Землеустроительные органы и землеустроительные кадры в 1921-1921гг

Земельные преобразования и землеустройство в 1917-1920 гг.

1. Земельные преобразования и землеустройство в 1917-1920 гг.

Землеустройство после Октябрьской (1917 г.) революции приобре­ло новое содержание. Руководитель Советского государства В. И. Ле­нин понимал, что разрушить помещичье и церковное землевладение и создать опору в деревне, благодаря передаче земель малоимущим кре­стьянам, можно только с помощью землеустройства. В своей работе Землеустройство и деревенская беднота", говоря о классовом характе­ре Столыпинского землеустройства, он писал: "Землеустройство помо­гает только сильным, а голытьбу губит. Землеустройство, это — колес­ница, в которой сидит сильный и давит пораженных"

Поэтому, начиная с 1917 г., землеустройство становится сред­ством глубоких политических, экономических и аграрных преобра­зований в России. Его главной задачей являлось проведение в жизнь Декрета о земле, принятого Вторым Всероссийским съездом Советов ''11 октября (8 ноября) 1917 г.

Перед землеустройством была поставлена задача практического осуществления передачи экспроприированных земель в пользование трудового крестьянства.

Одним из важнейших положений Декрета о земле, составленного на основе крестьянского наказа, была отмена в стране права частной собственности на землю, ее недра, леса и воды. По Декрету о земле Крестьянство получило более 150 млн. га угодий, а также помещичий инвентарь, скот, постройки. Крестьяне были освобождены от ежегод­ных арендных платежей, достигавших 700 млн. руб.

Важное значение имеет Декрет ВЦИК «О социализации земли», опубликованный 19 февраля 1918 г., а также положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденное ВЦИК 14 февраля 1919г.

После уравнительного распределения земель, произошедшего в ходе революции 1917 г., значительно усилились неустроенность крестьянского хозяйства, были разрушены хозяйственные связи, усугубились недостатки землевладения (чересполосица, дально­земелье, и т. п.).

Согласно Инструкции от 11 марта 1919 г. по применению Поло­жения о социалистическом землеустройстве отводы и выделы зе­мель должны были обязательно представлять собой один сплошной массив. При этом должны были обязательно уничтожаться путем обмена соответствующих земель чересполосность, вклинивание или вкрапливание посторонних участков, дальноземелье, неправильность очертаний и прочие недостатки расположения земель. Основные землеустроительные силы были сосредоточены на волостных отво­дах, разверстаниях их и на уничтожении дальноземелья и череспо­лосицы.

В Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию была поставлена задача способствовать обобществлению единоличного землепользования. В связи с решением этой задачи в России за период с 1918 по 1921 гг. число коммун возросло с 975 до 3 313, сельскохозяйственных арте­лей — с 604 до 10 185, товариществ по совместной обработке земли — с 622 (в 1919 году) до 2 514. В 1921 г. всего было коллективизиро­вано 227,9 тыс. крестьянских дворов, (около 1%), а земельная пло­щадь обобществленных хозяйств составляла 1 млн. 223,4 тыс. деся­тин. За период с 1918 по 1921 гг. возросло и число совхозов: с 3 101 до 4 391, их общая площадь превысила 2 млн. десятин. В этот пери­од основным содержанием землеустройства был отвод земель кол­лективным и советским хозяйствам.

Как известно, дореволюционная организация землеустроитель­ных учреждений была следующей. Межевая часть входила в состав Министерства юстиции. Заведование всеми межевыми учреждения­ми лежало на управляющем межевой частью, при котором состояло центральное управление.

Местными межевыми учреждениями являлись губернские чер­тежные, которые были отделениями губернских правлений. При гу­бернских чертежных имелись межевые архивы, в которых хранились межевые дела данной губернии.

В 1905 г. было образовано Главное управление землеустройства и земледелия, а в 1906 г. — Комитет по землеустроительным делам в цен­тре, губернские и уездные землеустроительные комиссии на местах. Не­посредственное ведение всех землеустроительных дел было возложено на уездные комиссии и их непременных членов. При каждой губернской землеустроительной комиссии состоял технический штат производите­лей землеустроительных работ — старших землемеров и землемеров. Весь технический персонал подчинялся губернскому землемеру, кото­рый заведовал землеустроительными работами в губернии.

После Февральской революции Постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. были учреждены земельные коми­теты "для подготовки земельной реформы и для разработки неотлож­ных временных мер".

Во главе земельных комитетов стоял Главный земельный ко­митет, затем шли губернские, уездные и волостные. Структура комитетов и их состав отличались большой пестротой, в них включали представителей различных партий, крестьянских организа­ций, местной администрации. Существовали земельные комитеты недолго. Летом 1917 г. "землеустройство" превратилось в массо­вый стихийный захват крестьянством помещичьих земель, скота и инвентаря.

В связи с предпринятой советской властью реорганизацией правительственных органов Управление межевой частью Поста­новлением Народного комиссариата юстиции от 11 декабря 1917 г. было передано в ведение Народного комиссариата земледелия, со­зданного на базе бывшего Министерства земледелия. Находившиеся в ведении Управления межевой частью учебные заведения: Константиновский межевой институт и 14 землемерных училищ, — были при передаче управления в Наркомзем выделены и переданы в Народный комиссариат просвещения.

Из-за несоответствия устройства и порядка деятельности Уп­равления Межевой частью новым условиям названное управление Приказом Наркомзема от 5 января 1918 г. было упразднено и вместо него для объединения и направления деятельности местных меженых учреждений и землемерных организаций образован Централь­ный землемерно-технический отдел (ЦЗТО).

Функции и организационное устройство отдела были определе­ны в Положении об отделе, утвержденном Наркомом земледелия Л. JI. Коллегаевым 20 января 1918 г. Возглавлял отдел Совет в со­ставе: заведующего, двух представителей от общества межевых ин­женеров и четырех человек от Всероссийского Союза землемеров. Заведующим отделом в 1918-1927 гг. был Н. П. Рудин, который в начале марта 1918 г. вместе с несколькими сотрудниками переехал ИЗ Петрограда в Москву.

Подбор основного рабочего персонала отдела, преимуще­ственно из межевых инженеров, был завершен во второй поло-мине февраля 1918 г. С этого времени предварительная разра­ботка и последующее осуществление мер по организации землеустройства фактически сосредоточились в ЦЗТО под ру­ководством коллегии Наркомзема и Главного земельного совета (ликвидированного 9 августа 1918 г. Постановлением коллегии Наркомзема).

На Наркомзем Правительство возложило задачи по осуществле­нию земельной реформы в связи с национализацией земли, поэтому в структуре комиссариата помимо ЦЗТО существовал также отдел текущей земельной политики, занимавшийся преимущественно про­ведением временного уравнительного распределения нетрудового земельного фонда, и переселенческое управление, выяснявшее воз­можности колонизации (переселения).

В декабре 1918 г. состоялся Первый всероссийский съезд земель­ных отделов, комитетов бедноты и сельскохозяйственных коммун, которым был взят курс на коллективизацию земледелия и вырабо­тан Проект положения о социалистическом землеустройстве и ме­рах перехода к социалистическому земледелию, утвержденный 14 февраля 1919 г.

Уже 3 мая 1919 г. для осуществления намеченного и организа­ции социалистического землеустройства при Наркомземе образован Центральный отдел землеустройства (ЦОЗ), объединивший ЦЗТО, переселенческое управление и отдел землеустройства (циркуляр ЦОЗ, № 10 от 3 мая 1919 г.). Во главе отдела стоял заведующий и колле­гия в составе руководящих работников отдела. 10 мая 1919 г. Наркомземом было также утверждено Положение о земельных отделах губернских, уездных и волостных исполкомов, которое определило структуру землеустроительных органов на местах.

Губземотделы организовывали земельные преобразования в пределах губерний и состояли из управления общими делами и подотделов: землеустройства, сельского и лесного хозяйства.

Подотделы землеустройства разделялись на отделение земле­устройства, землемерно-техническую часть, земельно-учетное и пе­реселенческое отделение, открываемое по мере необходимости.

В уездах землеустройство осуществлялось уездными земельны­ми отделами исполкомов со структурой, аналогичной губземотделам. Исполнительным органом уездного земельного отдела являлся по­дотдел землеустройства.

На волостные земельные отделы возлагалось исполнение рас­поряжений высших земельных органов и содействие им в проведе­нии в пределах волости необходимых мероприятий. Работающие в волости специалисты, командированные уездным или губернским земотделами или центральными отделами Наркомзема, участвовали в заседаниях волостного земельного отдела по касающимся их вопро­сам с правом решающего голоса. И наконец, возлагаемые на сельские советы обязанности по проведению в жизнь земельной реформы и организации сельского хозяйства на социалистических началах ис­полнялись ими под непосредственным контролем и руководством волостных и уездных земотделов.

Губернские мелиоративные (гидротехнические) или другие подотделы временно передавались подотделам землеустройства.

Поддержание постоянной живой связи между центральными и местными землеустроительными органами возлагалось Особым на­казом от 19 мая 1919 г. на инструкторов по землеустройству, пред­ставляющих о своей деятельности на местах отчеты Центральному 11тделу землеустройства.

Предполагалось, что заведующими отделами и отделениями гу­бернских и уездных землеустроительных и земельно-технических подразделений и их заместителями (помощниками) должны быть межевые инженеры или техники с высшей подготовкой по межевой или геодезической специальностям. В исключительных случаях, при невозможности подыскать кандидата с означенной подготовкой, до­пускалось должность заведующего и его помощника замещать тех­ником со средней землемерной подготовкой.

Заведующие геодезическими и картографическими работами в губерниях, их помощники и геодезисты должны были назначаться Паркомземом из лиц, имевших высшую геодезическую подготовку. Все прочие должности по губернской землемерно-технической части могли замещаться лицами, прошедшими специальную землеустрои­тельную подготовку по решению Наркомзема.

Как видно, создание системы землеустроительных органов с целью претворения в жизнь Декрета о земле и централизованного выполне­ния политических установок государства в области землепользования и землеустройства потребовало большого числа землеустроительных кадров. В это время стала четко прослеживаться тенденция разделения межевиков на два направления: землеустроительное (для осуществле­ния земельной реформы, перераспределения земель, рационального устройства территории, образования новых и упорядочения существу­ющих землевладений и землепользовании и т. д.) и геодезическое (для гонографо-геодезического и картографического обеспечения землеуст­роительных работ).

В этой связи наряду с Центральным отделом землеустройства при Наркомземе с 1919 г. начало функционировать также Высшее геодезическое управление как самостоятельный государственный орган по изучению территории России в топографическом отноше­нии. Постановлением коллегии Наркомзема РСФСР от 3 марта 1921 г.

Для осуществления положений Декрета о земле правитель­ство сделало ставку на ускоренную подготовку землеустроителей. По данным Наркомзема, для проведения земельных преобразова­ний в России в 1919-1921 гг. требовалось не менее 4,5-5 тыс. зем­леустроителей со специальным образованием, фактическое же их число в 1919 г. было чуть более 3 тыс. человек.

Средний годовой выпуск межевых инженеров в Московском ме­жевом институте в 1917-1919 гг. составил только 17 человек, поэто­му был взят курс на развитие землеустроительного образования, центром которого стал Московский межевой институт (преемник Константиновского межевого института).

2. Землеустроительные органы

и землеустроительные кадры в 1921-1927 гг.

В 1921-1927 гг. крен в сельскохозяйственном производстве Рос­сии был вновь взят на поддержку мелких крестьянских хозяйств. На основании решений XIII съезда Коммунистической партии по инди­видуальному сектору произведены: устранение недостатков земле­пользования на площади 83,4 млн. га, разделение землепользовании крупных селений на площади 30,5 млн. га, ликвидация узко-, много- и мелкополосицы с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн. га.

В условиях экономических преобразований 20-х гг. XX в. сохра­нилась значительная роль землеустройства для сельского хозяйства. Все признавали важность земельного вопроса, а также то, что для проведения земельных преобразований нужен основной закон — Земельный кодекс.

В 1921-1922 гг. вопросы регулирования земельных отношений и землеустройства в России трижды обсуждались на всероссийском уровне: в декабре 1921 г. — на I Всероссийском съезде земельных органов по вопросам земельной политики и землеустройства, в фев­рале 1922 г. — на Всероссийском съезде землеустроителей и мелио­раторов, в марте 1922 г. — на Всероссийском съезде агрономов.

Наркомзему было поручено разработать новый земельный за­кон, учитывающий все необходимые изменения, вытекающие из условий новой экономической политики и требований ускоренного развития сельскохозяйственного производства. В соответствии с этим в мае 1922 г. III сессией ВЦИК был утвержден Закон о тру­довом землепользовании, а 30 октября 1922 г. IV сессией ВЦИК принят и с 1 декабря 1922 г. введен в действие Земельный кодекс РСФСР.

Уже в этом Земельном кодексе имеется специальная часть III о землеустройстве и переселении и самостоятельный раздел о зем­леустройстве.

В соответствии с этим Законом Российской Федерации земле­устройство имело задачей упорядочение существующих землеполь­зований и образование новых, соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности.

Кодексом установлены следующие землеустроительные действия:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государствен­ным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и посе­лениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях аренды, концессии и пр.) иным учрежде­ниям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надоб­ностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ; выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; развер-стание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторс­кие либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных зем­лепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков земле­пользования;

ж) проложение, перемещение или упразднение дорог, предос­тавление водопоев и перемещение землепользовании, в связи с про­изводством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) распланирование сельских мест поселения; и) установление и изменение границ волостей.

Принято, что землеустроительные действия выполняются под общим наблюдением, руководством и контролем Народного Комисса­риата Земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных землемеров-землеустроителей.

Землеустроительные действия производились по инициативе зем­леустроительных учреждений в следующих случаях:

а) образования и изменения состава земельных фондов специ­ального назначения;

б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользо­вания, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие земельные отношения; во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам о том заинтересованных сторон.

Начиная с Земельного кодекса РСФСР (1922 г.), предусматрива­лось все землеустроительные действия осуществлять только на основании проектов землеустройства. При этом статьей 179 предписыва­лось производить землеустроительные дела к следующим стадиям:

1) возбуждение землеустроительного дела;

2) подготовка землеустроительного дела, составление землеус­троительного проекта и предъявление его участникам землеуст­ройства;

3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в ис­полнение с установлением на месте пограничных межевых знаков;

4) составление и выдача сторонам землеустроительных доку­ментов.

С 1923 г. землеустройство касалось в основном вопросов создания условий для развития крестьянского хозяйства. В 1921-1927 гг. в ин­дивидуальном секторе были устранены недостатки землепользования На площади 83,4 млн. га, разделены землепользования крупных селе­ний на площади 30,5 млн. га, ликвидированы узко-, много- и мелкополосица с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн. га.

Несмотря на сокращение числа коллективных хозяйств, в этот период в общественном секторе произведено земельно-хозяйствен­ное устройство объединений с товарищеской формой землепользо­вания на площади 4,4 млн. га, землеустройство совхозов и госу­дарственных земельных имуществ на площади соответственно 4,7 и 7,1 млн. га [30, с. 8].

Кроме этого, в период с 1921 по 1925 гг. выполнялись работы по можселенному, внутриселенному землеустройству и устройству го­сударственных земельных имуществ.

Для подъема культуры земледелия большое значение имело так­же внутриселенное землеустройство по переходу целых селений на многопольные севообороты и широкие полосы. По РСФСР оно нача­лось в 1922 г., до 1926 г. оно было проведено на площади 5 170 тыс. гектаров, преимущественно в Центрально-промышленном, Северо-Западном и Западном районах. Структура землеустроительных органов в это время несколько изменилась.

26 ноября 1923 г. было утверждено новое Положение о Наркомземе РСФСР и его местных органах (Сб. Указов, 1923 г., № 91. — с. 903), в котором основной особенностью было приближение ап­парата земельных органов к крестьянскому хозяйству. Структура земельных органов должна была соответствовать основным чертам крестьянского хозяйства и просуществовала почти без изменений до начала перехода к массовой коллективизации (49).

Центральный их аппарат в 1924 г. состоял из отдела землеуст­ройства Управления землеустройства и мелиорации Наркомзема (Управмелиозема). Начальником Управмелиозема был И. А. Миртов, впоследствии назначенный на должность ректора Московского ме­жевого института. При ВЦИК была образована Особая коллегия выс­шего контроля по земельным спорам для рассмотрения земельных дел в порядке обжалования решений предыдущих инстанций.

Отдел землеустройства состоял из трех подотделов: планового, земельной регистрации и земельно-технического; имел управляю­щего, помощника, секретаря и 6 районных уполномоченных для не­посредственной связи с местными землеустроительными учрежде­ниями, их ревизии и инструктирования. Всего в отделе работало 30 сотрудников, в том числе 26 специалистов по землеустройству.

Губернский (областной) аппарат состоял из 7 специалистов: за­ведующих отделом землеустройства, подотделом землеустройства, техническим исполнением, специалистов по земельной регистрации, спорным земельным делам, инструментальной камере, заведующего плано- и актохранилищем (архивариуса). При губернских отделах землеустройства состояли губернские ревизоры землеустройства и оперативный состав землеустроителей, разделяемых в зависимости от квалификации, стажа и способностей на три разряда, а также: юмлемеров-практикантов.

По данным на 1 июня 1924 г., всего по РСФСР без автономных республик в составе губернских аппаратов землеустройства работа­ли 510 специалистов, числились 200 губернских ревизоров, а опера­тивный персонал составлял 3 244 техника с учетом как работающих по землеустройству трудового землепользования, так и по землеус­тройству госземимуществ и колонизационного фонда.

Уездный аппарат включал одного уездного землеустроителя при каждом уездном земельном управлении и еще по одному специали­сту в некоторых уездах, всего 490 человек.

С 15 по 21 декабря 1927 г. отдел техникумов Главпрофобра Наркомпроса в Совещание приняло решение укрепить материально-техническую базу и улучшить финансовое обеспечение землеустроительных тех­никумов, сочло необходимым расширить подготовку преподавателей для этих техникумов при Межевом институте и в других высших землеустроительных учебных заведениях, ликвидировать перепод­готовку и повышение квалификации преподавателей техникумов при губернских центрах как малоэффективные и открыть центральные курсы в Москве. Нецелесообразной признали подготовку землеуст­роителей среднего звена на краткосрочных спецкурсах; готовить их было рекомендовано в техникумах.

В 1923-1924 гг. наличный состав слагался из губернского ап­парата — 510 человек, уездных специалистов — 490, губернских ревизоров — 200, участковых землеустроителей — 221, опера­тивно-технического персонала, состоявшего на постоянной службе, 3 244 человека и привлеченных в качестве сезонных работни­ков (из безработных) и техников полевых районов Высшего гео­дезического управления — 876. Всего технического персонала по землеустройству числилось 5 541 человек.

Для усиления этого состава уже в 1924-1925 гг. предполага­лось привлечь на постоянную службу 1 000 безработных специа­листов (из них 876 на сезонную работу) и, кроме того, ежегодно привлекать молодых специалистов из Московского межевого ин­ститута — 75 человек, землеустроительных факультетов Воро­нежского и Омского сельскохозяйственных институтов — по 20, из 26 техникумов — 400.

Следует заметить, что в 1914 г. состав технического персонала по землеустройству и межеванию в России был доведен до 7 200 человек. Кроме того, по государственным земельным имуществам, Переселенческому управлению и Удельному ведомству, а также за­нимающихся частным землемерным трудом в это время числилось еще около 4 000 человек. Таким образом, общий состав землеустрои­тельного персонала был равен примерно 11 тыс. человек.

К 1930 г. предусматривалось выпустить 10—12 тыс. землеустроите­лей, в том числе из вузов — 1 723, техникумов — 4 227, окончивших курсы — 4 050.

Для подготовки землеустроителей Наркомзем и Наркомпрос на­метили следующие основные пути:

— увеличение числа специальных высших и средних земле­устроительных школ с постепенной заменой оканчивающими эти учебные заведения лицами специалистов землеустроительной службы низшей квалификации;

— увеличение приема и выпуска из этих учебных заведений;

— открытие временных курсов по программам средних специ-ii.iiьных землеустроительных учебных заведений (от 2 до 8 мес.) для обучения землеустроительного персонала без квалификации;

— обучение землеустроителей на других курсах, способствующих повышению политической сознательности и профессионального мас­терства, ликвидации политической безграмотности.

К последним относились организованные в 1924-1925 гг.:

— краткосрочные курсы политграмоты и аграрной политики для землеустроителей в губернских и некоторых уездных (окружных) городах;

— нормальные повторительные курсы продолжительностью 2-3 мес. при землеустроительных вузах и техникумах;

— постоянные курсы усовершенствования работников по земле­устройству для лиц, занимающих старшие административно-техни­ческие должности (заведующих губотделами землеустройства, подотделами, специалистов губернского масштаба).

В 1928 г. в состав землеустроителей входили уже примерно 7 500 человек, из них 8% были лица с высшим специальным образо­ванием, 52% — со средним специальным (бывшие землемерные училища и современные землеустроительные техникумы), 32% — с низшим специальным образованием (курсы) и 8% — без специального образования [48, с. 108-109].

При выполнении землеустроительных работ за счет средств населения были установлены следующие ставки подесятинной оплаты [7, с. 87]:

а) за отвод земель учреждениям и предприятиям, состоящим на госбюджете — 50 коп. (золотом);

б) за отвод земель учреждениям, организациям и предприятиям, состоящим на хозрасчете, а также за исполнение землеустроитель­ных работ группового характера (выдел земли селениям и частям селений; образование поселков и выселков и разбивка на поля — 75 коп. (золотом);

в) за исполнение работ по переходу к широкополосице — 1 руб. (золотом),

г) за исполнение работ по разверстанию целых селений на хуто­ра и отруба — 1 руб. (золотом);

д) за исполнение работ по выделам участков отдельным до­мохозяевам, числом не более пяти, а также при единоличном землеустройстве в пригородных районах с огородной и садовой культурой — 1 руб. 90 коп. (золотом);

е) за оформление существующих землепользовании, не требую­щих землеустройства, в порядке регистрации с производством лишь необходимых землемерных действий — 40 коп. (золотом);

ж) за исполнение всякого рода земельных экспертиз — 1 руб. 50 коп. (золотом), за каждый рабочий день.

Сверх вышеуказанной платы с заинтересованных сторон взима­лись прогонные деньги для исполнителя работ по действительной стоимости из расчета в оба конца.

Указанные ставки включали также плату за изготовление землеотводных документов для выдачи их землепользователям Все работы в натуре население также должно было выполнять за свои средства.

Такие расходы населению были не по силам, в связи с чем зем­леустройство стало постепенно снижать свои темпы.

Дата добавления: 2014-01-03