Реализация принцип первоочередного финансового обеспечения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности

КС РФ в своих решениях неоднократно обращался к раскрытию содержания и значимости принципа первоочередного финансового обеспечения прав и свобод человека и гражданина для развития бюджетного законодательства.

Так, в постановлении КС РФ №5-П 2006 года, прежде всего, указывается, что принцип наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, которые вытекают из необходимости реализации общегосударственных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, непосредственно закреплен в Конституции РФ.

Особое внимание КС РФ обращает на то, что при регулировании мер социальной защиты и поддержки должен соблюдаться принцип стабильности и гарантированности прав граждан. Так, постановление КС РФ №11-П 2002 года провозглашает необходимость предсказуемости законодательства и недопустимость произвольного отказа публичного субъекта от ранее принятых на себя обязательств.

Определение КС РФ №624-О-П 2004 года: гражданин Аполлонов оспаривал №122-ФЗ (о монетизации льгот), которым, в частности, были признаны утратившими силу ряд положений ФЗ «О ветеранах» (произошла отмена части льгот). Так, инвалиды войны были лишены права получения личного автомобиля в качестве средства реабилитации.

КС РФ отметил, что при переходе к новой системе социальной поддержки населения основная часть льгот была заменена денежными выплатами, была увеличена базовая часть пенсии и прочее. Однако с позиции заявителя, поддержанной КС РФ, указанные меры социальной поддержки предоставляются в равной мере всем инвалидам и не обеспечивают полноценную компенсацию прежней льготы в форме предоставления транспортного средства.

Таким образом, с позиции КС РФ не допустим произвольный отказ от ранее принятых на себя публично-правовым образованием обязательств без включения компенсаторных механизмов. Иными словами, приостановление действия подобных «финансовоемких» норм возможно лишь при условии предоставления соответствующего возмещения.

В актах КС РФ речь идет об обязанности государства гарантировать определенной категории лиц социальную защиту, если право на такую социальную защиту предопределяется нормами Конституции РФ. Как правило, это меры социальной поддержки, носящие компенсаторный характер для соответствующих лиц.

Так, речь также может идти о выполнении конституционных публично-значимых функций, например, поддержка военнослужащих, выполняющих поставленные государством задачи в любых условиях с риском для жизни (и в публичных целях). Соответственно, это влечет обязанность, предопределенную конституционными положениями, по обеспечению достойного уровня социальной поддержки, исходя из особого, предопределенного Конституцией РФ статуса.

Например, КС РФ считает, что право бесплатного проезда по сути являлось гарантией компенсаторного характера. Соответственно, если государство единожды предоставило это право, то есть взяло на себя соответствующее обязательство, то в дальнейшем в рамках конституционных длящихся отношений законодатель не вправе отказываться от дальнейшего предоставления соответствующих льгот.

Право на соответствующий уровень социальной защиты, соответствующий уровень предоставления льгот и компенсаций предопределено Конституцией РФ, однако правоотношение между лицом, нуждающимся в защите, и государством не возникает непосредственно на основании положений Конституции РФ. Наоборот, только в момент принятия законодателем соответствующего закона в целях реализации конституционных требований, когда в этом законе будет определен статус соответствующих категорий лиц с определением конкретных размеров выплат и компенсаций в их пользу, лицо может считать себя вступившим в конституционные отношения с публичным субъектом в качестве лица, обладающего определенным статусом.

Льгота может быть не реализована (в силу отсутствия обращения лица за льготой или по иной причине), однако лицо будет состоять в соответствующих отношениях с публичным субъектом в качестве лица, обладающего соответствующим статусом, позволяющим обратиться за льготой. С реализацией же льготы лицо вступит с государством в отношения уже в рамках права социального обеспечения (возникнет конкретное отношение социального обеспечения). Однако даже если конкретное отношение не возникло, но лицо уже обрело в соответствии с законом определенный статус, в отношении лица, исходя из его положения (военный, ветеран и прочее), государство уже приняло на себя обязательство предоставления социальной защиты, и, следовательно, уже не может произвольно отказаться от предоставленного уровня социальной защиты, ибо такой отказ не допустим.

Таким образом, лицо должно обладать соответствующим статусом на момент принятия закона, устанавливающего определенную гарантию. В силу Конституции РФ, предопределяющей особость статуса определенной категории лиц и необходимость предоставления им соответствующего уровня публичных гарантий, конституционные правоотношения возникают только после того, как конкретный объем гарантий определен в законе.

Во всяком случае, законодатель после принятия такого закона не может уменьшить льготу или отменить ее, хотя КС РФ и не может указать, какой уровень социальной защиты является достойным, ибо это вопрос дискреции законодателя. Более того, законодатель не может отказаться от социальной защиты произвольно, но потенциально, в условиях всеобщего бедствия, после «взвешивания» соответствующих конституционных ценностей отказ допустим.

Особо следует отметить защиту жертв политических репрессий: указанные меры также носят компенсаторный характер и служат возмещению причиненного в результате репрессий вреда. Соответственно, это не столько льгота, сколько некий объем возмещения признанного государством вреда. Речь идет о публично-правовом обязательстве загладить причиненный в результате репрессий вред, и не исключается даже использование сходных с гражданско-правовыми механизмов.

Стремление РФ перераспределить полномочия в сфере поддержания достойного уровня жизни льготируемых категорий лиц приводит к подобному перераспределению даже в сфере, которая сомнительно может быть отнесена к совместному ведению (например, защита жерт политических репрессий). Если признавать это «обычной» социальной защитой, это возможно, а если же это именно возмещение причиненного репрессиями со стороны государства вреда, это вопрос государства в целом, вопрос РФ, но не РФ и С РФ.

См. также особое мнение Кононова к определению КС РФ №462-О 2005 года.

Аналогичную оценку необходимо дать социальной защите жертв аварии на Чернобыльской АЭС: это опять же, скорее, возмещение вреда, а потому вряд ли с точки зрения Конституции РФ это можно отнести к совместному ведению.

Стоит отметить, что возможность отказа от принятых на себя обязательств и снижения уровня социальной защиты может-таки иметь место в условиях Конституции РФ, и это даже может быть поддержано КС РФ. Однако в таком случае все будет зависеть от того, каковы правовые особенности той или иной выплаты в пользу соответствующего лица. Так, часть льгот не являются льготами в собственном смысле слова, но предстают неким возмещением (имеют ярко выраженный компенсаторный характер), и обосновать их приостановление достаточно сложно. С другой стороны, можно говорить о таких выплатах, как пенсия по старости и прочее, которые являются в чистом виде социальными выплатами, направленными на поддержку социально незащищенных лиц.

Определение КС РФ №322-О-П 2007 года: отмена ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим должность государственной службы. КС РФ указал на недопустимость произвольных изменений в социальном статусе, и во всяком случае должна быть предоставлена возможность гражданам в течение определенного переходного периода адаптироваться к изменениям.

КС РФ также сослался на позицию ЕСПЧ, в соответствии с которой право на пенсию по старости и право на социальные выплаты в конкретном объеме не относятся к правам, гарантированным Конвенцией, и государство может корректировать свое законодательство, в том числе, путем уменьшения размера этих пенсий.

Однако все же нельзя говорить о произвольном отказе от ранее принятых обязательств, поскольку требуется соблюдение баланса интересов государства и имущественных интересов соответствующих лиц. КС РФ подверг сомнению положение оспариваемого закона с точки зрения их конституционности, поскольку КС РФ не увидел обоснования отмены доплаты. Иными словами, отмена выглядела как произвольная, не получившая необходимого с точки зрения конституционности обоснования. Так, можно принимать во внимание социально-экономическое положение С РФ, иные цели и принципы, которыми следует руководствоваться.

В случае нарушения законодателем конституционных требований найти конкретную защиту в КС РФ не всегда возможно, ибо с позиции КС РФ, выраженной в целом ряде определений, проверка достаточности новых льгот и компенсаций, предоставленных взамен прежних, а также проверка равноценности такой замены ранее признанному государством праву не может быть осуществлена в порядке конституционного судопроизводства. Так, предлагается гражданам обращаться в суд общей юрисдикции с обжалованием новой льготы, а уже суд обязан будет применить позицию КС РФ и самостоятельно посчитать соразмерность замены.

См. также: определения КС РФ №502-О 2005 года, №336-О-О 2008 года, №799-О-О 2008 года, в которых КС РФ последовательно указывал, что размер компенсационной выплаты в каждом конкретном случае не может быть им определен (КС РФ не устанавливает вопросы факта).

Произвольный отказ от принятых в одностороннем порядке обязательств должен осуществляться публичным субъектом очень осторожно, ибо права, да еще и защищенные конвенциями и Конституцией РФ, представляют собой особый вопрос в силу их конституционной ценности и значимости. КС РФ, в свою очередь, отказывая в фактической защите конституционных прав, вероятно, не находит критичности в вопросе реализации этих прав.

Дата добавления: 2014-01-03