Составов в финансовом праве

КЛАССИФИКАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ И ЮРИДИЧЕСКИХ

С точки зрения научного анализа, а также выработки методологии законотворчества весьма ценной является классификация юридических фактов.

Исходя из функций такой классификации, выявленных В.Б. Исаковым, можно утверждать, что для финансово-правовой науки классификация юридических фактов ценна потому, что, во-первых, служит средством систематизации, предпосылкой научного анализа изучаемого объекта, во-вторых, выполняет эвристическую функцию, т.е. ставит перед исследователем новые вопросы, наталкивает на нерешенные задачи, в-третьих, выполняет прогностическую функцию, ибо выступает как инструмент, позволяющий зафиксировать всякие сдвиги в системе юридических фактов. С точки зрения выработки методологии финансового законотворчества эта классификация необходима, поскольку позволяет применять определенный правовой режим (закономерности, принципы, свойства) к юридическим фактам определенного класса, а значит — "способствует точному отбору и правильному закреплению юридических фактов в нормах права".

В настоящее время в теории права существует множество классификаций юридических фактов, каждая из которых имеет свою ценность для теории и практики. Переводя их в плоскость финансового права, можно утверждать, что одной из наиболее устоявшихся является классификация юридических фактов по волевому признаку на юридические действия и юридические события. "Юридические действия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и сознания граждан, воли организаций и общественных образований". "Юридические события — это обстоятельства, не зависящие как юридические факты от воли людей". Юридические факты-действия, в свою очередь, подразделяются "по признаку того, как они согласуются с предписаниями юридических норм" на:

1) правомерные действия и

2) неправомерные действия (правонарушения).

Правомерные действия, в свою очередь, подразделяются на юридические поступки и юридические акты. "Действия, совершаемые с намерением породить юридические последствия, называются юридическими актами. Действия, приводящие к юридическим последствиям независимо от намерений лица, называются юридическими поступками".

Основное место в системе правомерных юридических действий в финансовом праве занимают юридические акты. Они настолько различны, что могут быть классифицированы, по крайней мере, на три группы:

а) нормативные акты, содержащие индивидуальные предписания (смешанные акты);

б) правовые акты индивидуального регулирования;

в) прочие акты волеизъявления субъектов финансового права.

В науке утвердилось мнение, что нормативные акты и, соответственно, нормы права не являются юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения правоотношений, а служат лишь их (юридических фактов) предпосылками. Это вполне справедливо. Однако анализ показывает, что ежегодно принимаемые законы о бюджете (федеральный и региональные) на предстоящий финансовый год — ярко выраженные смешанные акты, в которых одновременно закреплены нормативные •и индивидуальные предписания. Поэтому в ряде случаев на их основании возникают, изменяются и прекращаются финансовые правоотношения. Интересно отметить, что французские ученые, детально разработавшие теорию бюджетного права, рассматривают закон о бюджете как акт, "который допускает осуществление расхода или получение дохода", а не нормативный акт. Учитывая сказанное, закон о ежегодном бюджете в целом для органов, его исполняющих, является юридическим фактом возникновения и изменения (в случае внесения в него изменений) правоотношения по исполнению бюджета. Это тем более верно начиная с 1997г., когда закон о ежегодном бюджете стал включать приложения, являющиеся конкретизирующими юридическими фактами для возникновения данного правоотношения. В их числе — поквартальное распределение доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета; ведомственная структура расходов федерального бюджета и т.д. Кроме отмеченного, ежегодный закон о бюджете изменяет и прекращает финансовые правоотношения в части индивидуальных предписаний. Например, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 год" прекратил финансовое правоотношение по кредитованию Центральным банком РФ Министерства финансов РФ.

Основное место среди правомерных юридических актов, являющихся основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений занимают так называемые акты индивидуального регулирования. Индивидуальное регулирование — это вид правомерной деятельности субъектов права, связанный с решением юридически значимых вопросов, которым норма права не дала исчерпывающей регламентации. Оно опирается (в той или иной степени) на усмотрение субъектов права; протекает в установленной законодательством процедурно-процессуальной форме, результатом которой является индивидуальный правовой акт (судебное решение, административный акт, договор и т.д.), конкретизирующий права и обязанности участников правового отношения. "Сущность индивидуального правового регулирования состоит в упорядочивающем воздействии на общественные отношения с помощью ненормативных (не обладающих юридической общеобязательностью) правовых средств". "Индивидуальное регулирование может быть субординационным либо координационным". Субординационное регулирование осуществляется органами государства в одностороннем порядке посредством индивидуально-императивного волеизъявления. Координационное регулирование осуществляется методом автономно-индивидуального волеизъявления и заключается в выработке сторонами договора, соответствующего нормам права и отражающегоих согласованную волю.

Все акты индивидуального регулирования, являющиеся основанием динамики финансового правоотношения, могут быть подразделены на финансово-правовые и прочие. Среди финансово-правовых главное место занимают субординационные (а не координационные) акты, что обусловлено "жестким" методом финансово-правового регулирования.

Субординационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования порождают, изменяют и прекращают финансовые правоотношения в случаях:

а) предоставления налогоплательщику отсрочки и рассрочки по напогам и сборам, что является основанием изменения налогового правоотношения;

б) предоставления налогоплательщику налогового кредита или инвестиционного налогового кредита (ст.ст.65 и 67 НК РФ), что также влечет изменение налогового правоотношения;

в) предоставления индивидуальной льготы по уплате госпошлины органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации (п.9 ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине");

г) предоставления судом отсрочки и рассрочки уплаты госпошлины или уменьшения ее размера (п.3 ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине");

д) утверждения сметы бюджетного учреждения и т.д.

Среди вышеназванных субординационных актов имеют место акты различной правовой формы, издаваемые различными органами.

Предоставление отсрочек и рассрочек по налогам, а также налогового и инвестиционного налогового кредита осуществляется индивидуальными актами финансовых органов. Смета бюджетного учреждения, являясь актом индивидуального регулирования, утверждается решением вышестоящего в порядке подчиненности органа. Предоставление судом отсрочки и рассрочки по уплате госпошлины оформляется определением суда о принятии искового заявления, апелляционной или кассационной жалобы. С учетом отмеченного, субординационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования, являющиеся юридическими фактами в сфере финансовых правоотношений, могут быть подразделены на финансово-плановые (смета бюджетного учреждения) и прочие финансово-правовые акты, на что постоянно обращается внимание в науке. Важно отметить, что в последние годы роль индивидуальных субординационных актов" значительно повышается. Это связано с реформацией налоговой и бюджетной систем по пути рыночных отношений и, как результат — появлением большого числа ситуаций, где требуется индивидуальный подход государственных органов к решению конкретных финансовых вопросов.

В последние годы наряду с субординационными актами индивидуального регулирования роль юридических фактов в финансовом праве стали выполнять и координационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования. Так, правоотношения по инвестиционному налоговому кредиту, получению бюджетных ссуд и т.д. возникают, в частности, на основании договоров. При этом надо заметить, что координационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования как юридические факты всегда идут вкупе, нераздельны с субординационными индивидуальными актами. При этом имеет место тенденция к расширению такого "альянса". Так, предоставление налогового кредита и инвестиционного налогового кредита осуществляется по решению уполномоченного органа и договора (ст.ст.65, 67 НК РФ). Такой "сплав" не случаен, а является, как уже отмечалось, следствием все более широкого проникновения частноправовых начал в публичное право. Естественно, в связи с этим возникает вопрос: каково должно быть сочетание императивных и "свободных" начал в финансово-правовых актах индивидуального регулирования как юридических фактах движения финансовых правоотношений? По нашему мнению, субординационные акты индивидуального регулирования, являющиеся одним из оснований возникновенияналоговых правоотношений, должны быть максимально определенными. Это значит, что онидолжны быть приняты компетентным органом (финансовым, налоговым, и т.д.) на основе исчерпывающих и четко определенных в законе юридических фактов. То есть у соответствующего органа должна возникать в этом случае обязанность принятия акта. При этом в ходе правоприменительной деятельности конкретизировать юридические факты, определенные в законе, следует минимально. Государственный орган должен в подавляющем большинстве случаев лишь установить факт, определенный в законе, и издать правовой акт. При этом законодателю необходимо оговаривать те ситуации, при которых государственный орган освобождается от обязанности издания правового акта. Такая четкость, определенность принятия индивидуальных актов как оснований движения налоговых правоотношений важна потому, что налоговые правоотношения — это отношения, обеспечивающие отчуждение, изъятие собственности у одного лица и передачу ее другому. А значит, они должны быть "максимально законны", ясны каждому налогоплательщику и, естественно, на пути их движения необходимо исключить произвол государственных органов (или органов местного самоуправления). Однако это не должно исключать некоторую свободу усмотрения государственного органа при "рождении" или изменении налогового правоотношения, определяемую теми социальными обстоятельствами, которые имеют место при вынесении всякого решения. К числу таких обстоятельств могут быть отнесены: налоговая история плательщика, т.е. его предшествующая добросовестность и пунктуальность во взаимоотношениях с бюджетом; прогноз развития данной налоговой ситуации, предшествующий опыт развития ситуаций по ранее принятым аналогичным решениям, и т.д. Свобода усмотрения налогового органа в движении налогового правоотношения выражается в координационном индивидуальном акте, который, как уже отмечалось, по существу разъясняет решение уполномоченного органа. С учетом вышеотмеченных обстоятельств в этом акте могут оговариваться в рамках, предусмотренных законом: начало срока возврата суммы кредита, срок погашения кредита, процент, устанавливаемый на сумму кредита, и т. д. В этом смысле примером могут служить ст.ст.65 и 67 НК РФ.

Помимо финансово-правовых актов индивидуального регулирования основанием движения финансовых правоотношений выступают и иные акты. Видное место среди них занимают судебные решения. Суды, рассматривая спорные вопросы в области государственных и муниципальных финансов, не являются органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований. Соответственно и судебные решения по вопросам государственных и муниципальных финансов не являются финансово-правовыми актами. Однако они занимают важное место в качестве юридических фактов, с которыми связывается движение финансового правоотношения. Судебные решения чаще всего выступают в качестве юридических фактов, прекращающих финансовое правоотношение. Это следует и из Налогового кодекса РФ. Так, согласно ст.138 НК РФ акты налоговых органов могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган, а также в суд. Решение суда, вынесенное в пользу налогоплательщика, будет тем юридическим фактом, которое прекратит правоотношение по уплате штрафных санкций в пользу государства.

К правомерным юридическим действиям могут быть отнесены и прочие акты волеизъявления субъектов финансового права. Среди них, главным образом, заявления, которые, согласно законодательству, должны подать субъекты финансового права для реструктуризации задолженности, получения налоговых отсрочек, бюджетных ссуд, а также налоговая декларация. Эти действия совершаются субъектами с целью породить совершенно определенные последствия. Думается, что во всех тех случаях, когда финансовое правоотношение возникает или изменяется в связи с инициативой налогоплательщика или получателя бюджетных ссуд, в финансовом законодательстве должно быть четко определено, в какой орган, в какие сроки следует обращаться заинтересованному лицу. В частности, это относится к финансовому правоотношению по поводу налоговой льготы. Современное законодательство не определяет, куда налогоплательщик должен обратиться за получением налоговой льготы по платежам в федеральный бюджет. Практика показывает, что многие субъекты Российской Федерации стремятся принимать законы о порядке предоставления налоговых льгот, в которых оговариваются вышеназванные вопросы. Так, в Санкт-Петербурге действует Закон "О порядке и условиях предоставления и отмены налоговых льгот"; Закон "О порядке предоставления налоговых льгот в части, зачисляемой в областной бюджет Воронежской области" принят Воронежской областной Думой.

В числе правомерных юридических фактов, с которыми связывается движение финансовых правоотношений, есть и такие правомерные действия, как юридические поступки. Они характеризуются тем, что приводят к юридическим последствиям независимо от намерений лица. Например, факт дарения одним лицом другому дорогостоящего имущества порождает (при определенных условиях) правоотношения по уплате налога на имущество, переходящее в порядке дарения. Аналогичным образом факт получения юридическим лицом прибыли, реализации продукции, работ, услуг порождает правоотношения по уплате налога на прибыль и НДС. Юридические поступки занимают очень заметное место в финансово-правовой фактологии. Это обусловлено, в частности, производностью (в ряде случаев), финансового правоотношения от гражданского. Субъект хозяйственной деятельности, стремясь к увеличению своего дохода, прибыли, постоянно вступает в различного рода гражданско-правовые сделки. Их результатом является приобретение основных фондов, оборотных средств, получение выручки, дохода и т.д. С точки зрения финансового права эти акции являются юридическими фактами-поступками, обусловливающими движение финансовых правоотношений. Они приводят к финансово-правовым последствиям независимо от стремлений лица к порождению таких последствий.

В финансовом праве юридическими фактами, порождающими правовые последствия, являются и неправомерные действия. В теории права неправомерные действия как юридические факты классифицируются на правонарушения и объективно-противоправные действия (правовые аномалии), т. е. такие акты волевого поведения, "которые имеют чисто внешний характер, вызваны незнанием законодательства, противоречивостью отдельных норм и т.д.". Однако основное место среди неправомерных действий занимают правонарушения, т.е. действия (бездействие), порождающие необходимость применить меры государственного принуждения. В финансовом праве выделяются правонарушения в виде проступков. Финансовые проступки как юридические факты могут быть подразделены на проступки-действия и проступки-бездействия. Надо заметить, что удельный вес проступков-бездействий, с которыми связывается возникновение охранительных правоотношений, очень велик. К примеру, в соответствии с Налоговым кодексом РФ к финансовым проступкам-бездействиям относятся: уклонение от постановки на учет в налоговых органах (ст.117); нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст.118); непредставление налоговой декларации (ст.119); неуплата сумм налога (ст.122); неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (ст.134); неисполнение банком решения налотового органа о взыскании налога и сбора (ст.135); непредставление налоговому органу сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика (ст.135). Это обусловлено императивным методом финансово-правового регулирования с опорой на позитивные обязывания. В финансовом праве субъект обязывается активно действовать для того, чтобы обеспечить цели и задачи финансово-правового регулирования. Отсюда бездействие — финансовый проступок.

В финансовом праве в числе юридических фактов могут быть названы и события. Здесь, как и во многих других отраслях права, имеют место относительные и абсолютные события.

Относительные события — это явления, вызванные деятельностью человека, но выступающие независимо от причин, их породивших. Число относительных событий в финансовом праве невелико. Они главным образом выступают в качестве оснований налоговых правоотношений, а точнее, правоотношений по использованию налоговых льгот. Например, в соответствии с Налоговым кодексом РФ в части налога на доходы физических лиц к относительным событиям как юридическим фактам могут быть отнесены проценты и выигрыши по вкладам в банках (п.27 ст.217). Надо заметить, что одной из особенностей событий "в финансовом праве является то, что они очень часто выступают юридическим фактом динамики финансового правоотношения в своей денежной оценке. Например, согласно п.20 ст.217 НК РФ в качестве юридического факта выступают призы (их стоимость), полученные на конкурсах и соревнованиях. Относительные события имеют место и при движении бюджетных правоотношений. Так, в соответствии со ст.ст.229 и 230 БК РФ юридическим фактом введения секвестра (сокращения расходов бюджета) является такое событие, как снижение объемов поступлений доходов федерального бюджета или источников покрытия дефицита федерального бюджета по сравнению с утвержденными либо зависимости от нее". Например, достижение ребенком работающего родителя 18 лет (а если он студент или учащийся — 24) изменяет правоотношения последнего по уплате налога на доходы физических лиц.

Согласно ст.ст.64 и 65 НК РФ одним из юридических фактов возникновения правоотношения по налоговому кредиту является такое событие, как нанесение лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или другого чрезвычайного и непреодолимого обстоятельства.

К числу юридических фактов-событий должны быть отнесены, на наш взгляд, и сроки. На сроки как юридические факты обращалось внимание в различных отраслях права. При этом некоторые ученые относят их к абсолютным событиям, а некоторые отводят им особое место. В финансовом праве сроки как юридические факты занимают весьма заметное место. Например, в соответствии со ст.73 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" изменение финансового правоотношения по кредитам, выданным Центральным банком РФ Минфину РФ связывалось, в частности, с таким сроком, как 'день вступления в силу вышеназванного Закона. Аналогично истечение срока, на который налогоплательщику предоставлена отсрочка или рассрочка уплаты налога (ст.64 НК РФ), является юридическим фактом, изменяющим финансовое правоотношение по уплате налога. В большинстве случаев в финансовом праве сроки являются одним из юридических фактов, с которым связывается исполнение налогового или бюджетного обязательства. В п.1 ст.45 НК РФ определено, что "обязанность по уплате налога должна быть выполнена в срок, установленный законодательством о налогах и сборах", а "в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок производится взыскание налога за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика в банке, а также путем взыскания налога за счет иного имущества налогоплательщика...". Так, в каждом налоговом законе фиксируется, к какому сроку должен быть уплачен тот или иной налог. Бюджетный кредит, выданный в соответствии со ст.ст.76 или 77 БК РФ, также должен быть возвращен в определенный срок. Таким образом, можно заключить, что в финансовом праве сроки как юридические факты имеют позитивную и негативную формы.

Помимо классификации юридических фактов по волевому признаку в финансовом праве могут быть достаточно последовательно проведены и другие их классификации, которые уже разработаны отраслевыми юридическими науками и в общей теории права.

Одной из весьма распространенных является классификация юридических фактов по последствиям на правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие. Соответственно, первые порождают, вторые — изменяют, а третьи — прекращают финансовые правоотношения. О.А. Красавчиков подчеркивал, что в движении правоотношения есть два главных узла: возникновение и прекращение, а промежуточный узел составляет изменение правоотношения. Соответственно, основное место с точки зрения последствий занимают правообразующие и правопрекращающие юридические факты. Вместе с тем, на наш взгляд, классификацию юридических фактов по последствиям в финансовом праве целесообразно расширить, включив в нее факты, завершающие финансовое (налоговое) правоотношение, т.е. правозавершающие. Такая необходимость обусловлена потребностями практики. Дело в том, что в случаях с налогом на доходы физических лиц, налогом на прибыль и т.д. применение к налогоплательщику некоторых штрафных санкций за налоговые проступки возможно, лишь когда финансовое (налоговое) правоотношение завершено, т.е. в случае окончательной сформированности налоговых обязанностей. Поэтому в ряде случаев важно знать, что является правозавершающим юридическим фактом. Например, обязанности по уплате налога на доходы физических лиц могут считаться окончательно состоявшимися только по истечении налогового периода — календарного года. Отсюда, на наш взгляд, правозавершающим юридическим фактом для лица, имеющего доход, подлежащий налогообложению, является истечение налогового периода и, как результат, — сформирование совокупного годового дохода. Выделение правозавершающих юридических фактов имеет смысл и в случаях с другими налогами. Тем более что в Налоговом кодексе РФ понятие налогового периода как времени, "по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате", определяется совершенно четко (ст.55).

Среди правообразующих и правопрекращающих юридических фактов основное место в финансовом праве принадлежит действиям. Например, возникновение правоотношения по уплате любого налога всегда связывается с действиями лица. Так, импортирование юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, товаров на территорию Российской Федерации порождает правоотношение по уплате НДС, т.е. является правообразующим юридическим фактом. Аналогичным образом прекращающим юридическим фактом служит, например, уплата налогоплательщиком налога, возвратной бюджетной ссуды. Существуют случаи, когда возникновение и прекращение финансового правоотношения связывается с такими действиями, как правовые акты индивидуального регулирования. Например, финансовое правоотношение по налоговому кредитованию не возникает иначе как на основе решения компетентного органа о выдаче налогового или инвестиционного налогового кредита. Финансовое (налоговое) правоотношение может быть прекращено в случае принятия судом решения об освобождении от уплаты госпошлины. Однако следует заметить, что принципиальная разница между действиями как пра-вообразующими и действиями как правопрекращающими юридическими фактами заключается в том, что в числе первых очень часты поступки, а в числе последних они не встречаются. Среди правопрекращающих юридических фактов встречаются и события, причем абсолютные. Например, это может быть смерть налогоплательщика (ст.44 НК РФ).

В плоскости законодательной деятельности вопрос подбора правообразующих юридических фактов является очень сложным, поскольку требует понимания функционирования финансовых механизмов в системе микро- и макроэкономических процессов. В противном случае возможны абсурдные ситуации, двойное налогообложение и т.д. Примером является положение с дополнительными акциями, получаемыми юридическими лицами-акционерами в результате переоценки основных фондов предприятия. До 2 июля.1997г., т. е. до вступления в силу Закона "О внесении дополнения в статью 2 Закона Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" стоимость таких акций подлежала налогообложению. И, таким образом, факт их получения порождал правоотношение по уплате налога на прибыль. На абсурдность такой ситуации обратило внимание само Правительство РФ, ибо с экономической точки зрения в этом случае не возникало какого-либо перераспределения капитала, а имела место лишь переоценка прежнего уставного капитала. Поэтому Правительство РФ внесло законопроект в Государственную Думу об освобождении от уплаты налога на прибыль акций, дополнительно получаемых юридическими лицами-акционерами в результате переоценки основных фондов. Теперь получение таких акций не является правообразующим юридическим фактом возникновения правоотношения по уплате налога на прибыль.

Не менее сложным для законодателя является вопрос о юридических фактах, прекращающих финансовое правоотношение, особенно в налоговой сфере. Учитывая, что государство и муниципальные образования заинтересованы в реальном, а не в формальном (документальном) поступлении денежных средств в свои фонды, оно не может допустить, чтобы исполнение налогового обязательства для налогоплательщика связывалось с формальными юридическими фактами, т.е. такими, которые, будучи налицо, реально могут и не привести к поступлению денежных средств государству. В противном случае бремя заботы о поступлении налогов в бюджет может остаться за государством. Как свидетельство этого в ходе обсуждения проекта части первой Налогового кодекса РФ разгорелась дискуссия о том, что считать моментом исполнения налогового обязательства: день реального поступления налога в бюджет или день сдачи в банк платежного поручения. Более того, Президентом РФ в значительной мере по этой же причине был отклонен принятый Государственной Думой 14 марта 1997г. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Как уже упоминалось, в движении финансового правоотношения свою роль играют и правоизменяющие юридические факты. Последними считаются такие факты, с которыми нормы права связывают изменение конкретной обязанности субъекта. Финансовое правоотношение может быть изменено по линии носителей обязанности и по линии содержания обязанности. Так, на наш взгляд, юридическим фактом, изменяющим финансовое правоотношение по линии субъектов — носителей конкретной обязанности, является решение о реорганизации предприятия. Кроме того, в соответствии со ст.ст.49, 51 НК РФ к таким юридическим фактам должны быть отнесены: решение о ликвидации предприятия (организации), признание лица судом безвестно отсутствующим, недееспособным. В вышеперечисленных случаях налоговая обязанность лица переходит к другому субъекту, в связи с чем финансовое правоотношение изменяется. К числу юридических фактов, изменяющих финансовое правоотношение по линии содержания обязанности, могут быть отнесены акты компетентных органов о предоставлении отсрочек и рассрочек по уплате налогов, госпошлины и т.д.; уменьшение размера госпошлины по решению суда; предоставление субъекту налоговой льготы; прекращение налоговой льготы; принятие закона о внесении изменений в закон о бюджете на текущий год; введение секвестра расходов бюджета и т.д. Надо заметить, что финансовое правоотношение, в особенности налоговое, гораздо более изменчиво, чем гражданское, а тем более административное, трудовое и т.д. Это обусловлено, в частности, его сущностью. Здесь в силу известного противоречия между публичными и индивидуальными интересами обязанная сторона постоянно ищет ослабления, изменения финансового бремени, а потому очень мобильна. Кроме того, мобильность, изменчивость финансового правоотношения обусловлена, напомним, его вторичностью, производностью (в значительной мере), от гражданско-правового отношения. Гражданско-правовым сделкам сопутствует и изменение финансового правоотношения.

Помимо всего сказанного в финансовом праве, как уже отмечалось, к числу правообразующих и правоизменяющих юридических фактов должен быть отнесен ежегодно принимаемый закон о бюджете (федеральный и на уровне субъектов Федерации). Во-первых, он порождает правоотношения по исполнению бюджета. Во-вторых, он содержит индивидуальные предписания в адрес отдельных субъектов, изменяющие правоотношения. Например, ст.73 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" предписывала Центральному банку РФ прекратить начисление процентов по кредитам, выданным Министерству финансов РФ на финансирование дефицита бюджета в 1992—1994гг.

В финансовом праве может быть весьма последовательно проведена и классификация юридических фактов по характеру их действия на:

а) факты однократного действия и

б) факты непрерывного юридического действия, т.е. факты-состояния.

"Факты однократного действия — это обстоятельства, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в данном конкретном случае. Состояние — это обстоятельства, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически порождая юридические последствия". В финансовом праве юридические факты-состояния — весьма распространенное явление. Очень часто они выступают в качестве одного из оснований возникновения права на налоговую льготу. Например, в соответствии с Налоговым кодексом РФ юридическим фактом-состоянием, порождающим право на льготу по налогу на доходы физических лиц, является статус:

Героя СССР, Героя Российской Федерации; лица, награжденного орденом Славы трех степеней; родителя или супруга военнослужащего, погибшего вследствие ранения, контузии или увечья, полученных ими при защите СССР и т.д.; инвалида III группы; одинокого родителя, опекуна, попечителя и т.д., на содержании которого находится ребенок. Точно так же под льготу по налогу на добавленную стоимость подпадают предприятия, где инвалиды составляют не менее 50% от общего числа работников. Принимая во внимание то обстоятельство, что государственное регулирование экономики осуществляется в значительной мере через налоговое льготирование, для законодателя особо актуален вопрос о правильном определении тех юридических фактов, с которыми должно связываться получение налоговой льготы как средства государственного воздействия. При этом, включая в их число факты-состояния, законодатель должен учитывать, что они характеризуются продолжительностью. А поэтому обязательно должна разрабатываться и включаться в законодательство система их фиксации и проверки, как это сделано, например, в п.4 ст.218 НК РФ. В качестве юридических фактов-состояний могут выступать в финансовом праве и правоотношения. Например, согласно ст.27 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" средства федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделялись только тем из них, которые подписали и выполняют Федеративный договор без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий. Другими словами, в данном случае бюджетно-распределительное правоотношение возникает по факту состояния, связанного с исполнением Федеративного договора.

В финансовом праве, помимо всего отмеченного, весьма наглядной может быть классификация юридических фактов на первичные и производные. Под производными юридическими фактами понимаются такие, которые "как бы надстраиваются над первичными юридическими фактами, представляют их обобщенное, систематизированное выражение". Соответственно, к числу первичных юридических фактов должны быть отнесены те, которые служат базой, материалом для обобщений на законодательном уровне в сводный, производный юридический факт. В финансовом праве в качестве производных выступают, прежде всего, расчетные юридические факты. Например, в одном случае возникновение финансового (налогового) правоотношения связывается со стоимостью имущества, превышающей пятикратный установленный законом размер минимальной оплаты труда. Аналогично этому право на налоговую льготу в условиях действия Закона РФ "О подоходном налоге с физических лиц" возникало у субъекта в ряде случаев, если размер полученного дохода не превышал вышеуказанного, и т.д. В этих случаях производный (расчетный) юридический факт базировался на таком первоначальном, как установленный законом минимальный размер оплаты труда. Однако в финансовом праве имеют место и другого рода производные юридические факты. Например, исходя из ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине" основанием для отсрочки, рассрочки, уменьшения размера госпошлины в связи с подачей заявления в суд служит, в частности, факт затруднительного имущественного положения субъекта. Очевидно, что этот факт по своему содержанию является производным и требует законодательной расшифровки через первичные факты. Однако ни упомянутый Закон, ни Инструкция Госналоговой службы РФ от 15 мая 1996г. №42 по применению Закона РФ "О государственной пошлине" такой расшифровки не дает. "Раскладка" этого юридического факта имеется лишь в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 1997г. №6 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами законодательства Российской Федерации о государственной пошлине". В этом постановлении отмечено, что первичными юридическими фактами в отношении вышеназванного производного являются: подтвержденный налоговым органом перечень расчетных и иных счетов заинтересованного субъекта; подтвержденные банками данные об отсутствии на счетах субъекта денежных средств в размере, необходимом для уплаты госпошлины, а также об общей сумме задолженности владельца счетов по исполнительным листам и платежным документам. Что касается "расшифровки" этого факта применительно к деятельности Конституционного Суда РФ и прочих судов, то ее вообще нет. На наш взгляд, в целях единообразного применения всеми судами Закона РФ "О государственной пошлине" в части предоставления отсрочки, рассрочки по госпошлине, уменьшения ее размера, освобождения от ее уплаты с "учетом имущественного положения субъекта" следует разъяснить этот юридический факт в самом законе. Надо заметить, что "расшифровка" в законодательстве производных юридических фактов через первоначальные имеет очень важное значение для правоприменительной деятельности органа, которому предстоит установить этот производный юридический факт.

На наш взгляд, важную роль играет и классификация юридических фактов — по их функции в фактическом составе — на правопорождающие и правопрепят-ствующие. Первые, соответственно, порождают правовые последствия, а вторые — препятствуют их наступлению. Например, в соответствии с п.2 ст.218 НК РФ право налоговой льготы возникает у лица, если он имеет:

а) доход;

б) является супругом государственного служащего, погибшего при исполнении служебных обязанностей;

в) не вступил в повторный брак.

Факт вступления в повторный брак — правопрепятствующий. Как будет показано ниже, правопрепятствующие факты значимы для конструирования финансово-правовых фактических составов.

Наконец, в финансовом праве имеет подтверждение и классификация юридических фактов на позитивные и негативные, т.е. по способу связи факта с явлением материального мира. "Позитивный юридический факт имеет место в тех случаях, когда правовые последствия связаны с наличием (существованием) некоторого явления. Если же правовое последствие связано с отсутствием явления (несуществованием), такой юридический факт является негативным". Так, в вышеуказанном примере факт невступления в повторный брак является негативным и необходим для получения права на льготу.

Перечисление классификаций юридических фактов в финансовом праве может быть продолжено, однако важно то, что основанием движения финансового правоотношения является не один какой-либо юридический факт, а, как правило, фактический состав. Фактический состав — это "система юридических фактов, необходимая для наступления юридических последствий,возникновения, изменения, прекращения правоотношения)".

Традиционно изучение фактических составов в различных отраслях права осуществляется через их классификацию по различным признакам, выявление структурных связей внутри составов.

Одной из наиболее распространенных является классификация юридических составов по критерию структурной сложности на три основных вида: составы с независимым накоплением всех элементов; составы с последовательным накоплением элементов; составы, построенные с использованием различных структурных принципов. Эта классификация в полной мере применима к фактическим составам в финансовом праве. Составы с независимым накоплением всех элементов, т.е. такие, которые порождают правовые последствия при одновременном существовании всех элементов, встречаются в финансовом праве нечасто. Главным образом они выступают в качестве составов, порождающих налоговые льготы. Например, согласно п.2 ст.218 НК РФ для получения одной из льгот необходимо наличие состава со следующими элементами:

факт получения физическим лицом совокупного дохода, факт принадлежности к родителю или супругу госслужащего, факт гибели государственного служащего при исполнении служебных обязанностей. Для получения права на льготу по подоходному налогу играет роль порядок накопления вышеназванных юридических фактов. Главное, чтобы они имели место.

Наиболее часто в финансовом праве "работают" составы с последовательным накоплением элементов. Например, чтобы возникло правоотношение по внесению казенным предприятием в бюджет свободного остатка прибыли, необходим состав: факт получения предприятием прибыли; факт распределения предприятием прибыли в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным органом; факт образования свободного остатка прибыли в результате ее распределения. В данном составе факты могут накапливаться только последовательно, следуя один за другим.

Существуют случаи и смешанных финансово-правовых составов, однако они довольно редки.

Фактические составы в финансовом праве могут быть классифицированы по степени определенности составов на определенные и относительно-определенные (бланкетные). К числу определенных, т.е. таких, все элементы которых целиком предусмотрены в гипотезах финансово-правовых норм, относится подавляющее большинство составов в финансовом праве. Однако в последние годы в законодательстве стало появляться все больше бланкетных составов. Причем в сфере бюджетных отношений. Это связано с тем, что роль Правительства РФ в этой сфере значительно возросла. "Относительно определенные (бланкетные) — это составы, которые не полностью предусмотрены в юридических нормах; в норме указаны лишь фактические предпосылки индивидуальных актов; юрисдикционным же органам предоставляется возможность в порядке индивидуального регулирования решать юридические вопросы, относящиеся к данным правовым последствиям с учетом конкретных обстоятельств дела". К числу бланкетных относился состав, предусмотренный ст.43 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год". Так, он включал факт несовпадения сроков возврата средств в региональные фонды и сроков выделения вновь предоставляемых средств; решение Правительства РФ о выдаче бюджетной ссуды. Однако он является относительно-определенным потому, что принятие Правительством РФ нормативного решения о выдаче бюджетной ссуды было возможно "в случае необходимости". Другими словами, содержание отдельных юридических фактов не было раскрыто. Но в норме права содержались признаки, с установлением которых Правительство РФ выносило решение. Бланкетными являются и фактические составы, с которыми связывается предоставление налоговых отсрочек, рассрочек и т.д.

Помимо всего отмеченного, в финансовом праве могут быть проведены и дихотомические классификации фактических составов, т.е. деление их по наличию или отсутствию признака. Так, особенно в последние годы в финансовом праве появилось много фактических составов с элементом-волеизъявлением. Как правило, это составы, сочетающие властные волеизъявления компетентного государственного органа с невластными волеизъявлениями иных субъектов права. Такие составы имеют место при получении возвратной бюджетной ссуды, отсрочки (рассрочки) налогового платежа, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита, отсрочки, а также освобождении от уплаты госпошлины. Увеличение числа таких составов в финансовом праве связано с ростом интенсивности финансово-правового регулирования и, как результат, — с приданием исполнительным органам власти большей свободы в разрешении финансово-правовых ситуаций. При этом среди вышеназванных имеют место составы как со свободным, так и с ограниченным волеизъявлением. "К первой группе составов следует отнести такие, в которых субъект равным образом вправе проявить и не проявить свою волю". Среди них: состав, являющийся основанием для получения бюджетного кредита юридическими лицами (ст.76 БК РФ); состав, являющийся основанием для получения налогового кредита (ст.65 НК РФ) и др. Эти составы относятся к первой группе потому, что, во-первых, здесь юридическим лицам и организациям предоставлено право обращаться или не обращаться за получением вышеозначенных кредитов. Во-вторых, уполномоченным органам в этих составах разрешено предоставлять или не предоставлять кредиты по своему усмотрению. Фактически свобода усмотрения уполномоченных органов мало чем ограничена. "Для составов с ограниченной свободой волеизъявления характерно, что субъекту предоставлено право проявить или не проявить свою волю. Однако практическое использование этого права составляет обязанность перед вышестоящим органом или государством и ими контролируется". В финансовом праве обычно имеют место составы одновременно со свободным и ограниченным волеизъявлением. К их числу относятся составы, связанные с предоставлением налоговых отсрочек (рассрочек), с предоставлением отсрочек и освобождений от уплаты госпошлины и т.д. Свободным волеизъявлением здесь обладают самые различные субъекты, которые вправе обращаться за предоставлением отсрочек и освобождений. А ограниченным волеизъявлением — финансовые органы, суды и т.д. Так, имея право на определенные действия, они обязаны его реализовать в строгом соответствии с законом. Более того, в некоторых случаях отмечается, что соответствующий орган не вправе отказать заинтересованному лицу в положительном решении вопроса.

В дополнение к изложенному следует сказать, что в финансовом праве, как и в ряде других отраслей, могут быть выделены "составы с элементом-конкретизатором". В.Б. Исаков определяет эти составы как такие, где имеет место индивидуальное "...регулирование общественных отношений с участием (в той или иной степени) свободного усмотрения самих субъектов". Анализ показывает, что в финансовом праве очень редко, но все же имеют место составы с элементом, требующим конкретизации фактической предпосылки, т. е. гипотезы финансово-правовой нормы, и совершенно нет составов, требующих конкретизации правовых последствий, а тем более — фактической предпосылки и правовых последствий одновременно. Видимо, это объясняется "жесткостью" финансово-правового регулирования и, как результат, нестремлением законодателя расширять круг финансово-правовых проблем, решаемых по усмотрению исполнительных органов власти. К числу составов с элементом-конкретизатором можно отнести состав, который был предусмотрен в ст.43 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год". Здесь конкретизация сводилась к тому, что Правительство РФ выдавало ссуды "в случае необходимости".

В финансовом праве имеются составы и с элементом-правоотношением. К их числу относился, в частности, состав, предусмотренный ст.ст.27 и 25 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год". Этот состав являлся основанием для выделения средств из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации: Он включал: факт принятия. Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" с определением долей выделения средств из фонда финансовой поддержки; факт подписания и выполнения субъектом Российской Федерации Федеративного договора. Выполнение Федеративного договора есть факт-правоотношение.

Для научно-практического анализа представляет ценность изучение фактических составов в финансовом праве с точки зрения их структуры. Исходя из классификационного анализа фактических составов (подразделение составов на простые, сложные, смешанные) видно, что в финансовом праве преобладают составы с последовательной связью элементов, т.е. такие, между элементами которых существует связь "в цепочку". Наглядным подтверждением является то, что все постановления Правительства РФ, принимаемые во исполнение законов о федеральном бюджете на текущий финансовый год, предусматривают фактические составы движения финансового правоотношения только с последующим накоплением элементов.

Существует тенденция к появлению фактических составов с альтернативной связью элементов. Например, для получением налоговой отсрочки, налогового кредита необходимо наличие одного из оснований, предусмотренное в ст.ст.64 и 65 НК РФ.

Наконец, в финансовом праве все шире стали распространяться составы со связью материальных и процессуальных элементов. Прежде всего, число таких составов очень быстро расширяется под влиянием передачи исполнительным органам власти все более широких прав в вопросах исполнения бюджета. Например, в соответствии с Порядком проведения реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 1997г., утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 марта 1997г. №254, к материальным элементам фактического состава относились: факт задолженности предприятия по платежам в федеральный бюджет; предложение о реструктуризации задолженности; решение 'Правительства РФ о реструктуризации задолженности; факт заключения договора с налоговым органом о внесении платежей в бюджет. К процедурно-процессуальным элементам состава относились: неистечение двухнедельного срока со дня принятия Правительством РФ решения; регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг; передача акций уполномоченному органу. Такие составы заметны и в Налоговом кодексе РФ. Как правило, они в финансовом праве являются простыми и индивидуальными, т.е. представляют собой отдельные процедурно-процессуальные действия, оформляющие и закрепляющие узловые элементы составов и обслуживают строго определенные виды составов в отличие от отраслевых или общеправовых.

Дата добавления: 2015-06-27