображениями целесообразности, - о чем и сказано Судом далее: «Предоставление же таких полномочий (24 полномочий в перечне предметов совместного ведения – Н.Ф.) только органам государственной власти края, области имеет целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями…». Но разве имеет место дублирование, когда спорные полномочия на своей территории осуществляет автономный округ? К тому же, с точки зрения экономической рациональности (если вместо критерия конституционности последовательно использовать критерий управленческой целесообразности), полномочия должны осуществляться тем уровнем государственной власти, который это делает эффективнее, - и, судя по показателям экономического развития, этим субъектом следует признать автономный округ. Однако аргументы Суда логичны, если под государственным управлением подразумевать исключительно федеральное государственное управление.

Дата добавления: 2015-07-02