Правовое обеспечение управления земельными ресурсами. Общая структура земельного законодательства

Конституционные и законодательные основы управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений в государстве представляют собой своеоб­разные «этажи», каждый из которых играет особую роль в установлении правил использования земельных ресурсов.

Главным документом, определяющим основы использования земельных ресурсов в России, является Конституция Российской Федерации. Конституция содержит ряд основополагающих статей, дающих возможность сформировать систему управ­ления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений.

Согласно ст. 9 Конституции земля в Российской Федерации может находиться в государственной, частной, муниципальной и иных формах собственности (напри­мер, достаточно характерная для садоводческих объединений коллективно-до левая форма собственности, когда земли общего пользования в пределах объединения на­ходятся в собственности садоводства как юридического лица, а непосредственно са­довые участки —в частной собственности физических лиц). При этом государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а так­же защиту прав собственников земли при совершении сделок с ней. Важная норма, закрепляющая права собственников земли (как и других природных ресурсов), содержится в ч. 2 ст. 36. Согласно этой норме, никто не может препятствовать свобод­ному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лил. Важное следствие: немотивированное, т. е. не подкрепленное законодательны­ми или нормативными актами, ограничение права собственности на землю неза­конно (в том числе права собственности на земли сельскохозяйственного назначе­ния).

Исключительно важное значение для федеративного государства, каким являет­ся Российская Федерация, является ст. 71, определяющая способы сохранения едино­го экономического пространства государства. Так, в указанной главе перечисляются вопросы, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации. Это озна­чает, что, например, регулирование рыночных отношений (в том числе рынка земли как основы рынка недвижимости и инвестиций), установление налогов (в том числе земельных) может происходить только в соответствии с правилами, установленными федеральными законами.

И, наконец, вопросы, по которым субъекты Российской Федерации могут при­нимать свои правила (не противоречащие федеральным законам), перечисляются в ст. 72 Конституции. К этим вопросам, получившим название «предметы совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», относятся, в том числе, вопросы владения, пользования и распоряжения землей. Это означает, что органы власти краев, областей, республик, автономных округов, а также Москвы и Санкт-Петербурга имеют возможность самостоятельно определять, например, порядок предоставления земельных участков на своих территориях (в том числе для инвестиционной деятельности).

Документом, определяющим гражданско-правовые основы управления земель­ными ресурсами в Российской Федерации, является Гражданский кодекс Российской Федерации.

Гражданский кодекс определяет права собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками в России, а также права ограниченного поль­зования чужими земельными участками (сервитуты). Эти положения, а также ос­новные принципы прекращения прав на землю (изъятие земель) содержатся в гл, 17 Гражданского кодекса.

Гражданским кодексом устанавливаются также такие базовые понятия земель­ных отношений, которые затем конкретизируются в других законодательных актах, и в частности в Земельном кодексе, как: сущность вещных и обязательственных прав на землю (см. раздел 3.2); правила арендных отношений (в том числе аренды зе­мельных участков); базовые понятия обеспечения сделок с землей и недвижимостью и др.

Роль Земельного кодекса определяется необходимостью существования в России основного земельного акта (в соответствии со ст. 36 Конституции РФ).

Поскольку законодательные и нормативные акты в Российской Федерации суще­ствуют в определенной соподчиненности (акты Правительства должны соответство­вать актам Президента, акты Президента — Федеральным законам, Федеральные законы — Земельному кодексу). Земельный кодекс является системообразующим земельным документом, содержащим принципы, организационные и методические основы управления земельными ресурсами в государстве.

В Земельном кодексе содержатся такие базовые понятия управления землеполь­зованием, как:

• основные принципы управления земельными ресурсами в Российской Федера­ции;

• компетенция органов власти и управления по управлению землей;

• сущность охраны земель; понятие ответственности за правонарушения в обла­сти охраны и использования земель;

• содержание прав на землю, возможности возникновения прав (включая предо­ставление прав, в том числе для строительства), а также основания прекращения прав на землю;

• основы рынка земли;

• права и обязанности собственников, пользователей и владельцев земли;

• принципы оценки земли и основы платы за землепользование;

• понятие землеустройства, государственного учета земель (земельный кадастр);

• правовые режимы по всем категориям земель.

Структура земельного законодательства на федеральном уровне завершается си­стемой федеральных законов, регулирующих отношения в этой сфере. Основные из них:

1. «О землеустройстве» (2001).

2. «О государственном земельном кадастре» (2000).

3. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (1997).

4. «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998).

5. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (1998).

6. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (1998).

7. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002).

8. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (2004).

9. «О государственном кадастре недвижимости» (2007).

Состав федерального законодательства определяет структуру государственного управления в сфере землепользования.

Компетенция органов власти и управления в этой сфере укладывается в шесть основных направлений, соответствующих главным задачам государства,

1. Предоставление земельного участка. Это направление (обратный процесс — изъятие земли — прекращение права) заключает в себе всю совокупность действий по определению способа и порядка предоставления земельного участка. Например, общий порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в госу­дарственной или муниципальной собственности, для строительства описан в ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

2. С первым направлением тесно связано второе, которое можно обозначить как совокупность действий по формированию земельного участка как объекта, недви­жимости. Формирование земельного участка как объекта (который должен стать объектом налогообложения, регистрации, контроля, а также может быть объектом рыночных отношений —купли-продажи, залога и т.д.)—одна из функций земле­устройства. Основным государственным актом, определяющим порядок действий государства, физических и юридических лиц в этой сфере, является Федеральный закон «О землеустройстве».

Третье направление является логическим продолжением первого и второго и связано с необходимостью государственного учета земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. Земельный кадастр представляет собой систематизированный свод сведений о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимости, формирующийся по единым правилам по всей тер­ритории Российской Федерации в соответствии с Законом «О государственном зе­мельном кадастре» [9]. В соответствии с правилами кадастрового учета всем земель­ным участкам присваивается уникальный кадастровый номер, являющийся госу­дарственным идентификационным учетным номером. Впоследствии в соответствии с Законом «О государственном кадастре недвижимости» [16] в государстве будет осуществляться кадастровый учет недвижимого имущества в целом, при этом зе­мельные участки рассматриваются как часть недвижимого имущества.

4.Четвертое направление связано с необходимостью государственной регистра­ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поскольку на основании ст. 130 Гражданского кодекса РФ [б] к недвижимости относятся «земельные участки и все, что прочно связано с землей...», постольку права на землю как на недвижимое иму­щество должны быть в обязательном порядке зарегистрированы государством. Госу­дарственная регистрация осуществляется на основании закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [10]. Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения го­сударством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. При этом государственная регистрация является единственным доказательством суще­ствования права. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

5. Пятое направление представляет собой осуществление контрольных функций государства (а в последнее время — и органов местного самоуправления) по соблю­дению норм земельного и природоохранного (в части охраны земель) законода­тельства [17]. Государственный земельный контроль осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (в части земель сельскохозяйственного назначения). Задачей госу­дарственного земельного контроля в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. №689 «О государственном земельном контроле» [18] является «обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, долж­ностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель». В соответствии с этим Постановлением собствен­нику, пользователю или владельцу земельного участка выносится Предупреждение о допущенном земельном правонарушении, которое включает в себя предписание об устранении земельного правонарушения, за невыполнение которого предусмот­рена ответственность в виде полного или частичного принудительного прекращения права на землю.

6. Шестое направление вытекает из необходимости обеспечить экономическую эффективность использования земельных ресурсов государства, Содержание это­го направления (функции государства) подробно изложено в разделе 2.3 данного пособия.

Существующее законодательство в области земельных отношений призвано в первую очередь обеспечить эффективное и контролируемое использование земель. С этой точки зрения важными понятиями управления земельными ресурсами и ре­гулирования земельных отношений являются:

• права на землю;

• оборот земель;

• земельные сервитуты;

• изъятие земель.

Права на землю. Права на землю, предусмотренные Российским законодатель­ством, которые возникают, изменяются и прекращаются по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, подлежат обя­зательной государственной регистрации.

В соответствии с Гражданским и Земельным кодексами в Российской Федерации из существующих прав на землю три вида являются вещными:

- право собственности;

- право пожизненного наследуемого владения;

- право постоянного (бессрочного) пользования.

Объектом права собственности может быть земля в форме земельного участка.

В соответствии с Конституцией и Гражданским кодексом Российской Федерации право собственности на землю представляет собой триединство владения, пользова­ния и распоряжения земельным участком.

Субъектами права собственности могут выступать: Российская Федерация, субъ­екты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, фи­зические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и даже лила без гражданства).

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 209 и 260) [6] собственник земельного участка может отчуждать свое имущество в собственность
другим лицам, распоряжаться им (если это не противоречит имеющимся законо­дательным актам) и обременять его (например, передавать в залог). Кроме того,
у собственника есть достаточно широкий спектр прав по использованию по своему усмотрению всего, что находится над и под поверхностью этого участка (в случае,
если это не противоречит законодательству о недрах и об использовании воздушногопространства).

Право пожизненного наследуемого владения в соответствии с Земельным ко­дексом Российской Федерации [2, ст. 21] не допускает распоряжение земельными участками, кроме возможности передачи их по наследству. Кроме того, это право сегодня вновь уже никому не может быть предоставлено; существуют лишь ранее предоставленные права. Такие ограничения в осуществлении этого права связаны с те то что отношения владения являются «усеченным» правом собственности и не от­вечают интересам граждан (и вообще всех физических лиц) в условиях возможного рынка земли.

Право постоянного бессрочного пользования также не дает возможности распо­ряжаться земельными участками [2, ст. 21]. Вновь это право может быть предостав­лено только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казен­ным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Кроме того, юридические лица, обладающие этим правом (кроме перечисленных выше), обязаны выкупить свою землю или взять ее в аренду. Это требование связано с тем, что право постоянного бессрочного пользования по сути своей является промежуточным между собственностью и арендой.

Кроме вещных прав на землю существуют так называемые обязательственные права. Их два:

- право аренды;

- право безвозмездного срочного пользования.

Обязательственными эти права названы потому, что они возникают в силу до­говора по обязательствам сторон. Отношения, возникающие на основании этих прав, являются договорными. Разница между ними заключается в том, что аренда, как правило, предусматривает встречное вознаграждение (плату) за пользование участком, а безвозмездное срочное пользование — нет. В Земельном кодексе Россий­ской Федерации правила предоставления этих видов прав установлены в ст. 22 и 24.

Возникновение прав на землю. Как было указано выше, государственная регистрация является единственным основанием возникновения права на землю.

К основным путям (способам) возникновения прав на землю относятся:

• Предоставление права, обусловленное решением органа власти (из государ­ственной собственности). Это основной способ получения права на земельный уча­сток для строительства.

• Сделки, приводящие к возникновению права, с одной стороны, и к прекраще­нию или изменению — с другой. Совершение сделки оформляется соответствующим договором. Основные виды договоров, предметом которых могут являться земель­ные участки: выкуп у государства (приватизация), купля-продажа, аренда, безвоз­мездное срочное пользование, обмен.

• Дарение.

• Наследование.

• Приобретение права собственности на объект недвижимости, расположенный на земельном участке.

• Раздел земельного участка.

• Приобретение права на земельный участок в случае его создания.

• Разграничение собственности на землю между Российской Федерацией, субъ­ектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Оборот земель — понятие, вытекающее из рыночных основ землепользования, закрепленных в Гражданском кодексе и Земельном кодексе Российской Федерации. В частности, ст. 27 Земельного кодекса гласит, что оборот земель в России возможен и осуществляется в соответствии с Гражданским законодательством и Земельным кодексом.

Указанная статья дифференцирует земли России по «степени» оборотоспособности. В соответствии с этим существуют земли, изъятые из оборота, которые не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок (т. е. вы­ступать в качестве товара). К таким землям относятся, в частности, земли запо­ведников, земли, занятые объектами постоянной деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, земли, занятые военными судами и объектами организаций федеральной службы безопасности, и ряд других видов земель, обеспечивающих функционирование объектов, служащих реализации государственных функций.

Кроме земель, исключенных из оборота, существуют земли, ограниченные в обо­роте, которые, как правило, также не предоставляются в частную собственность. К числу этих земель относятся, в частности, особо охраняемые природные территории (за исключением земель заповедников и национальных парков), земли из состава земель лесного фонда, земли, предоставленные для обеспечения обороны и безопас­ности, оборонной промышленности не исключенные из оборота, земли, предостав­ленные для нужд организаций транспорта и ряд других.

Особое место занимает оборот земель сельскохозяйственного назначения, воз­можность которого регулируется специальным федеральным законом.

Регулирование возможностей оборота земель осуществляется исходя из целей и задач экономического развития государства в целом.

Земельные сервитуты. Земельные сервитуты (ограниченное право исполь­зования чужой собственностью) устанавливаются для урегулирования вопросов ис­пользования земельных участков, не имеющих для этого нормальных условий (нет зоды, нет прямого выхода к дороге), либо для обеспечения функционирования объ­ектов недвижимости, находящихся в чужой собственности и расположенных на дан­ном участке.

Земельные сервитуты как часть ограничений и обременении представляют собой право пользования частью чужого земельного участка, находящегося в вещном виде права. Земельные сервитуты бывают частными и публичными (т. е. устанавливаются з интересах какого-то одного конкретного юридического или физического лица либо лля нескольких или всех). Земельный сервитут является вещным правом и подлежит обязательной государственной регистрации.

В целом земельные сервитуты являются частью более широкого понятия ограни­чений и обременении, которое определяется в Законе о государственной регистра­ции следующим образом: «Наличие установленных законом или уполномоченны­ми органами в установленном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитут, ипотека, доверительное управление и т.д.).

Изъятие земель представляет собой действие, обратное предоставлению зе­мель. Иначе говоря, изъятие— это, по сути своей, действие, направленное на пре­кращение права на землю. В соответствии с Земельным кодексом Российской Фе-дерации [2, гл. 7] прекращение права на землю может носить добровольный и при­нудительный характер. Например, добровольно право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, а также отказе собственника от права собственности на земельный участок. Другие вещные права на землю также могут быть прекращены при отка­зе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок.

Принудительное изъятие земельных участков возможно при использовании зе­мельного участка не в соответствии с его целевым назначением, в случае его неис­пользования в течение определенного срока, в случаях его ненадлежащего исполь­зования, предусмотренных законодательством. Принудительно право на земельный участок может быть прекращено также при возникновении государственных или муниципальных нужд в виде выкупа в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом.

Дата добавления: 2014-01-03