Правоотношений 2 страница

Зачет как средство реализации прав и обязанностей субъектов в финансовом правоотношении существенно отличается от зачета в гражданском правоотношении. В гражданском праве он возможен при наличии любых встречных однородных обязательств, а в финансовом — только в случаях, строго установленных законом. Кроме того, в гражданском праве зачет может применить любая сторона встречных однородных обязательств, а в финансовом — только налоговые органы и Правительство РФ.

Эти особенности зачета в финансовом праве обусловлены спецификой финансового правоотношения. Во-первых, зачет отличается от всех остальных средств тем, что требует проявления инициативы субъекта финансового правоотношения. Учитывая, что он является публично-правовым отношением, субъектом, который должен поддержать, гарантировать этот публичный характер, проявив свою инициативу, может являться только уполномоченный государством орган. Во-вторых, в отличие от гражданских правоотношений, зачет в финансовом праве не может иметь массового характера. Как показала практика 1996г., использование зачета по доходам и расходам федерального бюджета препятствовало плавности финансовых потоков, создавало сбои в работе финансового механизма. Получалось так, что бюджетные ресурсы в определенные периоды имелись только в "росписи доходов и расходов бюджета". Более того, широкоохватные зачетные схемы, сами, как правило, являются свидетельством нереальности бюджета, а значит — и правоотношений по доходам и расходам бюджета. А. Лифшиц, основоположник суррогатной схемы движения финансовых потоков, отмечал, что суррогаты появляются тогда, когда начинаются проблемы с доходной частью бюджета.

В связи с этим законодателю надо иметь в виду, что для гарантированной реализации финансового правоотношения правом зачета должны наделяться только уполномоченные государством органы (органы местного самоуправления) и только в ситуациях, имеющих относительно локальный характер, т.е. не влияющих на финансовый механизм в целом.

Важными средствами реализации прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений (в соответствии с цельюих реализации) являются правовые стимулы и ограничения.

Правовые стимулы и правовые ограничения, как отмечают ученые, являются парными юридическими категориями. При этом основная функция правовых стимулов заключается в развитии положительной активности при Одновременном позитивном сдерживании отрицательной, а основная функция правовых ограничений — в сдерживании отрицательной активности при одновременном стимулировании положительной. Правовые стимулы и правовые ограничения, воздействуя на поведение управомоченного и правообязанного субъекта, совместно обеспечивают своеобразный режим реализации финансового правоотношения.

Традиционно к числу правовых стимулов относятся: поощрения, льготы, дозволения и т.д. А к числу правовых ограничений — запреты, приостановления, юридические обязанности, меры наказания и т.д.

Анализ действующего законодательства показывает, что в финансовом праве среди вышеназванных средств преобладают правовые ограничения. Это обусловлено методом властных предписаний, доминирующим в финансовом праве, с опорой на позитивные обязывания. Юридическая обязанность, как уже отмечалось, в отличие от дозволения и запрета всегда трудно выполнима, ибо здесь "субъект затрачивает "личную" энергию, направленную непосредственно не на свои интересы, а на обеспечение интересов управомоченного". Поэтому для ее реализации законодателю легче всего вводить правовые ограничения в виде мер финансово-правовой ответственности.

Меры ответственности, выступая в качестве правовых ограничений, оказывают, прежде всего, превентивное воздействие. Другими словами, самим фактом своего существования они "тормозят" противозаконное поведение обязанного субъекта в регулятивном финансовом правоотношении, обеспечивая, тем самым, достижение цели этого правоотношения. Следует обратить внимание, что главным образом именно с помощью мер финансово-правовой ответственности достигается соответствие индивидуальной воли обязанного субъекта в налоговом правоотношении с волей государства, выраженной в норме объективного права. Что касается охранительного финансового правоотношения, то здесь меры юридической ответственности также выступают в качестве средств реализации. Они являются таковыми в отношении субъекта, обязанного применять меры юридической ответственности. И для него эти средства являются правовыми ограничениями в том смысле, что позволяют ему выполнять свою обязанность в пределах, определенных санкциями соответствующих норм. Не больше и не меньше.

Меры финансово-правовой ответственности в качестве средств реализации "работают" в следующих регулятивных финансовых правоотношениях:

а) в налоговых правоотношениях (по поводу обязанности уплатить налог);

б) в правоотношениях, связанных с получением возвратных бюджетных средств (по поводу обязанности должника своевременно вернуть бюджетные средства, а также своевременно перечислить проценты (плату) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, — ст.ст.290 и 291 БК РФ). Соответственно — ив охранительных финансовых правоотношениях, возникающих из нарушения названных обязанностей.

Задача заключается в том, чтобы все финансово-правовые отношения активного типа (регулятивные) были "оснащены" мерами финансово-правовой ответственности. В связи с этим заслуживает внимания вопрос о реализации обязанностей и прав субъектов в правоотношении по бюджетному финансированию. Здесь стороной, обязанной своевременно выделять средства, запланированные по бюджету, является государство, выступающее в лице Минфина РФ (федерального казначейства), а на уровне субъектов Российской Федерации — их финансовые органы. А стороной, имеющей право требовать выделения средств, выступают бюджетные учреждения или иные юридические лица, право получения бюджетных средств за которыми закреплено в бюджетном законе на текущий финансовый год. Практика 1996, 1997гг. показала, что государство часто не выполняло свою обязанность своевременно выделять запланированные бюджетные средства, а управомоченное лицо не могло в принудительном порядке требовать ее выполнения, ибо такое нарушение не являлось противоправным, т.е. ответственность за него в финансовом законодательстве не устанавливалась. В связи с этим в первом варианте проекта Бюджетного кодекса РФ совершенно справедливо предусматривалась финансовая ответственность государства за неисполнение бюджета (нарушение бюджетного финансирования) в виде компенсации в размере 0,3% за каждый день просрочки бюджетного поступления. Однако впоследствии, из-за отсутствия экономических и политических гарантий реализации, эта норма была из проекта исключена. В настоящее время в ст.293 БК РФ предусматривается административная ответственность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств. Однако представляется, что в будущем, в условиях стабилизации финансов и финансовой политики Российской Федерации, меры финансово-правовой ответственности государства за несвоевременное бюджетное финансирование должны быть установлены. Это явится не только гарантией защиты управомоченного субъекта, но и правовым ограничением, т.е. средством реализации обязанности государства в правоотношении по бюджетному финансированию. Наконец, совершенно логично, если за финансовые правонарушения, наносящие имущественный ущерб получателям бюджетных средств, будут установлены меры финансово-правовой ответственности имущественного характера.

К числу средств реализации финансового правоотношения, выступающих в виде правового ограничения, относятся и запреты. Они выполняют функцию сдерживания определенного поведения управомоченного лица.

В финансовом праве запреты как средства реализации финансового правоотношения встречаются не очень часто. Это опять-таки определено тем, что финансово-правовое регулирование опирается преимущественно на позитивные обязывания, а не на дозволения и запреты. Примером запретов могла служить ст.5 Закона РФ "Об инвестиционном налоговом кредите" (утратил силу), запрещающая налоговому органу требовать от предприятия погашения налогового кредита ранее установленного срока. Статья 3 НК РФ также содержит пять запретов, которые могут рассматриваться как средства реализации финансового правоотношения. Все они ограничивают право государства на установление налогов. В частности, в п.2 ст.3 определяется, что "налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев".

Гораздо чаще в финансовом праве в качестве правовых ограничений выступают сами юридические обязанности. Последние могут считаться правовыми ограничениями потому, что навязывают субъекту определенную модель поведения, которая может и не соответствовать, еголичным устремлениям. На наш взгляд, говорить о юридических обязанностях как средствах реализации можно только применительно к сложному финансовому правоотношению, где существует целый комплекс прав и обязанностей, и последние могут служить ограничением первоначальных прав (или обязанностей) или "срабатывать" на определенных стадиях развития сложного финансового правоотношения. К примеру, в межбюджетном правоотношении (правоотношении по поводу бюджетного регулирования) одна сторона обязана выделять финансовые ресурсы другой, которая имеет право требовать их выделения и использовать. При этом последняя обязана использовать выделенные ресурсы по целевому назначению. Эта обязанность и является правовым ограничением для управомоченной стороны,, выполняющим функцию одного из средств реализации межбюджетного правоотношения.

Средствами реализации обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения являются и правовые стимулы. Однако в финансовом праве они используются весьма редко.

Пожалуй, основным видом правовых стимулов выступают правовые рекомендации. Главным образом, они имеют место в сфере бюджетного права. В 1997г. правовые рекомендации содержались, в частности, в ст.ст.19, 28 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год",.

Стимулирующий эффект правовых рекомендаций заключается в том, что они дают управомоченному или обязанному субъекту правовую идею, который тот может при желании реализовать. Так, правовые рекомендации, содержащиеся в ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, выступают стимулом в бюджетно-процессуальных правоотношениях на уровне субъектов Российской федерации. Исполнительные органы власти, обязанные составлять бюджет, и представительные — обязанные его рассматривать и принимать, могут использовать правовые рекомендации в целях реализации своих обязанностей.

В качестве правовых стимулов как средств реализации выступают и дозволения. Как и юридические обязанности, дозволения "видны" в сложных финансовых правоотношениях. Они, главным образом, стимулируют выполнение субъектами своих обязанностей.

На наш взгляд, правовые стимулы как средства реализации финансового правоотношения должны использоваться шире. В частности, необходимо всячески поощрять законопослушного, добросовестного налогоплательщика. Этой цели могло бы служить предоставление различных видов льгот, в частности снижение налоговой ставки тем, которые своевременно уплачивают налоги. Видимо, по этому пути и намерен сегодня идти законодатель.

Начиная с 1997г, помимо всех отмеченных средств реализации появилось принципиально новое. Его суть заключается в следующем: законодатель ради достижения цели финансового правоотношения дополняет, а иногда и изменяет его юридическое содержание. Другими словами, используются дополнительные или другие права и обязанности, которые, как предполагает законодатель, должны обеспечить достижение цели финансового правоотношения.

На подобное средство реализации, существующее в гражданском праве, обращала внимание Р.О, Халфина. Она отмечала, что "во многих случаях используются правовые средства в виде установления дополнительных прав и обязанностей, с тем, чтобы конечный результат был достигнут, хотя и в несколько измененном виде, а отрицательные последствия нарушения понесла бы виновная сторона".

Вышеозначенные средства реализации финансового правоотношения появились, прежде всего, благодаря реструктуризация задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет, которая имела место в 1997г. в соответствии со ст.69 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" и постановлением Правительства РФ от 5 марта 1997г. №254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" (утратило силу).

Реструктуризация проводилась в отношении ряда организаций (по решению Правительства РФ), имеющих задолженность по платежам в федеральный бюджет на 1 января 1997г. До реструктуризации они (в целях пополнения доходов федерального бюджета) обязаны были перечислить в бюджет платеж, пени и штрафы на сумму задолженности, а государство — требовать уплаты. После реструктуризации юридическое содержание правоотношения в целях достижения конечного результата (получения платежа в бюджет) изменяется за счет дополнительных обязанностей и прав. В соответствии с вышеназванным постановлением Правительства РФ у организации возникала обязанность не просто перечислить платежи в федеральный бюджет, а уплатитьих равными долями в течение пяти лет с момента заключения договора о реструктуризации; при этом государство получало право требовать уплаты, а в случае невозможности уплатить — право продажи акций данной организации на аукционе в целях обеспечения интересов федерального бюджета.

Примером, когда юридическое содержание финансового правоотношения было изменено, являлась ситуация с товарным кредитом, урегулированная Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год" и постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997г. №635 "Об утверждении порядка оформления и реализации задолженности субъектов Российской Федерации федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 года" (утратил силу). В данном случае обязанность субъектов Российской Федерации по возврату целевой бюджетной ссуды, выданной из федерального бюджета, и уплате процентов заменялась на обязанность погасить собственные ценные бумаги в счет задолженности федеральному бюджету. А у государства вместо права требовать возврата бюджетной ссуды и уплаты процентов возникало право требовать погашения ценных бумаг субъектов Федерации в интересах федерального бюджета.

Кроме отмеченного, примером замены юридического содержания финансового правоотношения являлась ситуация с выдачей Правительством РФ (Министерством финансов РФ) гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета. Так, в 1996—1997гг. Российская Федерация, не имея возможности своевременно осуществлять свою обязанность по бюджетному финансированию, ради достижения цели финансового правоотношения заменяло ее на обязательства по гарантиям и поручительствам, выданным коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета. Последние должны были выдавать под эти гарантии кредиты на покрытие расходов различных организаций, получателей бюджетных ссуд. Выдача таких гарантий и поручительств осуществлялась в соответствии со ст.2 Закона РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" где было записано, что долговые обязательства Российской Федерации могут иметь форму обязательств, гарантированных Правительством РФ.

В настоящее время предоставление государственных и муниципальных гарантий за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы предусмотрены в ст.ст.98, 99, 100 БК РФ.

В данном случае замена' юридического содержания финансового правоотношения ради достижения цели последнего приводит к тому, что оно превращается в гражданско-правовое.

Следует заметить, что проблема дополнения или изменения юридического содержания финансового правоотношения в качестве средства его реализации требует специального анализа, ибо в последние годы имеет место расширение такого рода средств.

В механизме реализации функцию гарантирования выполняют не только средства, но и способы реализации, т.е. приемы и методы, с помощью которых субъекты финансового правоотношения реализуют свои обязанности и права.

Они очень тесно сопряжены с правовыми средствами реализации, и иногда их бывает трудно разграничить. Между тем, как правило, средства реализации заданы для субъектов правоотношения заранее, в то время как способы — понятие более личностное, часто зависящее от возможностей и гибкости самого субъекта. В финансовом праве граница между средствами и способами реализации весьма условна в силу жесткости финансово-правового регулирования и полной определенности тех и других в законе.

Прежде всего, можно выделить способы реализации обязанностей субъектов финансовых правоотношений. Среди них: самостоятельное осуществление обязанностей; через налогового агента; смешанное осуществление обязанностей.

Самостоятельно реализуется большинство обязанностей субъектов в бюджетных, налоговых и иных правоотношениях.

Реализация обязанностей субъектов финансового правоотношения через налогового агента осуществляется в ряде налоговых обязательств. В настоящее время понятие "налоговый агент" определено в ст.24 ПК РФ. Налоговым агентом признается лицо, на которое в соответствии с Налоговым кодексом РФ возлагаются обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налога в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд).

С помощью налогового агента реализуется обязанность по налогу на доходы физических лиц, на покупку иностранной валюты. Необходимость "введения" налогового агента вызвана сложностью исчисления и обременительной системой уплаты некоторых налогов. А в ряде случаев — сложностью налогового контроля (например, в случае с налогом на покупку иностранной валюты). Способ реализации налогоплательщиком своей обязанности через налогового агента является гарантией своевременности, полноты и законности выполнения налоговой обязанности.

Так называемый смешанный способ имеет место исключительно при реализации налогоплательщиком своих обязанностей в некоторых видах налоговых обязательств. Суть его заключается в том, что налогоплательщик реализует свою обязанность сам, но с помощью налогового органа. На последний в случаях, предусмотренных налоговым законодательством, возлагается обязанность по исчислению суммы налога, подлежащей уплате в бюджет (ст.52 НК РФ). Налоговый орган должен в этих случаях направить налогоплательщику уведомление, где указывается размер налога, подлежащий уплате, расчет налоговой базы, а также срок уплаты. Смешанным способом осуществляется обязанность по уплате земельного налога, налога на имущество, переходящего в порядке наследования и дарения, налога на имущество физических лиц.

Необходимость установления смешанного способа обусловлена исключительно сложностью исчисления определенных видов налогов. В этом смысле он также является гарантией реализации финансового правоотношения.

Кроме того, могут быть выделены универсальные способы реализации как обязанностей, так и прав налогоплательщика, что имеет место, естественно, только в налоговых правоотношениях. К их числу относятся:

а) личное осуществление обязанностей и прав;

б) через представителя: законного, уполномоченного (ст.ст.26, 27, 29 НК РФ).

Эти способы не являются взаимоисключающими, ибо согласно п.2 ст.26 НК РФ "личное участие налогоплательщика в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не лишает его права иметь представителя, равно как участие представителя не лишает налогоплательщика права на личное участие в указанных правоотношениях".

Законный представитель действует от имени налогоплательщика на основе закона или учредительных документов, а уполномоченный — на основе доверенности.

Реализация прав и обязанностей налогоплательщика с помощью представителя, как и с помощью всех вышеперечисленных способов служит гарантией законности такой реализации.

Анализ механизма реализации финансового правоотношения, безусловно, может позволить выявить и иные способы.

Подводя итог изложенному, следует констатировать, что реализация обязанностей и прав субъектов финансового правоотношения, рассмотренная под углом зрения юридического механизма, складывается из стадий (конкретных финансовых правоотношений), средств (субординационных и координационных актов индивидуального регулирования, процессуальных форм реализации, права зачета, правовых стимулов и ограничений, дополнительных прав и обязанностей и т.д.) и способов реализации (личное осуществление прав и обязанностей, через представителя, через налогового агента, смешанное и т.д.), каждый из которых гарантирует реализацию.

Дата добавления: 2015-06-27