И зарубежная практика

9. 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

В 1991 г. бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения. До этого государственный бюджет РСФСР, как и других союзных республик, включался в государственный бюд­жет СССР. В государственном бюджете СССР отражались все бюдже­ты на территории страны, в т.ч. сельские и поселковые. Он состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов 15 союзных респуб­лик и бюджета государственного социального страхования. В союз­ном бюджете в 1970-1990 гг. концентрировалось 52-50% общего объе­ма ресурсов государственного бюджета. На бюджеты союзных республик приходилось 48-50%, из которых 35% находились в распоряжении республиканских бюджетов республик и 15% -— в местных бюджетах.

В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного уст­ройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. и рядом других законов и постановлений Правительства Российской Феде­рации государственная бюджетная система России была коренным образом перестроена и включала три звена:

1) республиканский бюджет Российской Федерации, или федераль­ный бюджет;

2) бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований;

3) местные бюджеты (районные бюджеты районов, городские бюд­жеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов). В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предусмот­рено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней: первый уровень — бюджеты муниципальных районов и городс­ких округов, второй уровень — бюджеты сельских и городских поселений.

Поэтому на современном этапе государственная бюджетная сис­тема России должна коренным образом быть перестроена и вклю­чать четыре звена.

Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюд­жеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты терри­торий, а последние не включаются в федеральный республиканс­кий бюджет.

Если в унитарных государствах местные бюджеты своими дохо­дами и расходами не входят в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты членов федерации и начинают играть суще­ственную роль в развитии всей страны через развитие местных тер­риторий сообществ.

Данная структура бюджетной системы Российской Федерации приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в кото­рой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего зве­на всех местных финансов.

Средств местным органам власти не хватает, поскольку рас­ширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы РФ, а также пропорции распреде­ляемых между бюджетами разных уровней ресурсов максималь­но приближены к аналогичным показателям западных федератив­ных государств.

Так, если еще в 1992 г. 70% всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30% — в территори­альные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение со­ставляло соответственно 49 и 51%. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходнос­ти налогов, НДС и некоторым видам акцизов, в 100%-ном объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд. руб. или 53% от всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной центра­лизации финансовых ресурсов при необходимости одновремен­ного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся скорее желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюд­жетной системе. Действия федеральной власти в этом направле­нии, несомненно, были оправданы с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоя­тельности каждого бюджетного уровня, на наш взгляд, должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий ниже­стоящим бюджетам.

Однако, несмотря на увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особен­но местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансирование социальной инфраструк­туры и ряд других расходов. При этом их доходная база не была рас­ширена. Если в России доля местных финансов, на примере местных бюджетов, только начинает возрастать, то в развитых зарубежных странах на долю местных финансов приходится значительная часть финансовых ресурсов страны: в США, ФРГ и Японии — 50-60%, в Великобритании и Франции — более Зв%1.

Законодателем предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах Российской Федерации, а также субъектов Федерации и административно-территориальных единиц.

В ст. 8 этого Закона сказано, что единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюд­жетной классификации и документации, но и предоставлением не­обходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов.

Консолидированный бюджет—это свод бюджетов государствен­ного или административно-территориального образования, исполь­зуемый для расчетов и анализа. В отличие от самостоятельных бюд­жетов, консолидированные бюджеты не подлежат утверждению и правовыми актами не являются.

1 Финансы капитализма / Под ред. Б.Г. Болдырева. М.: Финансы и статистика. 1991. С. 176.

9. 2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

Бюджетная система Российской Федерации основывается на ряде принципов. Перечень принципов бюджетной системы РФ установ­лен гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Основными принципами бюджетной системы Российской Феде­рации являются:

1) принцип единства бюджетной системы Российской Федера­ции. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной доку­ментации;

2)принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принцип этот состоит в закреплении (полностью или частично) соответствую­щих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета;.

3) самостоятельность бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самосто­ятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полно­мочий по формированию доходов соответствующих бюдже­тов в соответствии с бюджетным и налоговым законодатель­ством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления рас­ходования средств бюджетов, определять источники покры­тия дефицитов бюджетов;

4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот прин­цип означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные поступ­ления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансиро­ванию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджет­ной системе России.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей учитываются по доходам бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных пла­тежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года;

5) принцип сбалансированности бюджетов. Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных расходов дол­жен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и ис­точников финансирования его дефицита. При составлении бюд­жета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

6) принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств.

Принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств означает, что при составлении бюджетов и исполь­зовании бюджетных средств уполномоченные органы и получа­тели средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с определенного объема бюджетных средств;

7) принцип гласности.

Принцип гласности означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а так­же доступность иных сведений по решению органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проек­там бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;

8) принцип достоверности бюджета. Принцип достоверности бюд­жета означает надежность показателей прогнозов социально-эко­номического развития соответствующей территории и реалистич­ность расчета доходов и расходов бюджета;

9) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением на­правления их на финансирование конкретных целей.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 05.08.2000 г. № 116-ФЗ доходы бюджетов и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с опреде­ленными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюд­жетных средств, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств — из бюджетов других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации.

9.3.ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Бюджетное право—это совокупность финансово-правовых норм, которые закрепляют структуру бюджетного устройства и бюджетной системы России, порядок формирования бюджетных доходов и пе­речень расходов, регламентируют бюджетный процесс, регламенти­руют формирование и использование государственных бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социаль­ного и экономического развития страны и укрепления обороноспо­собности государства.

Государство представляет собой особую форму организации политической власти, которая располагает специальным аппаратом (механизмом), аппаратом управления обществом.

Издание законов и правил, обязательных для всего населения государства, осуществляется государственным законодательным орга­ном. Государство издает нормы права — правила поведения юриди­ческого характера, устанавливаемые или санкционированные государством. Совокупность правовых норм и есть право.

В состав России входит значительное число равноправных субъек­тов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законода­тельство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.

Конституция подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.

В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них 21 республика, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей, 2 го­рода федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 авто­номных округов.

Республики имеют свои конституцию и законодательство, остальные субъекты РФ — свои уставы и законодательства.

Российская Федерация, а также субъекты Российской Федерации имеют свои сферы компетенции, или, как сказано в Конституции, предметы ведения.

Если нормативные акты, принятые субъектами Российской Фе­дерации, выходят за пределы их компетенции, они не имеют юриди­ческой силы. Главный источник финансового и бюджетного права — Конституция Российской Федерации (1993 г.), включающая в себя основные принципиальные положения бюджета. Кроме Конститу­ции, источниками бюджетного права России являются:

1) федеральные законы РФ;

2) правовые акты представительных и исполнительных органов го­сударственной власти, местного самоуправления;

3) правовые акты органов управления специальной компетенции (указы Президента РФ), в которых содержатся нормы права в до­полнение и развитие Конституции.

Наибольшее внимание Конституция РФ уделяет бюджетной деятельности государства, что объясняется значимой ролью бюджета как центрального звена финансовой системы.

Статья 10 Конституции России предписывает: Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государствен­ной Думой федеральные законы по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирова­ния, денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсирования международных договоров Российской Федерации.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федера­ции находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Статья 132 Конституции РФ оп­ределяет полномочия органов самоуправления. Органы местного са­моуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану обще­ственного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В 1998 г. принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31.07Л 998 г. № 145-ФЗ).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации приведены норма­тивные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Так, Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить Бюджет­ному кодексу и другим законам. В случае противоречия между Бюд­жетным кодексом и нормативными актами, подписанными Пре­зидентом РФ либо Правительством, за нормативный документ принимается Бюджетный кодекс (закон).

Федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотно­шения, в пределах своей компетенции. Органы местного самоуправ­ления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные право­отношения в части местных бюджетов. Правовые акты органы местного самоуправления принимают также в пределах своей ком­петенции.

Если международным договором Российской Федерации установ­лены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть следующее исключение: международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случа­ев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджет­ным кодексом Российской Федерации или федеральным законом.

Следовательно, к источникам бюджетного права относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, издаваемые Прези­дентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пре­делах установленной им компетенции.

Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридичес­ким свойствам, выделяя следующие:

1) нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные призна­ки соответствующего вида финансовых отношений;

2) финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, они включают в себя федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых организаций.

9. 4.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Федерализм — своеобразная форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысяче­летия и которая получила современный вид с конца XVIII в. До на­стоящего времени единых базовых принципов федерализма не су­ществует. Они не зафиксированы ни в одном межгосударственном акте (что было сделано, например, применительно к низовому звену территориального устройства государства в «Европейской хартии ме­стного самоуправления»), и в различных государствах, считающих себя федеральными, имеют множество разночтений. Поэтому умес­тнее говорить не о принципах, а о типичных признаках федерализ­ма; главным из них является разделение властей по уровням госу­дарственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной (она же — общегосударственная) власти. Кодовое сло­во большинства федераций — «союз» («United», «Union»). Обычно считают федеративной такую союзную государственно-территори­альную организацию, которая:

1) состоит из государственных образований;

2) сформирована на основе согласия (иногда — договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государствен­ной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъек­тами) с сохранением абсолютного верховенства федерации. Территориальная децентрализация власти в федеративных госу­дарствах может дать множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Весьма важно, что во мно­гих случаях территориальная децентрализация в форме федерации была (или осталась) самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. В то же время федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства любой страны.

В настоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении в десят­ки и сотни раз (можно сравнить, например, Индию и Объединенные Арабские Эмираты). Федерации различаются и структурно; феноменаль­но устроена, например, Россия с ее сложносоставными субъектами фе­дерации. Большинство федераций самоорганизозывались как союзы (США, Канада, Мексика, ОАЭ, ФРГ, Бельгия, Австрия, Швейцария, Танзания и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздей­ствием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дейтене в 1995 г.). Процессы формирования федерации не всегда воспринима­ются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах РФ. До сих пор Бавария, находящаяся в составе ФРГ не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г., и т.д. Наконец, следует отметить, что существует ряд «не­явных» федераций, к числу которых относят Испанию, Шри-Ланка и ряд других государств.

Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных (на­логовых) источников и децентрализованно осуществляемых бюджет­ных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой сис­темы, видимо, невозможна. По крайней мере ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансирован­ности, причем это происходит не только по причине их финансово-бюд­жетного благополучия, но и в связи с использованием политически кор­ректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уров­ням государственно-территориального устройства.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество про­блем политического и социального характера, но и порядком снижа­ет эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Каки­ми бы изощренными не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализации, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра». Чем сильнее вы­ражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация ус­тупает место фактической централизации бюджетно-налоговых от­ношений.

9. 5.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ

Бюджетный федерализм в Российской Федерации имеет следстви­ем и неоправданно непропорциональное соотношение регионов-доноров», и регионов-«реципиентов», и множественные коллизии вокруг проблемы межбюджетных отношений. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии рос­сийского федерализма и усиленная кризисной ситуацией, в значи­тельной степени определила специфику принятой модели «бюджет­ного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.

«Реальный федерализм» в России имеет множество собственных, присущих только ему отличий от «книжного» (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный российский федерализм вобрал в себя многие частные элементы «ре­ального федерализма» других государств и предельно гипертрофи­ровал эти элементы1.

В самом кратком изложении «реальный федерализм» в России начала XXI в. характеризуется соединением некоторых типичных постулатов организации большинства федеративных государств со следующими уникальными особенностями:

1) статусная асимметрия: 6 различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов РФ;

2) национальная «окрашенность»: 32 субъекта РФ (т.е. каждый тре­тий) образованы по национально-этническим основаниям;

3) конструктивная неупорядоченность: несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других самостоятельных субъек­тов РФ, 2 субъекта РФ имеют административные центры на тер­ритории других субъектов РФ и т.д.;

4) аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий орга­нов власти субъектов РФ;

5) чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), за­висящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром». Эти характерные черты российского «ре­ального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в т.ч. и основную пробле­му децентрализации управления — разграничение предметов ве­дения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов РФ.

(1. Лексин ВВ. Бюджетная децентрализация: система понятий в контексте мирового опыта. Материалы конференции Мирового банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». Спб., 2002. С. 14-15).

Воздействие отмеченных особенностей российского федерализ­ма на политическую и социально-экономическую ситуацию в от­дельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства Рос­сии. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону при­родно-климатического дискомфорта (на северных территориях, за­нимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны — в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических па­раметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах РФ (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тоталь­ной депрессии. Перечень подобных различий отдельных частей страны можно многократно расширить; он действительно форми­рует исключительно своеобразный региональный фон и постанов­ки проблемы децентрализации управления, и, главное, конструк­тивного решения этой проблемы.

9. 6.ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюд­жетов;

2) обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложен­ных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятель­ность бюджетного процесса, в т.ч. в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета со­ответствующим представительным органом власти;

5) организации межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы РФ. В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения:

1) распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы — закрепление расходов за федеральным бюджетом, за бюджетами субъектов Федерации, ис­ключительно за местными бюджетами;

2) разграничение (закрепление на постоянной основе и распределе­ние по временным нормативам) регулирующих доходов по уров­ням бюджетной системы РФ;

3) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

4) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченнос­ти субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с фе­деральным бюджетом;

5) равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджета­ми субъектов Российской Федерации.

Статьей 48 Бюджетного кодекса РФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюд­жета Российской Федерации.

Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации.

Бюджетные права практически представляют собой полномочия (компетенцию) различных субъектов бюджетного права.

Компетенция (полномочия) органов государственной власти в области регулирования бюджетных правоотношений практически вы­ражается в бюджетных правах органов государственной власти на федеральном уровне. Принадлежность бюджетных прав государ­ственной власти придает им особый характер, отличает их от прав субъектов Российской Федерации.

Бюджетные права Российской Федерации обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно достичь государственно­го суверенитета государства.

Используя эти права, органы государственной власти образуют в распоряжении федеральных органов государственный бюджет, не­обходимый для деятельности Российской Федерации в качестве су­веренного государства, для выполнения им конституционных задач.

Посредством бюджетных прав Российской Федерации проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерация (ст. 7) к компетенции органов государственной власти РФ в области регу­лирования бюджетных отношений относятся:

1) установление общих принципов организации бюджетной систе­мы Российской Федерации;

2) разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных до­ходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы России;

3) разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) определение основ составления и рассмотрения проектов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы, утверждения отче­тов об исполнении и осуществлении контроля за их исполне­нием;

5) определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы России;

6) определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, управления государственным и муниципальным долгом;

7) право установления порядка составления и рассмотрения про­екта федерального бюджета, утверждения и исполнения феде­рального бюджета;

8) установление порядка проведения контроля за исполнением федерального бюджета, составлением отчетности об его исполне­нии и утверждение отчетов об исполнении федерального бюд­жета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

9) право составления и рассмотрения проекта федерального бюд­жета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуще­ствление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов;

10) установление федеральными законами порядка заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Рос­сийской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

11) право предоставления кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;

12) установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

13) осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

14) установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам и пре­доставление помощи;

15) установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

16) установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

17) утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

18) установление единых форм бюджетной документации и отчет­ности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российс­кой Федерации.

9.7.БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС:ПРАВОВЫЕ И

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ И СТАДИИ

Особенности бюджетного процесса определяются формами прав­ления и государственного устройства страны. Для федеративных го­сударств характерны единство бюджетного процесса и одновремен­но его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса. Децентрализация же проявляется в двух из­мерениях — вертикальном и горизонтальном. Вертикальная децен­трализация состоит в существовании нескольких бюджетных уров­ней, на каждом из которых бюджетный процесс осуществляется в самостоятельном режиме. Атрибутами этой самостоятельности яв­ляются собственные состав и объем расходов бюджета, закреплен­ные (собственные) источники доходов бюджета, независимость (автономность) в составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле бюджета. Горизонтальная децентрализация является след­ствием того, что бюджетный процесс на всех уровнях не концентри­руется в рамках одной организационной структуры, а строится на вза­имодействии между собой многих организационных структур, каждая из которых обладает собственной компетенцией и выполня­ет свою особую роль в этом процессе.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного про­цесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в кото­рых определены главные участники бюджетного процесса (парла­мент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессу­альные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нор­мативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного бло­ка на уровне субъектов Федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в госу­дарствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (во Франции, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расход­ной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (в Великобритании, Канаде, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюд­жет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения един­ства доходов и расходов, т.е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной влас­ти — правительству (в Великобритании, ФРГ и др.) или президенту (в США, Франции). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; его функция — вносить поправки и утверждать законопроек­ты, предлагаемые правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом эта­пе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кре­дитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, и прежде всего общность состоит в децентрализованяоети подготов­ки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают из Министерства финансов контрольные циф­ры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятель­ность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководите­лем ведомства. В свою очередь заявки министерств и ведомств агре­гируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта ста­дия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточива­ется на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой стадии так­же характерна организационная децентрализация бюджетного про­цесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во мно­гих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджет­ному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возмож­ность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской фор­мой правления важную роль играет президент, имеющий право от­лагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюд­жета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации за­кона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансо­вый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации дей­ствует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего Министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы— счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и зако­нодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический конт­роль за деятельностью субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюд­жетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглаше­ний о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

9.8.БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права дея­тельность органов государственной власти, органов местного само­управления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюд­жетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением (ст. 6 БК РФ). Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование — перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са РСФСР» от 10.10.1991 г. Лг» 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ, содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представи­тельных органов) субъектов Федерации1, нормативно-правовых ак­тов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного ре­гулирования (Банк России), органы государственного (муниципаль­ного) финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные и фи­нансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

1. Например, ФЗ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 23.07.1998 г. № 121-ФЗ.

Участниками бюджетного процесса являются:

1) Президент Российской Федерации;

2) органы законодательной (представительной) власти;

3) органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые орга­ны, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

4) органы денежно-кредитного регулирования;

5) органы государственного и муниципального финансового конт­роля;

6) государственные внебюджетные фонды;

7) главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

8) иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

9) бюджетные учреждения, государственные и муниципальные уни-. тарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами -бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса:

1) выявление материальных и финансовых резервов государства;

2) максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

3) максимально точный расчет расходов бюджетов;

4) обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

5) согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

6) осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др. Первый этап бюджетного процесса — составление проектов бюд­жетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготов­ка сводных финансовых балансов, на основании которых органы ис­полнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достиже­ния минимальных государственных социальных стандартов на осно­ве нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очеред­ному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюд­жетное послание, в котором определяет бюджетную политику на оче­редной финансовый год.

9.9.СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогати­ва Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосред­ственное составление проектов бюджетов осуществляют Министер­ство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципаль­ных образований.

Составление бюджета основывается на:

1) Бюджетном послании Президента РФ;

2) прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (ПСЭР);

3) основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансо­вый год.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, терри­тории) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содер­жащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилиза­ции доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается. Цели разработки ПФП: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и со­циальной сферы, прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер. ПФП разрабатывается на три года (первый:— год, на который разра­батывается бюджет, два следующих — плановый период, на протя­жении которого прослеживаются результаты заявленной экономичес­кой политики).

В качестве основы для составления бюджетов используется ба­ланс финансовых ресурсов (БФР) — баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на ос­нове отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.

Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования пред­ставляют в Министерство финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Министерство труда и со­циального развития РФ проекты бюджетов соответствующих фон­дов на планируемый год. Необходимые для формирования феде­рального бюджета показатели, материалы, расчеты представляет Центральный банк РФ.

На период формирования проекта федерального бюджета обра­зуется Межведомственная комиссия по обеспечению своевременно­го и качественного формирования проекта федерального бюджета на планируемый год (далее именуется — Комиссия) с участием пред­ставителей Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства промышленности, науки и технологий РФ, Министер­ства труда и социального развития РФ, Министерства имуществен­ных отношений РФ, Министерства по налогам и сборам РФ, Госу­дарственного таможенного комитета РФ, а также Центрального банка РФ (по согласованию).

На завершающем этапе формирования федерального бюджета Министерством финансов РФ в Правительство РФ представляются следующие показатели, расчеты, материалы:

1) проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год;

2) прогноз консолидированного бюджета РФ на планируемый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики на планируемый год;

4) расчеты по статьям классификации доходов бюджетов РФ, по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и профициту (дефициту) федерального бюджета на планируемый год;

5) основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в планируемом году;

6) перечень международных договоров РФ, вступивших в силу для РФ и содержащих финансовые обязательства РФ на планируе­мый год, в т.ч. нератифицированных международных договоров РФ о государственных внешних заимствованиях и государствен­ных кредитах (с указанием размеров финансовых обязательств РФ по каждому из них);

7) проект программы государственных внешних заимствований РФ на планируемый год;

8) проект программы предоставления РФ государственных креди­тов иностранным государствам в планируемом году;

9) проект структуры государственного внешнего долга РФ (по ви­дам задолженности и по государствам);

10) проект структуры государственного внутреннего долга РФ;

11) проект программы внутренних заимствований в планируемом году;

12) оценку ожидаемых в планируемом году потерь федерального бюджета в связи с предоставленными налоговыми льготами;

13) перечень законодательных актов (а также их отдельных статей, пунктов, подпунктов и абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается в планируемом году в связи с тем, что в проекте федерального бюджета на планируемый год не пре­дусматриваются средства на их реализацию;

14) проект федерального закона о внесении изменений и дополне­ний в федеральный закон о бюджетной классификации.

Финансовые органы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных и местных органов власти и юридических лиц.

9.10.ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Первый этап формирования федерального бюджета — разработ­ка федеральными органами исполнительной власти и выбор Прави­тельством РФ плана-прогноза функционирования экономики на оче­редной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации.

МФ РФ в двухнедельный срок со дня принятая Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о ме­тодике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ. Второй этап формирования федерального бюджета—распределе­ние федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и эко­номической классификациями расходов и по получателям средств, раз­работка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене не финансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых про­грамм. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведом­ственной комиссией, возглавляемой министром финансов РФ.

Не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансо­вому году, федеральные исполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета, представляемых од­новременно с ним документов и материалов (прогноза консолидиро­ванного бюджета, адресной инвестиционной программы, плана раз­вития государственного (муниципального) сектора экономики, структуры государственного (муниципального) долга и программы заимствований для его покрытия, программы предоставления госу­дарственных (муниципальных) гарантий, оценки потерь бюджета от налоговых льгот, оценки ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным размерам оплаты тру­да, пенсий, их индексации, отмене не финансируемых актов.

С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральны­ми исполнительными органами документов Правительство Россий­ской Федерации должно утвердить проект закона о федеральном бюд­жете для внесения в Государственную Думу.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и материалами) на рас­смотрение законодательного (представительного) органа, представи­тельного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета — БК РФ (15 августа), бюджета субъекта РФ — законом субъекта, местного бюджета — правовыми актами мест­ного самоуправления. Указанными же законодательными (правовы­ми) актами определяется и порядок рассмотрения проекта закона (ре­шения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государ­ственных внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

9.11.РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документа­ми вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской

Федерации не позднее 15 августа текущего года (до 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентс­ких каникул — ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Госу­дарственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключе­ние. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четы­рех чтениях.

В первом чтении ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоот­ношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, про­ект программы внешних заимствований РФ в части источников внеш­него финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Предсе­дателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или откло­нении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать про­ект в согласительную комиссию (состоящую из представителей ГД, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объе­ма расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюд­жета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъек­там РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федераль­ной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, ут­вержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заим­ствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государ­ственных внешних заимствований РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в чет­вертом чтении не допускается.

Установленная БК РФ продолжительность рассмотрения проекта: в первом чтении—30 дней со дня внесения в ГД, во втором —15 дней со дня принятия в первом чтении, в третьем—25 дней со дня принятия во втором, в четвертом —15 дней со дня принятия в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Госу­дарственной Думой и голосует в целом. В случае одобрения в тече­ние 5 дней закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в со­гласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государ­ственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено Государственной Думой повторным голосованием не менее чем двумя третями голосов. В слу­чае не подписания закона Президентом в течение 14 дней закон на­правляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Фе­деральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двух третей голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 де­кабря текущего года или невступления его в силу до 1 января по дру­гим причинам Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квар­тале очередного финансового года.

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета — подписания Президентом РФ).

9.12.БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В России назначение бюджетного регулирования воспринима­ется более узко, чем, например, в странах Европы. Там оно являет­ся одним из видов государственно-монополистического регулиро­вания экономики и социальных отношений, т.е. имеет более общее макроэкономическое значение, чем просто сбалансирование дохо­дов и расходов. Если в зарубежной практике бюджетное регулиро­вание включает в себя регулирование бюджетов наряду с регули­рованием иных сфер общественной жизни, то в России понятия «бюджетное регулирование» и «регулирование бюджетов» практи­чески идентичны, поскольку, как уже упоминалось выше, из-за недостатка бюджетных средств на всех уровнях бюджетной систе­мы речь в настоящее время в большинстве случаев идет лишь о приведении доходов бюджетов в соответствии с их расходами (т.е. о регулировании бюджетов), а не о планомерном государственном регулировании основных сфер общественной жизни посредством государственных финансов.

Рассматривая формы бюджетного регулирования, выделяют обычно 2 потока бюджетных ресурсов: восходящий и нисходящий. Механизмы формирования восходящего потока определяются на­логовой политикой государства и фиксируются налоговым законо­дательством на долговременной основе. Движение нисходящего потока регулируется такими методами бюджетного субсидирова­ния как субвенции, дотации, взаиморасчеты, ссуды из федерально­го бюджета и трансферты.

В теории бюджетного федерализма горизонтальное неравен­ство регионов подобно социальному неравенству населения, вы­зываемому территориальным фактором. С одной стороны, это вы­равнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, с другой — выравнивание стоимости государствен­ных услуг для каждого уровня власти. Один и тот же набор госу­дарственных услуг будет по-разному обходиться налогоплатель­щику в зависимости от финансового положения его территории. Таким образом, пропорциональное распределение налогов между субъектами РФ (регионами) необходимо для устранения (сни­жения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) раз­личных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Данная политика максимально полно отражает суть горизонталь­ного выравнивания, однако суть скорее желательную, чем действи­тельную.

9.13.МЕХАНИЗМ ВЕРТИКАЛЬНОГО И ГОРИЗОНТАЛЬНОГО

БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной си­стемы является законодательное закрепление за каждых бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответ­ствующих разграничению предметов ведения и полномочий между центром и территориями. Принцип вертикальной сбалансированно­сти действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. С одной стороны, центральное правительство обязано в случае недостаточ­ности доходов нижестоящего бюджета для финансирования закреп­ленных за ним услуг предоставить ему недостающие бюджетные ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность пред­полагает выравнивание финансовых возможностей всех уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Следовательно, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обес­печение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти.

Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Даже если доходы территории покрыва­ют совокупный объем расходов ее бюджета, между бюджетами терри­торий и районов одного уровня могут сохраняться различия, дифференцирующие бюджетные возможности регионов и муниципа­литетов по финансированию своих обязательств. Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социаль­но необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами), должно использоваться горизонтальное выравнивание.

Фактически в России под горизонтальным выравниванием пони­мается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов (например, как НДС в Германии), а централизо­ванное перераспределение средств специальных фондов, сформиро­ванных, в т.ч. и за счет налоговых поступлений (например, Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение еди­ного стандартного потребления государственных услуг. Однако, если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на одном бюджетном уровне в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот про­цесс идет «сверху», его фактическим результатом является лишь ча­стичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стои­мости общественных услуг в различных регионах.

Стандартные формы финансовой поддержки территорий — до­тации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вер­тикали бюджетной системы государства, включены систему горизон­тального выравнивания. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник / Под ред. В.К. Сенчагова. А.И. Архипова. М: Проспект, 1999. С. 230.

Некоторые отечественные экономисты придерживаются точки зрения, что в российской бюджетной практике имеют место меха­низмы как вертикального, так и горизонтального выравнивания, по­нимая под последним, например, распределение по единой форму­лы средств ФФПР, дотаций или распределение средств Федерального фонда компенсаций. Однако, по нашему мнению, присутствие в рос­сийской бюджетной практике механизмов горизонтального вырав­нивания с точки зрения западного представления о них является до­статочно спорным.

9.14.ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Австралия, по конституции — федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения пол­номочий между уровнями власти в Австралии является то, что соци­альная защита населения находится исключительно в ведении феде­рального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональ­ных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жест­кий контроль над государственными расходами и проводить полити­ку бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субси­дий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляют­ся специальные субсидии, которые носят временный характер.

В Соединенных Штатах Америки, в отличие от Австралии, межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти, и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях т.н. правилом дома. По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им пра­вительствами штатов. По «правилу дома» штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права, вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.

Основными доходными источниками федерального бюджета США являются налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пен­сионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акци­зы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды со­циального страхования и пенсионные фонды (25,4%), налоге с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,0%) и до­ходы от использования собственности (9,0%). Основные источники местных бюджетов — налоги на имущество (37,4%), доходы от ис­пользования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%).

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они разделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узко­целевые гранты предназначены в основном для финансирования рас­ходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов шта­тов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансо­вой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в сред­нем составляет около 45%, в т.ч. доля трансфертов штатов — 36%, федерального правительства — 9%). В США также высока доля средств федерального бюджета в налого

Дата добавления: 2014-01-03