Взаємовідносини прокуратури з іншими органами державної влади

У нашій країні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, вести боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Однак не варто перебільшувати роль прокуратури у забезпеченні законності й правопорядку, так само як і вважати її головним винуватцем порушень за радянських часів. Ця інституція була складовою частиною тієї системи й виконувала лише відведену їй роль. Однак органом позасудової розправи вона не була ніколи.

Конституційні зміни щодо функціонального спрямування прокуратури України знову привернули увагу юридичної громадськості до питання про її місце в системі органів державної влади. Нині прокуратура в нашій державі не належить до жодної з гілок державної влади.

Розвиток наукових поглядів на цю проблематику свідчить про прагнення вчених і практиків «прив’язати» прокуратуру до однієї з визначених у тріаді гілок влади. Так, В. Ломовський [5, с. 34] вважає, що прокурорський нагляд є продовженням законодавчої функції держави. Він посилається на відомий вислів Ш. Монтеск’є про те, що у вільній державі влада має право і повинна розглядати, як саме виконуються створені нею закони. Таким уповноваженим повіреним влади, на думку В. Долежана, є прокурор, який не є самостійним владним органом, а діє за її дорученням та під контролем [2, с. 44]. В. Клочков та В. Рябцев стверджують, що прокуратура діє від імені вищого органу державної влади і це «має бути закріплено в Конституції та організаційно оформлено» [3, с. 41]. Проте ці погляди надалі не було підтримано.

Багато правників вважають, що прокуратура має увійти до складу судової влади, повернутися туди, звідки вона вийшла, тобто до суду. Ця ідея не нова, оскільки під час проведення судової реформи 1864 року прокуратура отримала статус, який М. Муравйов охарактеризував як «постійне державне управління, що складається з ієрархічної системи одноособово діючих посадових осіб, покликаних за службовим обов’язком бути у відведеній їм переважно судовій галузі представниками публічних інтересів та органами уряду. Діючи у такий спосіб, прокуратура займалася переслідуванням публічних злочинів...» [6, с. 2].

Важливо звернути увагу на те, що спроби віднести прокуратуру до судової влади робилися і на законодавчому рівні. Так, у проекті Конституції України, винесеному на всенародне обговорення постановою Верховної Ради від 1 червня 1992 року, розділ про прокуратуру навіть було вже віднесено до глави 21 «Судова влада». Але згодом законодавець відмовився від такого позиціонування прокуратури.

Доцільно ознайомитися з досвідом інших країн, зокрема Російської Федерації. У главі 7 Конституції 1993 року «Судова влада» вміщено статтю 129, відповідно до якої прокуратура РФ становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчих прокурорів вищим та Генеральному прокурору РФ.

Висловлювалися пропозиції зробити прокуратуру органом президентської влади, бо її наглядові функції дуже близькі до функцій Президента, а повноваження прокуратури мають допомагати Президенту реалізовувати свої права. Така позиція вочевидь ускладнює додержання принципу розподілу влади, спрямована на концентрацію в руках Президента, по суті, необмеженої контрольно-наглядової влади. До того ж місце Президента в системі розподілу державної влади також залишається невизначеним.

Майже не дискутується питання про приналежність прокуратури до виконавчої гілки влади. І це є безперечним, оскільки підпорядкування прокуратури виконавчій, так само як і судовій владі, може зруйнувати систему стримувань і противаг, що склалася в державі.

Існує також концепція визнання прокурорсько-наглядової діяльності самостійним видом державної діяльності, «четвертою владою». Як зазначає С. Березовська, вперше з обґрунтуванням цієї точки зору виступив 1940 року Г. Петров, який розглядав діяльність держави як єдність чотирьох самостійних форм: законодавчої, виконавчо-розпорядчої, судової та прокурорського нагляду [1, с. 15]. Отже, очевидну розбіжність у кількості форм державної діяльності та видів влади цілком можна подолати за рахунок визнання прокурорської діяльності відповідною (четвертою) гілкою державної влади. Спробуймо розібратися, наскільки переконливими є такі твердження.

У цьому контексті нині науковці виокремлюють такі ознаки гілки державної влади:

1) кожна гілка влади передбачає існування особливих спеціальних та однорідних державних органів, що мають своє місце у цілісному державному апараті та виконують певну роботу з управління державою;

2) державні органи кожної гілки влади є самостійними, виконуючи свої специфічні завдання, вони не підпорядковуються жодним іншим органам;

3) важлива ознака гілки влади – її структурування: це не просто сукупність органів, а структура у державному механізмі;

4) гілка влади – організаційно-юридична трансформація певної функції державного апарату щодо управління в суспільстві;

5) кожній гілці влади притаманні специфічні форми, методи та процедури діяльності. У підсумкові, гілка державної влади визначається як уособлена організаційно-функціональна структура у цілісному механізмі здійснення державної влади.

Наведені ознаки притаманні прокурорській владі, яка за функціональними ознаками уособлює в собі державну владу, складається з централізованої ієрархічної системи спеціалізованих однорідних органів з підпорядкуванням Генеральному прокурору; органи прокуратури діють самостійно та незалежно від інших гілок державної влади; вони структуровані у державному механізмі і є одним із чинників забезпечення системи стримувань та противаг; прокурорська діяльність має специфічні форми, методи та процедури, визначені законом.

Важливим аспектом дослідження місця та особливостей прокуратури серед органів державної влади є проблема взаємовідносин органів прокуратури з іншими гілками влади.

Відносини прокуратури з Президентом і найвищим представницьким органом України характеризуються за критеріями підзвітності й підконтрольності прокуратури. Після внесення 12 липня 2001 року змін і доповнень до Закону «Про прокуратуру» це питання залишилося невирішеним, оскільки про можливість здійснення контролю за прокуратурою з боку парламенту не зазначено ні в нормах Конституції, ні в положеннях цього закону. Не покладено такі обов’язки й на Президента. Певний контрольний вплив на прокуратуру уможливлюється спільним рішенням Президента та Верховної Ради про призначення Генерального прокурора й можливість висловлення йому недовіри парламентом, що тягне за собою відставку Генерального прокурора. Проте запроваджене згаданим законом інформування Генеральним прокурором Верховної Ради про стан законності не може розглядатися як вияв такої підконтрольності. Чинне законодавство виключає також будь-які форми контролю за діяльністю прокуратури з боку народних депутатів, що, зокрема, випливає з рішення Конституційного Суду від 14 квітня 2000 року. На думку М. Косюти, можливість розгляду звернень депутатів із конкретних справ залежно від важливості інформації, яка в них міститься, доцільно залишити на розсуд прокурорів.

Косюта [4] аргументує запровадження «одноканальної» системи контролю за прокуратурою та підзвітність Генерального прокурора. З огляду на унікальний правовий статус Президента як гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина саме на нього доцільно покласти цей контроль. Пропонуємо закріпити в майбутньому законі про прокуратуру таку норму: «Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним лише Президентові України. Він зобов’язаний щороку подавати Президентові України звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення». У цьому сенсі необхідно підтримати наведені в юридичній літературі пропозиції про покладення на прокуратуру обов’язку здійснювати нагляд за додержанням нормативних указів Президента.

Дата добавления: 2015-07-02