Государственное регулирование использования и охраны водных ресурсов

Планирование

Основой управления водных ресурсов и водного хозяйства Свердловской области является планирование. Эта деятельность осуществляется областным МПР и территориальными подразделениями МПР России в рамках Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 – 2010 годы)» и ежегодно разрабатываемых программ «Экология и природные ресурсы Свердловской области», «Восстановление и охрана водных объектов Свердловской области». Несмотря на недофинансирование программ как из областного, так и из федерального бюджетов, разработан и реализован целый ряд проектов, направленных на обеспечение населения и экономики области водой требуемого качества. Среди таких проектов – восстановление аварийных ГТС, создание берегозащитных сооружений, расчистка русел рек, проведение предпаводковых и послепаводковых мероприятий. В рамках подпрограммы «Обеспечение населения Свердловской области питьевой водой стандартного качества» реализован проект «Родники», который позволил обустроить 452 источника нецентрализованного водоснабжения и обеспечить питьевой водой дополнительно 80 тыс. чел.

По заданию МПР Свердловской области создана и поддерживается информационно-справочная база данных «Водные ресурсы и водопользование в Свердловской области», позволяющая в графическом, текстовом и табличном виде получать справочную информацию о состоянии ГТС, качестве поверхностных водных объектов, водопользовании и водопользователях.

Среди субъектов Российской Федерации Свердловской области принадлежит первенство в разработке системы управления чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. На основе геоинформационных технологий был создан банк данных о водных и водохозяйственных рисках, используемый при мониторинге, а также при планировании работ, направленных на снижение ущербов от вредного воздействия вод.

Необходимо отметить, что крупные муниципальные образования, реализуя экологическую политику правительства Свердловской области, выполняют собственные программы. Например, в Екатеринбурге в рамках программы «Чистая вода» проводятся мероприятия, направленные на восстановление и охрану водоемов, расположенных в черте города, таких, как Верх-Исетское водохранилище. Причем город вкладывает в охрану и рациональное использование водных ресурсов 95,5 % общего объема природоохранных инвестиций.

Прогноз водопользования

Основой планирования развития водного хозяйства на ближайшую и отдаленную перспективу является прогноз показателей водопользования и состояния водных объектов с точки зрения устойчивого водообеспечения. В отсутствие утвержденных методик прогноз развития водного хозяйства может быть выполнен путем проецирования макроэкономических показателей развития отраслей экономики и социально-экономической ситуации по стране в целом на систему водопользования. При этом используется совокупность элементов нормативного, балансового и программно-целевого прогнозирования. Данный подход основан на понимании комплексности объекта прогнозирования и его межотраслевого характера. Нормативный метод позволяет обосновать объемы водных ресурсов, необходимые для изготовления единицы продукции, программно-целевой – разработать программы решения эколого-экономических задач с определенными целевыми показателями; балансовый – оценить соотношение имеющихся водных ресурсов и возможности их использования.

Отправной точкой анализа ВХС Свердловской области являются следующие положения.

Хотя область не относится к вододефицитным территориям, однако качество большинства водных объектов является лимитирующим фактором их целевого использования.

Общий расход воды на каждый рубль производимой промышленной продукции в Свердловской области несколько отличается от российского показателя и составляет 51 м³/руб., в том числе 6,6 м³/руб. свежей воды.

В соответствии с долгосрочными ориентирами, утвержденными в Схеме развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 г. валовой региональный продукт к 2010 г. должен вырасти по сравнению с 2000 г. в 2,2 раза, а к 2015 г. – утроиться.

При неизменных эксплуатационных водных ресурсах территории коэффициент использования стока рек увеличивается, что неизбежно приведет к ухудшению состояния водных экосистем. В связи с этим необходимо проведение широкомасштабной модернизации основных фондов водного хозяйства, повысить эффективность водохозяйственных и водоохранных мероприятий.

Методы, ранее использовавшиеся в прогнозах развития водного хозяйства, сегодня неприменимы из-за отсутствия устойчивых тенденций развитии экономики в целом и отдельных водопользователей в частности.

За экономическую основу прогнозов принята Схема развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 г. (при стартовых показателях 2000 г.). В альтернативном варианте в качестве стартовых используются фактические экономические показатели, достигнутые в 2004 г. и заложенные в прогноз социально-экономического развития области на 2005 г. и до 2007 г., а также макроэкономические прогнозные показатели социально-экономического развития России до 2015 г.

Поскольку прогноз макроэкономических показателей приводится, как правило, в процентах к одному из прошлых периодов, для анализа выполнена оценка ретроспективы экономико-экологических характеристик водопользования с 1989 г. по 2000 г. по данным форм статистической отчетности: № 5-з «Сведения о затратах на производство и реализацию продукции (работ, услуг)», № 12-ф «Сведения об использовании денежных средств» (годовая), № П-2 «Сведения об инвестициях», № 18-КС «Сведения о капитальных вложениях на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» и 2-ТП (водхоз). Целесообразность такой оценки оправдана еще и тем обстоятельством, что основные фонды водного хозяйства области остались прежними и работают без особых изменений, как и в 90-е годы.

Отметим существенные моменты, которые влияют на результаты анализа и на дальнейший прогноз развития экономических показателей:

- приватизация 1992 г. изменила структуру собственности. Многие предприятия, существовавшие как филиалы крупных объединений, выделились в самостоятельные хозяйственные единицы. Другие, наоборот, были объединены в более крупные хозяйственные образования. Этим объясняется отсутствие данных за некоторые периоды, выбранные для проведения анализа;

- с 1990 г. по 1999 г. произошли существенные изменения в формах статистической отчетности. Были введены новые формы, детализированы либо обобщены отдельные показатели. Это также существенно сказалось на качестве использованной для анализа информации;

- отрасли промышленности по-разному адаптируются к рыночным условиям. Например, предприятия машиностроения снижают затраты на 1 руб. реализации, предприятия топливной промышленности повышают производительность труда, предприятия энергетики и топливной промышленности увеличивают свою долю в отраслевой реализации. Однако энергетика и топливная промышленность – это отрасли со слабой внутриотраслевой конкуренцией, и их предприятия, скорее всего, используют преимущества своего монопольного положения в условиях падения спроса;

- ситуация в сфере платежей и расчетов не имеет позитивных тенденций, что обусловлено не только недостаточной обеспеченностью реального сектора экономики денежными средствами и сохраняющейся задолженностью государства по своим обязательствам, но и отсутствием ощутимых структурных преобразований в этом секторе, направленных на сокращение числа убыточных предприятий, монопольным положением отдельных предприятий и целых отраслей, экономически необоснованно разросшимся институтом посредников, высоким уровнем процентных ставок кредита, затянувшейся реструктуризацией просроченных задолженностей.

В прогнозе учтены следующие основные факторы, влияющих на развитие водного хозяйства.

Стратегическим направлением вложения инвестиций является достижение целевых показателей состояния водных объекта и восстановление чистоты водосбора, в связи с этим необходимы: организация систем сбора и полной утилизации отходов; совершенствование систем газо-, пылеулавливания на предприятиях промышленности, в первую очередь черной и цветной металлургии; строительство систем ливневой канализации населенных пунктов с очисткой сточных вод на очистных сооружениях; разработка и внедрение комплекса мероприятий по снижению загрязнения поверхностных и грунтовых вод стоком с техногенно-нарушенных земель, т. е. уменьшение объема рудничных и карьерных вод за счет сбора, отведения и очистки поверхностных вод с данных территорий, сокращение потерь фильтрата из хвосто- и шламохранилищ, шлакоотвалов за счет устройства противофильтрационных экранов, полная рекультивация нарушенных земель; модернизация производства, внедрение малоотходных технологий.

Очистка сточных вод – необходимое звено в водохозяйственной деятельности. Механизм реализации минимизации сброса загрязнений каждым конкретным водопользователем решается индивидуально, но несомненно общим для всех должен стать принцип рациональности, обязательно учитывающий экологический и экономический факторы. Степень очистки сточных вод зависит от того, будут они сбрасываться в водные объекты или же использоваться в оборотных системах водоснабжения.

Широкое внедрение прогрессивных сооружений и технологических процессов возможно только при соответствующем обеспечении химическими реагентами и материалами, водоочистным оборудованием, приборами.

Практически во всех отраслях промышленности при очистке сточных вод происходит замена метода разбавления (более загрязненных менее загрязненными) их раздельной обработкой, что создает предпосылки для перехода на повторное и оборотное использование сточных вод. Используются методы и схемы очистки, при которых основное количество загрязнений снимается на начальных стадиях.

В результате выполненного анализа были предложены некоторые общие оценки относительно будущего водопользования:

- продолжение реорганизации системы управления водным хозяйством в ближайшие 1 – 2 года не обеспечит эффективного управления водохозяйственной деятельностью;

- бюджеты муниципальных образований до 2005 – 2006 гг. не смогут обеспечить уровень финансирования, необходимый для реконструкции или нового строительства хозяйственно-бытовых очистных сооружений, что вследствие старения основных фондов приведет к увеличению поступления в водные объекты биогенных веществ;

- некоторая модернизация производства позволит водопользователям сократить сброс загрязнений с промышленными стоками, а следовательно, снизить поступление металлов в водные объекты;

- рост производства и увеличение налоговых поступлений в муниципальные бюджеты позволит с 2007 г. начать модернизацию хозяйственно-бытовых очистных сооружений, к 2010 г. стабилизировать, а затем и снизить поступление биогенных веществ со сточных вод в водные объекты;

- до 2006-2007 гг. водоохранные мероприятия будут осуществляться в основном за счет средств водопользователей. Реальную государственную поддержку (на возвратной основе) водоохранные проекты получат только после 2007 г.;

- недостаточное в ближайшей перспективе бюджетное финансирование на реконструкцию основных фондов водного хозяйства (особенно относящихся к государственной и муниципальной формам собственности) увеличит опасность возникновения аварий на водных объектах.

Прогноз до 2010 г. строился на следующих допущениях: полное внедрение платного водопользования, использование собранных средств на реконструкцию аварийных ГТС и поиск источников питьевого водоснабжения в «проблемных зонах»;

- всеобщая реализация проектов водоохранных зон источников питьевого водоснабжения на основе соответствующих законодательных мер (включая лицензии на водопользование), ликвидация в водоохранных зонах несанкционированных свалок снега, твердых бытовых отходов и пр.;

- увеличение объема используемой воды на 15 20 % (достижение уровня 1990 г.);

- увеличение объема водоотведения на 10 – 12 %; увеличение объемов сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, на 3 – 4 % за счет строительства сетей ливневой канализации на промышленных площадках;

- увеличение нагрузки на хозяйственно-бытовые очистные сооружения за счет расширения сектора услуг, оказываемых местной промышленностью (увеличение сброса сточных вод в системы городской канализации);

- увеличение массы сброса органических загрязнений в водные объекты за счет перегруза очистных сооружений ХБК;

- увеличение массы сбрасываемых загрязнений (выход к 2006 г. на уровень 1990 г.) с последующим постепенным снижением по токсикологическим веществам (металлам) за счет строительства или реконструкции очистных сооружений на промышленных площадках;

- увеличение капитальных вложений в строительство очистных сооружений на промышленных площадках (инвестиции за счет собственных средств);

- начало процесса перевооружения предприятий и модернизации производственных циклов (снижение водоемкости некоторых видов производства);

- практически не ведется строительство новых очистных сооружений (окончание строительства уже начатых, незначительная реконструкция существующих);

- внедрение принципа «загрязнитель платит» для всех видов сточных вод;

- снижение затрат на научные исследования. К 2015 г.;

- увеличение доли повторно-используемых вод для водоснабжения производственных циклов;

- увеличение собираемости налогов, увеличение объема бюджетных средств у муниципалитетов, а следовательно, широкая реконструкция очистных сооружений хозяйственно-бытовой канализации (расширение мощности, внедрение дополнительных ступеней очистки водоочистки);

- расширение процесса государственной поддержки водоохранных проектов на возвратной основе путем усиления налогового законодательства;

- снижение уровня аварийности производственного оборудования, снижение частоты чрезвычайных ситуаций, усиление технологической дисциплины на производстве (ужесточение лимитов водопользования);

- увеличение вложения средств в экологическое образование и воспитание;

- рост производства, увеличение объемов выпускаемой и реализуемой продукции, расширение возможности привлечения иностранных инвестиций, а следовательно, ускорение процесса перевооружения промышленности; снижение загрязнения воздушного бассейна, снижение загрязняющего эффекта ливневых и талых вод;

- снижение нормы водопотребления на питьевые нужды населения (снижение затрат на водоподготокку и водоподачу).

Опираясь на прогнозные показатели развития промышленности, коммунального и сельского хозяйства, учитывая ретроспективные характеристики водопользования и перечисленные выше факторы, влияющие на развитие водного хозяйства, были спрогнозированы соответствующие им показатели водопотребления и водоотведения.

Изучение действующих и перспективных норм водопотребления для различных отраслей экономики Уральского региона и перспективных технологий отдельных производств, достижений научно-технического прогресса в области водного хозяйства, использование банка данных технологий и технических средств позволили определить величины корректирующих коэффициентов к действующим нормам (назовем их нормативными).

Расчеты показали увеличение коэффициента использования стока практически по всем водным объектам. Так как повышение напряженности водохозяйственного баланса – своеобразный риск водообеспечения, в дальнейшем можно определить створы, требующие проведения первоочередных водосберегающих мероприятий.

Экономическое регулирование

Экономическое регулирование природоохранной деятельности в 2003 г. осуществлялось в соответствии с федеральным законодательством, в частности Бюджетным, Налоговым кодексами

РФ, Законом «Об охране окружающей среды» Соглашением от 12.01.96 № 2 между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды (статья 6: «При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами»), постановлением Правительства РФ от 12.06.03 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».

Среднегодовая стоимость основных производственных фондов по охране и рациональному использованию водных ресурсов составляет 8461,5 млрд руб. (2003 г.). Эксплуатационные затраты на обслуживание этих фондов в структуре затрат на охрану природы традиционно составляют более 50 %.

Это объясняется в значительной степени большой долей износа основных фондов водного хозяйства. Так, в 2003 г. затраты на капитальные ремонты сооружений и установок для очистки сточных вод и рационального использования водных ресурсов составили 176,2 млн руб.

Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, является основой экономического механизма водопользования и одним из важнейших источников финансирования водоохранных и водохозяйственных программных мероприятий.

Реализация механизма платы за пользование водными объектами основывается на следующих принципах:

- платит тот, кто наносит ущерб водным объектам, пользуясь ими для забора воды на хозяйственно-питьевые, производственные, транспортные, энергетические и другие нужды, для добычи полезных ископаемых и сброса сточных вод;

- плата поступает в бюджет и расходуется исключительно на восстановление и охрану водных объектов и защиту от вредного воздействия вод;

- равная экономическая ответственность всех субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах бассейна реки, за несоблюдение согласованных норм, правил, нормативов, регламентирующих региональные водные отношения;

- совместное (всех субъектов Российской Федерации) финансирование общебассейновых работ по восстановлению и охране водных объектов;

- экономическое сотрудничество в чрезвычайных ситуациях и при предотвращении трансграничного ущерба водным объектам.

Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает:

- действующие платежи;

- плату за пользование водными объектами (для использования на восстановление и охрану водных объектов);

- плату за сброс загрязняющих веществ в водные объекты; рекомендуемые платежи: водный налог (водную ренту); арендные платежи;

- платежи за услуги в сфере водопользования, оказываемые водохозяйственными предприятиями и учреждениями на договорной основе водопользователям и организациям местной власти.

Объектом платы за пользование водным объектом являются: забор воды; сброс сточных вод, попадающих в водные объекты; сплав древесины; использование акватории водных объектов для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, проведения буровых, строительных и иных работ; электроэнергия, вырабатываемая гидроэлектростанциями при пользовании водными объектами.

Минимальные и максимальные ставки платы установлены постановлениями Правительства Российской Федерации от 22.07.98 № 818 и от 28.11.01 № 826, законодательством Свердловской области, устанавливающим конкретные ставки платы по категориям плательщиков (в пределах лимитов 2003г.):

- забор воды из бассейна р. Оби – 157 – 182 руб. за тыс.м³;

- забор воды из бассейна р. Волги – 164 – 190 руб. за тыс.м³;

- сброс воды в бассейн р. Оби – 15,3 – 20,4 руб. за тыс.м³;

- сброс воды в бассейн р. Волги – 23,6 – 31,4 руб. за тыс.м³.

Сумма платы, поступающая в бюджеты субъектов Федерации, должна направляться в полном объеме на финансирование территориальных водохозяйственных и водоохранных программ.

Платежи за загрязнение водных объектов с 1992 г. вносятся в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.92 № 632, с 2004 г. – в соответствии с Федеральным законом «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и должны использоваться на охрану водных объектов от загрязнения.

Водный налог (водная рента). В современных динамичных условиях развития экономики страны объективной необходимостью является переход на более высокий уровень экономических отношений в водном хозяйстве. В связи с этим требуют безотлагательного решения такие проблемы, как стоимостная оценка водных ресурсов в составе национального богатства, определение их налогооблагаемого потенциала, способы изъятия в бюджет избыточного рентного дохода, обусловленного как природными, так и экономическими факторами при хозяйственном использовании водных ресурсов.

Экономическая составляющая действующих платежей за водопользование - затраты на восстановление и охрану водных объектов, защиту от вредного воздействия вод и текущие затраты, поэтому эти платежи принципиально не могут учитывать водную ренту как таковую. Кроме того, плата вносится всеми водопользователями и учитывается в себестоимости продукции (услуг), а рентные платежи (водная рента) должны вноситься только теми водопользователями, которые получают дополнительную прибыль за счет использования водных ресурсов.

Государство, как собственник водных объектов, вправе претендовать на получение ренты, которая должна взиматься за счет дополнительной прибыли, получаемой водопользователем при пользовании ресурсом, являющимся государственной собственностью.

Образование водной ренты при пользовании водными объектами возможно в следующих отраслях экономики:

- сельское хозяйство – орошаемое земледелие (овощи, сады); промышленность – водоемкие отрасли и особенно гидроэнергетика, которая использует водные объекты в качестве носителя потенциальной энергии; объекты теплоэнергетики, использующие русловые водохранилища в качестве оборотных систем водоснабжения;

- внутренний водный транспорт, эксплуатирующий водные объекты в качестве самых выгодных путей сообщения для внутренних грузоперевозок;

- использование оздоровительных, эстетических и бальнеологических свойств водных объектов. Водные объекты, используемые для рекреации, имеют высокую потребительскую стоимость, что служит источником высоких доходов при использовании водных объектов в целях рекреации;

- бутилирование воды. Стоимость реализации бутилированной воды в 5 и более раз выше ее себестоимости.

Средства, поступающие от водной ренты в доходную часть бюджетной системы в качестве водного налога, необходимо использовать на решение текущих задач водохозяйственного комплекса.

Арендные платежи – один из видов платежей, предлагаемых в проекте нового Водного кодекса, – взимаются за предоставленные в аренду части (участки) водных объектов. Арендная плата определяется исходя из затрат: на охрану, восстановление и содержание водных объектов и гидротехнических сооружений; ликвидацию ущерба (вреда), наносимого водному объекту при его использовании в хозяйственных, рекреационных и иных целях.

При этом учитываются качественные и количественные показатели, влияющие на водный объект.

В аренду передаются следующие виды водных объектов и их частей:

- русловый пруд, малое водохранилище;

- прибрежная часть акватории водного объекта вне населенного пункта;

- прибрежная часть территориального моря и внутренних морских вод вне селитебной зоны;

- затопленные водой карьеры, небольшие озера (площадью до 0,3 км²).

Водные объекты, перечисленные выше, предлагается передавать в аренду для таких видов водопользования, как рекреация, разведение рыбы, водоплавающей птицы, бобров, нутрий, водной растительности, добыча торфа и сапропеля.

Акватория водного объекта передается в аренду на основе договора аренды.

Право стать арендатором могут получить те юридические лица и граждане, которые способны обеспечить наиболее рациональное использование водных объектов и их ресурсов. Предоставление водных объектов и их ресурсов в аренду допускается на условиях конкурса.

Арендные платежи устанавливаются в минимальном и максимальном размерах. Размер минимальных и максимальных ставок арендных платежей устанавливаются федеральным государственным органом управления бассейном (бассейнами) водного объекта (водных объектов) – бассейновым водным управлением – по согласованию с территориальными федеральными органами управления водным фондом и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Арендные платежи рекомендуется использовать на восстановление и охрану водных объектов, на мероприятия по защите от вредного воздействия вод, на мероприятия по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и на нужды государственной службы контроля за состоянием водных объектов и водохозяйственных сооружений.

Платежи за услуги по водопользованию, оказываемые водохозяйственными предприятиями и учреждениями на договорной основе. Указанные платежи устанавливаются:

- за услуги при увлажнении прилегающих территорий, затоплении заливных лугов и нерестилищ, обводнении территорий различных участков, защите территорий от подтопления, затоплении для разведения рыбы и т. д.;

- за услуги, необходимые при подъеме и использовании затонувшей древесины;

- за услуги при использовании водного объекта для устройства мельниц, небольших причалов, гостиниц, ресторанов, офисов, магазинов и т. д.;

- за услуги по инвентаризации и обследованию гидротехнических сооружений;

- за экспертизу отраслевых норм и нормативов, проектной документации по водохозяйственным объектам;

- за расчетные и информационные услуги и т. д., связанные с водопользованием.

Плата за вышеперечисленные услуги дифференцируется по видам работ и услуг и может определяться как договорная цена законодательством области.

Ущербы, наносимые водным объектам при нарушении водного законодательства. Вносимые платежи не освобождают водопользователя от компенсации за ущерб, нанесенный водному объекту при нарушении водного законодательства.

Граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджет Свердловской области в установленном порядке и расходуются на восстановление и охрану водных объектов.

Экономические оценки водно-ресурсного потенциала (ВРП). Использование экономической оценки ВРП многогранно, но основное ее назначение – дать собственнику ресурса адекватное представление о ценности объекта собственности и о факторах, влияющих на изменения этой ценности как в сторону ее увеличения, так и уменьшения. Полная экономическая оценка должна стать базисом для экономического механизма управления процессами водопользования как на макроэкономическом уровне (составление планов и программ по размещению производитель- ньгх сил, схем комплексного использования и охраны водных объектов, повышение осознания нацией ценности водных объектов и др.), так и на региональном уровне (система платежей за водопользование, региональные планы и программы по восстановлению, охране и рациональному использованию водных объектов, лицензирование водопользования и др.).

В РосНИИВХ была разработана методика экономической оценки ВРП поверхностных водных объектов по отдельным элементам с учетом их качественного состояния (экологического статуса). По заказу МНР Свердловской области были проведены расчеты экономических оценок BPII для бассейнов основных рек территории.

Классификация отдельных элементов ВРП по группам и категориям (на отдельные группы запасов – основные и возобновимые запасы; возобновимых запасов на категории – потенциальные и эксплуатационные ресурсы) позволяет практически на начальном этапе дифференцировать подходы в определении экономической ценности тех или иных категорий ресурсов водной экосистемы по экологической (основные запасы) и экономической (потенциальные и эксплуатационные ресурсы) значимости.

Пригодность экологических условий для целей водопользования снижается по многим элементам ВРП практически до нуля с ухудшением гидробиологических и физико-химических показателей. В зависимости от степени ухудшения экологического состояния поверхностных водных объектов возможности использования многих ресурсов, свойств и качеств сводятся на нет, если не предпринимается никаких эффективных мер к воспроизводству средообразующих компонентов водной экосистемы и основных запасов по элементам ВРП.

Экономика области направлена на развитие производительных сил, опирающихся на имеющиеся природные условия и ресурсы. Уровень использования водных ресурсов по территории неодинаков, однако их вовлечение в сферу материального производства является повсеместным. Для составления планов развития и размещения производительных сил также имеет значение прогноз изменения экономической ценности ресурсной базы и, в частности, водно-ресурсного потенциала.

Экономическая оценка ВРП позволяет учесть особенности его формирования и использования, а также качественные характеристики среды в аспекте водных проблем. Появляется возможность измерить величины потерь, вызванных прекращением эксплуатации или ухудшением качества ресурсов ВРП вследствие деградации водного объекта.

Результаты экономической оценки ВРП бассейна реки, например, показывают, что загрязненность основного водотока значительно снижает возможности использования некоторых элементов ВРП в хозяйственной и иной социально значимой деятельности. Так, если анализ выявляет низкую рентную оценку вод реки по потенциалу водоснабжения для нужд промышленности и питьевых целей, тогда можно говорить о тенденции ухудшения качества воды в водоисточнике, и наоборот, а также о необходимости поиска альтернативных источников водоснабжения. В то же время анализ ценности, допустим, рекреационного потенциала показывает, что речной бассейн, обладая значительным преимуществом по различным факторам рекреационной привлекательности (таким, как наличие средств размещения туристов, приближенность к мегаполису и др.) перед другими водными объектами этого региона, значительно проигрывает им из-за загрязненности водотока и прибрежных зон. Отсюда можно сделать вывод об упущенной выгоде от использования рекреационных ресурсов бассейна реки.

Законодательство в сфере рационального использования и охраны водных ресурсов

Перечисленные и иные функции в области управления использованием и охраной водного фонда получают свою конкретизацию в нормативно-правовых актах водного законодательства.

Отнесение водного законодательства, как и в целом экологического законодательства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов позволяет субъектам Федерации разрабатывать соответствующие законы с учетом своих экологических, экономических, социальных и иных особенностей. Такая относительная законодательная самостоятельность в экологической сфере и, в частности, в области использования и охраны водных объектов в условиях России, со значительными природными различиями отдельных ее регионов, представляется чрезвычайно важной в практическом плане.

Свердловская область одной из первых разработала закон «О регулировании водных отношений» (от 27.05.99). В нем не только получили развитие отдельные положения Водного кодекса РФ, но также были включены дополнительные положения, отсутствующие в ВК.

Ключевыми для разработки Закона «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» стали положения Конституции Российской Федерации о том, что:

- воды, наряду с землей и другими природными ресурсами, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. I ст. 9);

- владение, пользование, распоряжение и управление природными ресурсами относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72, ч. II ст. 77).

Одним из важнейших вопросов Областного закона является правовое регулирование водных отношений на основе соблюдения интересов Российской Федерации, ее субъектов и местных интересов (экономических, экологических, социальных и др.). Это было сделано в той мере, в какой вообще возможно сделать в Областном законе. Данное положение получило свое развитие в Соглашении между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области владения, пользования, распоряжения и управления водными объектами, находящимися в государственной собственности.

С учетом указанных выше положений Закон «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» характеризуется следующими отличиями от Водного кодекса РФ, развивая и уточняя его:

- во-первых, структура Областного закона построена с учетом принятых в правовой науке понятий, таких, как «правовой институт», «системность правового регулирования соответствующих отношений». В соответствии с этим все правовые нормы, составляющие такие институты водного права, как «право пользования водными объектами», «охрана водных объектов», «управление в области использования и охраны вод», «ответственность за нарушение водного законодательства» и др., сосредоточены в рамках соответствующих разделов закона. Это, помимо прочего, еще и упрощает практическое пользование законом;

- во-вторых, водное законодательство характеризуется четко выраженным предметом (определенной областью регулируемых ею общественных отношений), своими задачами, принципами (руководящими идеями), в соответствии с которыми выстроен весь закон.

К сожалению, в Водном кодексе РФ перечисленные положения сформулированы недостаточно четко и полно. Указанным базовым положениям Областного закона как головного законодательного акта всего водного законодательства Свердловской области соответствуют другие нормативные правовые акты об использовании и охране водных объектов;

- в-третьих, в Законе «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» в соответствии с действующим законодательством Свердловской области определена компетенция правительства области и органов местного самоуправления в сфере использования и охраны водных объектов;

- в-четвертых, в Областном законе сформулированы основные задачи, уточнены отдельные принципы и функции государственного управления в области использования и охраны водных объектов;

- в-пятых, в Законе «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» определены цели и задачи, закреплена система экономических мер и стимулов в области использования и охраны водных объектов, уточнены и конкретизированы отдельные меры экономического механизма в этой сфере;

- в-шестых, в Областном законе сформулированы понятие и задачи, а также конкретизирована система мер по охране водных объектов, включающая:

общие требования к охране водных объектов; требования к охране водных объектов от загрязнения, засорения и истощения;

требования к охране водных объектов в процессе водопользования;

требования к охране водных объектов в процессе пользования другими природными ресурсами (земельными участками, участками лесного фонда, участками недр, животным миром и др.);

требования к охране водных объектов в процессе хозяйственной деятельности предприятий и организаций (водопользователей), а также применительно к ее отдельным стадиям: размещению, проектированию, строительству и реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий и сооружений;

водоохранные требования в зонах чрезвычайных экологических ситуаций (экологического бедствия) на водных объектах, особо охраняемых природных территориях, в том числе особо охраняемых водных объектах;

- в-седьмых, в Законе «О регулировании водных отношений на территории Свердловской области» предусмотрены виды нарушений водного законодательства, влекущие применение мер юридической ответственности. К сожалению, в Водном кодексе Российской Федерации не указаны виды нарушений водного законодательства, что является существенным пробелом;

- в-восьмых, исключены положения Водного кодекса РФ, в частности ч. II и ч. III ст. 7, ч. II, III ст. 34, ст. 40, а также, уточнены с технико-юридической точки зрения отдельные положения Водного кодекса, например ст. 2, 5, 121 и др.

Контроль и мониторинг состояния водных ресурсов и водопользования

Функции контроля и мониторинга состояния водных объектов и водопользования осуществляются в соответствии с федеральным и областным законодательством следующими структурами в пределах своих полномочий:

Свердловским отделом Нижне-Обского БВУ;

Уральским территориальным управлением по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

Федеральным государственным учреждением «Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Свердловской области»;

Свердловским областным государственным учреждением «Центр экологического мониторинга и контроля» (СОГУ ЦЭМиК);

Уральским территориальным центром мониторинга геологической среды.

Основное количество анализов проб, отобранных в водных объектах области и сточных водах предприятий-водопользователей, выполняет ФГУ «Специализированная инспекция аналитического контроля по Уральскому региону» (СИАК по УР).

Главной задачей государственного контроля является выполнение водопользователями и гражданами Свердловской области требований водоохранного законодательства и рационального использования водных ресурсов. Ежегодно в ходе проверок выявляется до 500 нарушений водного законодательства. Причем перечень видов нарушений ограничен и достаточно традиционен:

- превышение нормативов ПДС (ВСС) загрязняющих веществ, поступающих в водные объекты со сточными водами предприятий;

- самовольное пользование водными объектами;

- невыполнение в полном объеме мероприятий по достижению нормативов ПДС;

- нарушение условий, выданных в лицензиях на водопользование;

- строительство объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы по проектной документации.

Мониторинг поверхностных водных объектов осуществляется в пунктах государственной сети наблюдений в соответствии с утвержденными регламентами.

Наблюдения за загрязнением поверхностных вод суши на территории Свердловской области в 2003 г. проводились на 34 водных объектах в 82 створах по 42 показателям.

Обследуются бассейны Камы (бассейн Каспийского моря) и Тобола (бассейн Карского моря). Наблюдения ведутся за основными физическими показателями (прозрачность, запах, цветность, температура), кислородным режимом и концентрацией биогенных компонентов (фосфор, кремний, группа азота), определяется минерализация воды с преобладающими катионами и анионами.

Наблюдения за влиянием антропогенного загрязнения включают определение таких специфических веществ, как нефтепродукты, тяжелые металлы, хлорорганические пестициды, а также содержание органических веществ по параметрам Б ПК. (легко-окисляемые органические вещества), ХПК (трудноокисляемые органические вещества), перманганатной окисляемости.

Мониторинг подземных вод на территории Свердловской области проводится в составе государственного мониторинга состояния недр (ГМСН). Объектом изучения являются подземные воды в пределах как природных водных объектов (бассейны артезианских или грунтовых вод, неэксплуатируемые месторождения подземных вод и других полезных ископаемых, бассейны рек разного порядка), так и природно-техногенных объектов (эксплуатируемые месторождения подземных вод и других полезных ископаемых, урбанизированные территории, участки техногенного загрязнения и др.).

Опорная государственная наблюдательная сеть (ОГНС) за изменением состояния подземных вод в естественных условиях расположена преимущественно в пределах горноскладчатого Урала, а также в переходной зоне от Восточно-Уральского к Предуральскому артезианскому бассейну. В 2003 г. действующая ОГНС включала Деевский, Дегтярский, Полднево-Чусовской, Саранинский и Екатеринбургский специализированные наблюдательные объекты, а также одиночные наблюдательные объекты, расположенные на периферии техногенно-нагруженных площадей на территории Каменского района (ранее – Каменск-Уральский полигон) и г. Карпинска (Богословский СНО), и наблюдательные гидрологические створы на малых поверхностных водотоках (р. Черемшанка, Сысертский район; р. Мостовая, Режевской район).

Состав наблюдений включает систематические замеры уровней и температуры подземных вод от 3 до 6 раз в месяц в зависимости от сезона года; замер расхода родниковой разгрузки или меженного расхода реки элементарного водосбора; изучение общего химического состава подземных и поверхностных вод с дополнительным определением тех компонентов, которые могут отражать специфические техногенные условия данного региона, обусловленные глобальным аэротехногенным загрязнением.

Нормирование в сфере водопользования

Нормирование водопользования является ключевым элементом реализации государственной политики в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов. В последнее десятилетие широко обсуждались недостатки существующей системы нормирования. В частности, критике подвергалась система нормирования сброса в водный объект загрязняющих веществ (ЗВ) со сточными водами, основанная на не превышении в водном объекте предельно допустимых концентраций ЗВ для соответствующих видов водопользования.

В 1997 г. в Свердловской области были впервые разработаны предложения по совершенствованию системы нормирования водопользования на основе применения целевых показателей состояния водных объектов. После широкого российского и международного обсуждения эти предложения легли в основу Концепции государственной политики в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов (Концепции государственной водной политики), принятой МПР России в 1999 г. Постепенно элементы системы целевых показателей внедряются в практику нормирования, появляются в проектах нормативно-правовых документов, но до сих пор не получили должного распространения и зачастую подвергаются неверной трактовке.

Проанализируем с точки зрения современной прикладной водохозяйственной науки методологию нормирования сброса сточных вод па основе ПДС и ПДВВ и возможности их использования, обоснование применения системы целевых показателей водного объекта для нормирования водопользования как эффективного инструмента, позволяющего в полной мере учитывать физико-географические особенности, реальное состояние водного объекта, технические и экономические возможности улучшения состояния водного объекта.

Предельно допустимые сбросы (ПДС). На практике регулирование водопользования, в частности, нормирование сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, до сих пор базируется на идеологии установления ПДС, при которых не превышаются соответствующие предельно допустимые концентрации. Эта система имеет, на первый взгляд, сугубо утилитарный характер: предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ устанавливаются в зависимости от вида водопользования на водном объекте (хозяйственно-питьевое, культурно-бытовое, рыбохозяйственное). Таким образом, формально система строится не «от экологии», не «от технологии», а от потребительских качеств воды для определенного вида использования, что несколько отличается от современных представлений и принципов охраны природы. Однако на практике с помощью различных приемов указанный недостаток системы сглаживается.

Во-первых, значения ПДК по всем видам водопользования достаточно жесткие и мало связаны с конкретными физико-географическими условиями формирования стока водного объекта. Во-вторых, практически все поверхностные водные объекты отнесены к водоемам рыбохозяйственного назначения, и, следовательно, можно с некоторыми допусками сказать, что практика нормирования сброса сточных вод «РФ базируется на жестком экологическом подходе. При этом требования к качеству сточных вод весьма высоки, а в ряде случаев неоправданно завышены.

Действительно, расчеты предельно допустимых сбросов основываются на не превышении ПДК в контрольном створе (500 м ниже по течению для водотоков рыбохозяйственного значения). При расчете ПДС учитываются значения концентраций загрязняющих веществ в фоновом створе. В случае естественного превышения фоновых концентраций над ПДК требование достижения ПДК в контрольном створе заменяется на достижение показателей естественного фона. В случае же антропогенного превышения допускается содержание соответствующих веществ в сточных водах только в пределах ПДК, и, следовательно, предприятие вынуждено сбрасывать воду лучшего качества, чем забирает. Иными словами, предприятие должно расходовать дополнительные средства на очистку воды, загрязненной другими предприятиями (в настоящее время или в прошлом). Такое положение не представляется справедливым с точки зрения конкурентоспособности продукции данного предприятия. А с точки зрения охраны природы оно формально побуждает размещать водозаборы и выпуски вновь проектируемых предприя тий на водных объектах с более чистой водой.

Оценка допустимых загрязнений с учетом суммарного воздействия загрязняющих веществ одной группы по лимитирующему показателю вредности может привести к тому, что предприятие должно очищать свои сточные воды до достижения показателей концентраций отдельных веществ значительно более низких, чем их ПДК. На практике такие расчетные допустимые концентрации чаще всего заменяются на значения ПДК.

Еще одним недостатком действующей системы нормирования является ее точечный характер. Практически все расчеты производятся для отдельно взятого предприятия. Требование последовательного расчета предельно допустимых сбросов (ПДС) от истоков к устью, заложенное в нормативных документах, практически не выполняется.

Следующий важный аспект проблемы – технико-экономическая обоснованность требований к качеству сточных вод. Сами принципы, заложенные в основу системы нормирования, никак не учитывают ни техническую, ни экономическую возможность, ни социальные последствия достижения требуемых показателей очистки сточных вод. При иллюзии очень жесткого экологического нормирования заведомая неисполнимость требований приводит к нулевому результату.

Но самым главным недостатком системы управления водопользованием на основе установления ПДС является то, что это, по своей сути, система разрешения загрязнения. Сама идеологическая база такой системы противоречит принципу «предосторожности», закрепленному в целом ряде международных документов. Согласно этому принципу, не предотвращать поступление загрязняющего вещества в водный объект на основании того, что не установлено причинно-следственной связи между его поступлением и ухудшением состояния водного объекта, недопустимо.

Предельно допустимые вредные воздействия (ПДВВ) В попытке уйти от ставших к тому времени очевидными недостатков системы ПДС разработчики Водного кодекса 1995 г. предложили нормировать водопользование на основе опенки предельно допустимых вредных воздействий.

Статья Кодекса, затрагивающая вопросы регулирования воздействия на водные объекты, неоднозначна. С одной стороны, ПДВВ устанавливаются для «поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям», а с другой стороны, «нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта». Следовательно, экологические параметры состояния водного объекта могут быть неглавными. Далее следует:

«Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя:

- из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;

- предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь».

Современная мировая практика управления водопользованием базируется на установлении долгосрочных целевых показателей состояния водных объектов, которые достигаются последовательным внедрением наилучших существующих технологий (НСТ). То есть решается не задача: «Сколько можно сбрасывать ЗВ без видимого вреда?» (ПДС, ПДВВ), а задача: «Применение каких экономически обоснованных водоохранных технологий и технологий основных производств (включая промышленные, сельскохозяйственные, коммунальные и пр.) приведет к поэтапному улучшению состояния водного объекта, вплоть до максимально возможного его приближения к естественному облику в заданные сроки (15-20 лет)?».

Норматив ПДВВ не связан с хозяйствующими субъектами, он относится к бассейну (участку бассейна) водного объекта, нормируется суммарный привнос того или иного вещества в водный объект (участок) всеми возможными способами (сброс сточных вод, диффузный сток и т. д.) от всех видов хозяйственной деятельности за год.

Введение нормативов ПДВВ явилось определенным шагом вперед в системе нормирования водопользования, поскольку декларирован совокупный учет всех источников поступления ЗВ в водный объект, а также иных видов воздействий на водный объект (забор воды, диффузный сток с водосбора и пр.), учет реальных условий на водном объекте, использование в числе прочего характеристик состояния биоты водного объекта и пр. Однако система ПДВВ остается системой разрешения загрязнения и не отвечает современным природоохранным концепциям.

Более современна и жизнеспособна, на наш взгляд, система основана на установлении целевых показателей состояния водных объектов.

Целевые показатели состояния водных объектов выражают в числе прочего цели и интересы государства в водной сфере.

Долгосрочные целевые показатели (ДЦП) устанавливаются исходя из стратегической цели – восстановление и устойчивое воспроизводство экологически полноценных водных ресурсов конкретного водного объекта. ДЦП определяются бассейновыми подразделениями специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда на основе утвержденной на федеральном уровне методики и согласуются в установленном порядке. Сами ДЦП могут выражаться, кроме прочего, в виде неких интегральных индикаторов, в том числе биологических (например, таких наглядных, как восстановление популяции той или иной ценной породы рыб). В некоторых случаях в состав ДЦП могут включаться параметры, напрямую не обусловленные экологическими требованиями, например, объем годового стока через пограничный створ с соседним государством.

Достижение ДЦП является, по существу, одной из основных целей государственной водной политики.

На уровне субъектов Российской Федерации водная политика строится на поэтапном достижении краткосрочных целевых показателей состояния водных объектов. Рассчитывается время ее внедрения и ожидаемые значения показателей, которые обозначаются как краткосрочные целевые показатели состояния водного объекта (КЦП). КЦП и программа их достижения согласуются с бассейновыми подразделениями специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, после чего утверждаются решением правительства субъекта Российской Федерации. Рекомендуемый срок реализации программы достижения КЦП – три года. После достижения КЦП или окончания срока реализации программы процедура повторяется, вплоть до достижения ДЦП.

Дата добавления: 2014-01-03