Вопрос 1. Понятие и сущность ограничений прав и свобод человека и гражданина

Правовые ограничения использовались уже в римском праве, например законами XII таблиц предусматривалось четыре вида ограничения права собственности на землю. Римские юристы выделяли сервитуты (право пользования чужой вещью в определенном отношении), обозначавшие частичное господство над вещью, которое может быть установлено либо в интересах известного имущества, независимо от того, кто будет собственником этого имущества, либо в интересах известного лица или учреждения. Например, запрещение делать окно в чужой двор, заслонять свет соседям, лишать воды из колодца, вырыв у себя колодец, и т.п. Ограничение собственника сводилось к тому, что ему запрещалось вредить другим лицам, пользуясь своим правом только для того, чтобы нанести им вред. Кроме того, в римском праве существовали границы, которые собственник не должен был нарушать при пользовании и распоряжении своим имуществом. Эти ограничения подразделялись на две группы: ограничения в интересах соседей землевладельца и ограничения, осуществляемые в интересах государства.

В российском законодательстве ограничение права собственности одного субъекта в интересах права пользования других впервые рассматривается в Соборном уложении 1649 г. Первое подобное ограничение появилось в 1679 г. Это ограничение заключалось в запрете дарения родовых и выслуженных вотчин, если у дарителей есть дети и внуки. В этом же году появилось дополнительное ограничение, которое предусматривало запрет завещания родовых и выслуженных вотчин посторонним лицам при наличии у завещателя детей и других родственников.

В международно-правовых документах допустимость ограничения прав и свобод впервые была провозглашена во Всеобщей декларации прав человека, а реализована в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Между тем в международно-правовых документах нет единого толкования понятия "ограничения права". Так, во Всеобщей декларации прав человека (п. 2. ст. 29), Пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 4), Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (ст. 24) используется термин "ограничения", в Пакте о гражданских и политических правах (ст. 4) - "отступление государств от своих обязательств"; в Американской конвенции о правах человека (ст. 27) - "приостановление гарантий", а в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод используются на равных основаниях два термина - "ограничения" (ст. 9 - 11, 18) и отступление от своих обязательств" (ст. 15).

В тексте Конституции России термин "ограничение права" использован семь раз (ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 133), в некоторых статьях фактически идет речь об ограничениях, хотя сам этот термин не употребляется (ст. 13, 20, 22, 24, 25, 29, 31 и др.). Кроме того, в ряде статей использован близкий по значению термин "умаление" (ст. 21, 55, 62).

Анализ указанных конституционных норм, отраслевого законодательства, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод, что в них фактически идет речь о тех или иных формах ограничения прав и свобод человека и гражданина, как внешнем проявлении его содержания или конкретном способе реализации.

Формами ограничений в зависимости от обстоятельств могут быть обязанности, запреты, приостановления, меры защиты, наказание, ответственность, меры пресечения, опека, попечительство, ограничение дееспособности, необходимая оборона, крайняя необходимость и др.

Так, любое установление нормативным актом юридических обязанностей или юридической ответственности индивидов является прямым или косвенным ограничением прав и свобод человека и гражданина. Например, юридическая ответственность всегда несет в себе ограничение права на свободу и личную неприкосновенность либо права собственности, обязанность платить налоги ограничивает право собственности, обязанность проходить срочную военную или альтернативную службу ограничивает право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Ограничения прав и свобод человека и гражданина, характеризующиеся каким-то общим признаком, со значительной долей условности можно классифицировать по следующим видам:

а) по характеру содержания - материальные и процессуальные;

б) по способу формулирования в законе - прямые и косвенные;

в) по природе ограничиваемых прав и свобод - конституционные и отраслевые;

г) по связи с той или иной отраслью российской системы права - конституционные, гражданско-правовые, уголовно-правовые и т.д.;

д) по юридической силе правового акта - законные (установленные Конституцией, международно-правовыми актами, федеральными конституционными или федеральными законами) и подзаконные (установленные указами, постановлениями, приказами; правилами, инструкциями и т.п.);

е) по срокам действия - постоянные и временные;

ж) по степени соответствия праву - правомерные и неправомерные (противоправные);

з) по территории действия - общегосударственные, региональные и локальные;

и) по ветви власти, принявшей правоограничительный акт, - федеральные, акты субъектов федерации РФ, акты местных органов власти, акты ведомственных органов и т.д.;

к) в зависимости от субъекта, на которого распространяются ограничения, - ограничения, распространяющиеся на всех субъектов, ограничения прав человека, ограничения прав гражданина, ограничения прав специальных субъектов.

Нельзя не заметить различия в природе древних государств от средневековых, средневековых - от современных. Так же очевидно отличие европейских государств как друг от друга, так и от Русского, что не могло не породить различия в их интересах, задачах и целях - все это исторические факты, доказанные и несомненные.

Например, целью древних государств была преимущественно безопасность, или самостоятельность, поддержание своего могущества во внешних сношениях и установление юридических норм для жизни различных сословий своего населения. При этом не безопасность служила целям жизни, а жизнь была приносима в жертву безопасности. Отдельная личность не могла вызвать общего признания или государственного содействия своим целям; и частное, человеческое, предоставленное отдельным усилиям частных лиц, было лишено полного, надлежащего развития.

С развитием естественно-правовой теории о неотчуждаемых правах и свободах личности меняются и цели государства. Признав интересы конкретного индивида своими собственными интересами, государство приняло на себя обязанность содействия этим интересам и их развитию, охране и защите.

Так, теоретические представления о неотчуждаемых естественных правах человека отчетливо проявились во французской Декларации прав человека и гражданина. Основополагающими ее идеями являются уважение закона, равноправие граждан, гарантии от произвола. В статье 4 этого документа было закреплено положение, ставшее аксиомой и не утратившее своей актуальности по сей день. Оно заключается в том, что свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому. Таким образом, естественные права каждого человека реализуются лишь в тех границах, которые обеспечивают другим членам общества пользование этими правами. Этот конституционный принцип - осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц - воспроизводится и ч. 3 ст. 17 Конституции России и по своей значимости для граждан является неукоснительным.

Для каждого современного государства характерна своя определенная система конституционно закрепленных социальных ценностей, образующая основания для установления границ (пределов) в реализации гражданами своих прав и свобод. Эти основания можно было бы определить как совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, а также осуществления в пределах Конституции и законов органами государственной власти и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

В этом смысле пределы (границы) реализации прав (свобод), закрепленные в конституциях различных государств и выражающиеся в установлении общих оснований ограничений, имеют определенное сходство, поскольку направлены на защиту прав и свобод отдельной личности или интересов общества и государства, а в самом общем виде - на достижение разумного баланса между интересами личности и интересами государства.

В наиболее концентрированном виде цели ограничений прав и свобод человека зафиксированы в ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а более детально установлены в целом ряде других международно-правовых документов. Так, согласно ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ограничения должны осуществляться исключительно с целью способствования общему благосостоянию, определяться законом и не могут противоречить природе ограничиваемых прав. В соответствии с целым рядом статей (ст. 12, 18, 19, 21, 22 и др.) Международного пакта о гражданских и политических правах ограничения прав и свобод человека и гражданина могут применяться, если они необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, а также прав и свобод других лиц.

Аналогичные цели предусмотрены ст. 8, 9, 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (...в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц); ст. 9, 10, 11, 12, 22, 26 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (...в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц).

Следуя международным актам в области прав человека, Конституция Российской Федерации установила в ч. 3 ст. 55 цели ограничения прав человека и гражданина. Такими целями являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с тем цели ограничений основных прав и свобод человека и гражданина могут быть условно разделены на юридические и социальные.

Юридическая цель состоит в установлении требуемого варианта поведения субъектов права. Еще Ш.Л. Монтескье отмечал: "Разреши человеку делать все, что он хочет, и ты погубишь его"[2]. Иными словами, юридической целью ограничения в самом общем виде выступают устранение, снижение, предупреждение отрицательной мотивации и негативной активности субъектов; поощрение и стимулирование социально полезного поведения индивида; реализация человеком и гражданином своих прав и свобод в определенных законом границах. В конечном счете юридическая цель сводится к справедливой упорядоченности общественных отношений.

Границы деятельности человека устанавливаются не произвольно, а для достижения социальной цели, которая состоит в недопущении ущерба для конституционного строя, безопасности государства, общественного порядка, жизни и здоровья, законных интересов других граждан. Ограничение основных прав граждан является не самоцелью, и не проявлением беззакония государства, а социально оправданными действиями, призванными обеспечить стабильное развитие общества.

Таким образом, конституционно-правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина можно определить как обусловленные философско-правовой концепцией свободы личности и закрепленные в Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законах обстоятельства, создающие угрозу конституционно защищаемым ценностям и определяющие границы реализации человеком и гражданином своих прав и свобод и обеспечивающие соблюдение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.

Конституционно-правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные ч. 3 ст. 55, имеют базовое значение для правового регулирования в целом, устанавливают конституционный режим реализации личностью своих прав и свобод в силу особой значимости конституционных норм в системе национального законодательства. Однако следует учитывать, что это - исчерпывающий список возможных, но не обязательных целей ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, и он не может быть расширен.

В то же время при определенных критических обстоятельствах, вызванных либо действиями самого человека или другого государства, либо действиями стихийных сил природы и представляющих реальную угрозу территориальной целостности, безопасности личности и существующему общественному порядку, для стабилизации общественно-политической обстановки и нейтрализации негативных последствий этих действий возникает необходимость отступления от некоторых положений Конституции и применения особых мер для обеспечения нормальной жизнедеятельности, т.е. введения в действие особых правовых режимов функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций[3].

Речь идет о том, что происходит временное перераспределение взаимных прав и обязанностей между личностью и государством, расширение полномочий органов государственной власти и возложение дополнительных ограничений на граждан. В данном случае предполагается такое состояние государства, когда потребность в порядке и безопасности становится чрезвычайно острой и перевешивает обычные правовые мотивы.

Аналогичная ситуация предусмотрена и Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 56 и ч. 2 ст. 87), а также соответствующими Федеральными конституционными законами: "О чрезвычайном положении"[4] и "О военном положении"[5]. Названные Законы устанавливают дополнительные основания и формы ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, действующие только при чрезвычайных обстоятельствах и не применяются в условиях нормального конституционного правопорядка.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Конституционно-правовые основания ограничения прав граждан во всех случаях должны преследовать цель - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права. Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права.

В качестве первого обязательного элемента ограничений - правовой основы ограничений - Всеобщая декларация прав человека, представляющая в настоящее время модель, широко используемую многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека, определяет закон: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом..." (п. 2 ст. 29). Приведенное положение Декларации юридически закреплено в ст. 4 Пакта об экономических, социальных и культурных правах: "...Государство может устанавливать только такие ограничения... прав, которые определяются законом...". Также оно нашло отражение в ст. 12, 18, 19, 21 и других статьях Пакта о гражданских и политических правах, в ст. 5, 8, 9, 10, 11 Европейской конвенции, ст. 5, 9, 10 Конвенции СНГ, Итоговом документе Венской встречи государств - участников СБСЕ 1989 г., Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г.

Закон как единственное основание ограничений основных прав и свобод человека и гражданина закрепляет и Конституция РФ (ч. 3 ст. 55).

В Конституции РФ определены главные цели и объекты правового регулирования. Обладая абстрактным содержанием, Конституция РФ связывает реализацию своих норм с действием законов, которые не наполняют конституционные нормы новым содержанием, а лишь призваны конкретизировать основополагающие конституционные положения в соответствующей сфере правовой жизни общества, уточнить значение и содержание, а также допустимые пределы ограничений каждого права (свободы) согласно конституционным предписаниям, а также предусмотреть систему гарантий от неконституционных ограничений. Решая эти задачи, законодатель тем самым ограничивает действия чиновника любого уровня строгими рамками закона, ставит аппарат государства на службу личности, способствует выполнению судом своего назначения - быть защитником личности от всевозможных неконституционных посягательств. Ограничить произвол государства рамками закона - необходимое условие существования и функционирования гражданского общества и правового государства.

Если существует общество людей, то справедливо, чтобы люди подчинялись законам этого общества[6]. В связи с этим значение закона как акта, регламентирующего наиболее важные отношения, обладающего наибольшей юридической силой после Конституции и потому занимающего ведущее место в системе нормативных актов, все время растет, что является одной из объективных тенденций развития российской правовой системы. С усилением роли закона повышается стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчивые, типичные отношения.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Это очень важная конституционная гарантия прав и свобод, защищающая человека от произвола администрации, которая во всех странах склонна, осуществляя нормативное регулирование общественных отношений, безосновательно ограничивать даже конституционно провозглашенные права и свободы, а также возлагать необоснованные обязанности. Г.Ф. Шершеневич справедливо отмечал: "...В конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов"[7]. Аналогичной точки зрения, что "гарантией личного права служит постановление закона, ограничивающее действие властей, и установление независимого суда, их охраняющего", придерживался и Б.Н. Чичерин[8].

Между тем анализ действующего законодательства России в области оснований ограничений прав и свобод человека и гражданина позволяет сделать вывод, что ему свойственна многоуровневая иерархическая система, строящаяся на основе субординации нормативных актов о том, что основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина могут содержаться в следующих нормативно-правовых документах:

1) Конституции РФ;

2) международных договорах РФ;

3) федеральных конституционных законах;

4) федеральных законах, принимаемых по предметам исключительного ведения РФ;

5) федеральных законах, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

6) конституциях и законах субъектов РФ, принимаемых на основании федеральных законов;

7) постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ;

8) подзаконных нормативно-правовых актах (указах Президента РФ; постановлениях Правительства РФ; постановлениях Правительства субъекта РФ);

9) ведомственных нормативных актах, принимаемых на основе законов.

Однако применительно к основаниям ограничений прав личности можно говорить об обязательном двойном санкционировании: конституционном и законодательном. То есть только "посредством конституционно-законодательных и законодательных нормативных установлений могут быть допущены далеко идущие вмешательства в гарантированные основные права"[9]. Это следует из того, что в соответствии с Конституцией регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и осуществляется посредством принятия федеральных конституционных и федеральных законов (ч. 1 ст. 76).

Обоснованность такого регулирования в следующем: в Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие положения и принципы функционирования административно-правовых режимов - принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации (п. "б", "в" ч. 1 ст. 102), отнесение административно-правовых режимов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б", "з", "к" ч. 1 ст. 72) и, кроме того, отнесение мер по обеспечению обороны страны, прав и свобод граждан, охране общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации в лице его правоохранительных органов (п. "д", "е" ч. 1 ст. 114). Необходимость же такого регулирования заключается в уточняющем характере отдельных моментов, предварительно детально разработанных на вышестоящем (законодательном) уровне, исчерпывающего перечня мер. При этом самостоятельность актов нижестоящего уровня ограничивается определенной компетенцией, суть которой - не допустить расширительного толкования ограничительных мер. Следует также учитывать, что удельный вес подзаконных актов (правительств и ведомств) в регулировании должен быть сведен к минимуму, объем полномочий, делегированный на муниципальный или ведомственный уровень правотворчества, значительно лимитирован, пределы свободной трактовки воли законодателя сужены. Для таких нижестоящих актов характерно использование в тексте документов при определении оснований ограничений прав и свобод человека и гражданина таких формулировок, как "в соответствии", "во исполнение". При этом используется как полное или частичное воспроизведение конституционно защищаемых целей, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции, так и ссылки на указанную статью.

Вывод: В рассматриваемом контексте важное теоретическое и практическое значение имеет не только проблема правоограничительных целей - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права, но и определение пределов и степени ограничения прав и свобод человека и гражданина. Поскольку ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права. Четкая фиксация оснований, объема и содержания ограничений права позволяет установить пределы его ограничений. Конституционные положения, санкционирующие ограничения прав личности, должны быть понятными любому гражданину и должностному лицу. В то время как отсутствие определенности в этих вопросах может привести к правонарушениям со стороны должностного либо обязанного лица или к неполному использованию предоставленных правомочий.

Дата добавления: 2014-01-03